Myanmar lehnt ASEAN-Sondergesandten und Fortschrittsberichte ab – Gipfel droht festzufahren

Zwei abgelehnte Vorschläge setzen ASEANs Friedensrahmen unter Druck

Myanmar hat Vorschläge zum ASEAN-Sondergesandten und zu regelmäßigen Fortschrittsberichten abgelehnt, wie Malaysias Außenminister Datuk Seri Mohamad Hasan am 14. November 2026 in Manila sagte. Damit fehlt dem Regionalblock eine Einigung über zwei Instrumente, die seine Friedensbemühungen voranbringen sollen.

Der Streit kommt auf, bevor sich die ASEAN-Staats- und Regierungschefs vom 15. bis 17. November in Manila treffen, um Myanmars Ausschluss von Gipfeltreffen und Außenministertreffen zu überprüfen. Myanmar argumentiert, Wahlen machten einen Sondergesandten überflüssig. Malaysia hält dagegen, dass das Amt zum Fünf-Punkte-Konsens gehört, den ASEAN im April 2021 nach dem Militärputsch verabschiedete.

Die Meinungsverschiedenheit geht über die Frage hinaus, ob ein Diplomat ernannt werden soll. Die ASEAN-Staats- und Regierungschefs hatten die Außenminister bereits angewiesen, die Fortschritte zu überwachen und Bericht zu erstatten. Dies geht aus Beschlüssen vom Oktober 2024 und Oktober 2025 hervor. Im Beschluss von 2025 wurden hochrangige Beamte außerdem gebeten, eine längere Amtszeit des Sondergesandten zu prüfen, um Kontinuität zu gewährleisten.

Die philippinische Außenministerin Maria Theresa Lazaro, ASEAN-Sondergesandte für Myanmar, sagte am 14. November, die Verhandlungen über eine Überprüfung des Rahmens liefen weiter. Auf einer Pressekonferenz beschrieb sie die Position des Staatenbunds so:

Um es ganz offen zu sagen: Es gibt keine Lockerung (des Ansatzes gegenüber Myanmar). Der Fünf-Punkte-Konsens gilt weiterhin.

ASEAN steht nun vor miteinander verknüpften Entscheidungen: Wie lässt sich die Vermittlung aufrechterhalten, wie können Ergebnisse gemessen werden und sollte Myanmars politische Führung zu regionalen Treffen zurückkehren? Thailand spricht sich dafür aus, Myanmars Außenminister die Teilnahme zu ermöglichen. Lazaro sagte, dieser Vorschlag werde weiter erörtert; eine Entscheidung gebe es noch nicht.

Warum Myanmar das Amt des Sondergesandten abschaffen will

Mohamad sagte, Myanmar habe die fortgesetzte Ernennung eines Sondergesandten infrage gestellt, weil im Land Wahlen abgehalten worden seien. Gegenüber malaysischen Medien schilderte er den Einwand:

Myanmar lehnte den Vorschlag ab und sagte sogar, ein Sondergesandter sei nicht mehr nötig, weil Wahlen abgehalten worden seien. Sie fragten: ‚Warum braucht es überhaupt noch einen Sondergesandten?‘

Die Abstimmungen fanden im Dezember 2025 und im Januar 2026 statt. Die vom Militär unterstützte Partei Union Solidarity and Development Party gewann deutlich, während es keine aussichtsreiche Opposition gab. Malaysia vertritt den Standpunkt, dass eine Änderung der Regelung für den Sondergesandten einen Beschluss der ASEAN-Regierungschefs erfordert.

Die bestehende ASEAN-Politik sieht eine andere Reihenfolge vor als Myanmars Argumentation. In ihrem Beschluss vom Oktober 2025, den sie am 26. Oktober in Kuala Lumpur verabschiedeten, erklärten die Staats- und Regierungschefs, ein Ende der Gewalt und ein inklusiver politischer Dialog müssten Wahlen vorausgehen. Außerdem forderten sie freie, faire, friedliche, transparente, inklusive und glaubwürdige Abstimmungen.

Bei der aktuellen Meinungsverschiedenheit geht es daher darum, was sich ändern muss, bevor ASEAN seinen Umgang mit Myanmar ändert. Myanmar verweist auf die abgehaltenen Wahlen. Malaysia verweist auf Verpflichtungen zu Gewaltverzicht, Dialog und Vermittlung, die weiterhin Teil des regionalen Rahmens sind.

Was die fünf Verpflichtungen vorsehen

ASEAN verabschiedete den Fünf-Punkte-Konsens, um ein Ende der Gewalt mit politischen Gesprächen und humanitärer Hilfe zu verknüpfen. Die fünf Verpflichtungen lauten:

• Sofortiges Ende der Gewalt; alle Seiten sollen Zurückhaltung üben.
• Konstruktiver Dialog zwischen allen beteiligten Parteien, um eine friedliche Lösung zu finden.
• Ein Sondergesandter des ASEAN-Vorsitzes soll den Dialog vermitteln; unterstützt wird er vom ASEAN-Generalsekretär.
• Humanitäre Hilfe über das ASEAN-Koordinierungszentrum für humanitäre Hilfe im Katastrophenmanagement, bekannt als AHA Centre.
• Ein Besuch des Sondergesandten und einer Delegation in Myanmar, um alle beteiligten Parteien zu treffen.

Der Sondergesandte hat damit eine Aufgabe, die über Gespräche mit Myanmars Behörden hinausgeht. Der Rahmen sieht Kontakte zu verschiedenen Konfliktparteien vor und bezieht politische Gegner sowie bewaffnete Gruppen in die Friedensbemühungen ein.

Beschluss 19 der Überprüfung von 2025 weist den Sondergesandten an, weiterhin mit relevanten Akteuren zusammenzuarbeiten und Vertrauen als Grundlage für einen inklusiven nationalen Dialog aufzubauen. Beschluss 22 fordert hochrangige Beamte auf, eine längere Amtszeit des Sondergesandten zu erörtern. ASEAN prüfte, wie diese Arbeit fortgeführt werden könnte, bevor Myanmar infrage stellte, ob das Amt überhaupt weiterbestehen sollte.

Fortschrittsberichte sind bereits vorgesehen

Mohamad sagte, Myanmar habe auch einen Vorschlag zu Fortschrittsberichten abgelehnt. Die Prüfung der Entwicklungen im Land sei eine innere Angelegenheit, habe Myanmar erklärt. Die beiden Vorschläge wurden in informellen Diskussionspapieren erörtert, die Regierungen nutzen, um Ideen auszuloten, bevor sie sich auf eine formelle Formulierung einigen.

Malaysia will die Umsetzung anhand klarer Ziele und messbarer Fortschritte bewerten. Hochrangige ASEAN-Beamte erörtern die beiden Dokumente im Rahmen eines Mandats des 48. ASEAN-Gipfels, der im Mai in Cebu stattfand. Die Staats- und Regierungschefs wollen Berichte, die der Sondergesandte bei Ministertreffen und Gipfeln zur Prüfung vorlegen kann.

Berichtspflichten sind bereits in zwei aufeinanderfolgenden Beschlüssen der Staats- und Regierungschefs festgehalten. Der Beschluss vom Oktober 2024, der am 9. Oktober in Vientiane verabschiedet wurde, beauftragt die Außenminister, die Fortschritte zu überwachen und dem ASEAN-Gipfel Bericht zu erstatten. Beschluss 28 der Überprüfung von 2025 überträgt ihnen diese Aufgabe erneut für den nächsten Gipfel.

Die vorgeschlagenen Bewertungsmethoden würden den Berichten einen konkreteren Zweck geben: zu zeigen, ob die Diplomatie erkennbare Veränderungen bewirkt. Singapurs Außenminister Vivian Balakrishnan hat den Schutz der Zivilbevölkerung, die Freilassung politischer Gefangener, darunter Aung San Suu Kyi, sowie humanitären Zugang unabhängig von der politischen Zugehörigkeit als Bereiche genannt, in denen Fortschritte sichtbar werden sollten.

Diese Indikatoren betreffen konkrete Ergebnisse. Sie würden zeigen, ob die Zivilbevölkerung weniger Gewalt ausgesetzt ist, ob Gefangene freikommen und ob Hilfe Gemeinschaften über politische und territoriale Grenzen hinweg erreicht. Die genauen Ziele und Modalitäten der Berichterstattung werden noch verhandelt.

Fünf Jahre Beschlüsse führen nach Manila

ASEANs Debatte hat sich in wiederholten Überprüfungen entwickelt und nicht in einer einzigen Verhandlung. Die wichtigsten Meilensteine zeigen, wie der Staatenbund vom Beschluss eines Friedensrahmens zur Diskussion über Kontinuität und Erfolgsmessung gelangte:

• April 2021: Die ASEAN-Staats- und Regierungschefs einigen sich nach dem Militärputsch in Myanmar auf den Fünf-Punkte-Konsens.
• 9. Oktober 2024: Die Staats- und Regierungschefs bekräftigen in Vientiane den Rahmen, setzen die Arbeit des Sondergesandten fort und führen Berichtspflichten ein.
• 26. Oktober 2025: Die Staats- und Regierungschefs bestätigen in Kuala Lumpur diese Aufgaben und bitten um Beratungen über eine längere Amtszeit des Sondergesandten.
• Dezember 2025 und Januar 2026: Myanmar hält Wahlen ab, auf die sich seine Behörden später berufen, um das Amt des Sondergesandten infrage zu stellen.
• Mai 2026: Die Staats- und Regierungschefs unterstützen beim 48. ASEAN-Gipfel in Cebu einen häufigeren Austausch mit Myanmar.
• 14. November 2026: Mohamad schildert Myanmars Einwände, während Lazaro erklärt, die Überprüfung werde weiter verhandelt.
• 15. bis 17. November 2026: Die Staats- und Regierungschefs kommen in Manila zusammen, um die Beschränkungen für Myanmars Teilnahme zu überprüfen.

Der philippinische Regierungssprecher Dominic Xavier Imperial sagte, die Staats- und Regierungschefs würden ein im Konsens ausgehandeltes Dokument zur Umsetzung des Fünf-Punkte-Konsenses verabschieden. Dessen Wortlaut muss unterschiedliche Vorstellungen über den Umgang mit Myanmar aufgreifen und zugleich einen Ansatz bewahren, den alle Mitglieder gemeinsam unterstützen können.

Thailand setzt sich für Rückkehr zu Ministertreffen ein

Thailands Außenminister Sihasak Phuangketkeow will Myanmars Außenminister die Teilnahme an ASEAN-Treffen ermöglichen. Nach einem Besuch in Myanmar sagte er, ein direkter Austausch würde dem Staatenbund helfen, seine Bedenken den Entscheidungsträgern zu vermitteln.

Sihasak hofft, dass ausreichende Fortschritte spätestens während des thailändischen ASEAN-Vorsitzes 2028 eine Entscheidung ermöglichen. Zu Thailands Interessen zählen die Kämpfe entlang der Grenze, Flüchtlinge, Wanderarbeiter, Handel und Energiezusammenarbeit.

Laos, Thailand, Vietnam, Kambodscha und Malaysia haben den myanmarischen Machthaber Min Aung Hlaing in diesem Jahr zu offiziellen Besuchen empfangen. Diese fünf Länder stellen fünf der elf ASEAN-Mitglieder und zeigen, wie weit sich der direkte Austausch verbreitet hat, obwohl die gemeinsamen Beschränkungen weiterhin gelten.

Myanmar hat auch eigene Anstrengungen unternommen, um seine regionale Stellung wiederherzustellen. Der Ausschuss für ASEAN-Angelegenheiten des Landes trat am 13. Oktober erstmals zusammen. Er soll Myanmars ursprüngliche Rolle und Rechte im Staatenbund wiederherstellen.

Der Beschluss von 2025 sieht vor, dass bei Gipfeln und Außenministertreffen weiterhin unpolitische Vertreter teilnehmen, bis bedeutende Fortschritte beim Friedensrahmen erzielt werden. Eine Änderung dieser Regelung erfordert eine gemeinsame Einigung. Bei den Gesprächen in Manila werden die Staats- und Regierungschefs Thailands Vorschlag zur Öffnung neben den bestehenden Bedingungen beraten.

Malaysia verbindet Austausch mit Druck

Malaysia zeigt, welche praktischen Anforderungen hinter einem engeren Kontakt stehen. Ministerpräsident Anwar Ibrahim sagte im Oktober zu, auf Myanmars Wiedereingliederung hinzuarbeiten. Zugleich bemühte sich seine Regierung um Zusammenarbeit bei der Rückführung myanmarischer Staatsangehöriger.

Während Min Aung Hlaings Besuch im Oktober sagte Anwar, Malaysia habe in diesem Jahr 10.493 Menschen aus Myanmar zurückgeführt. Bei den Gesprächen ging es außerdem um einen Plan zur Rückführung von 5.000 Menschen in Einwanderungshaft. Menschenrechtsgruppen warnten, Rückkehrenden drohten Verfolgung, Zwangsrekrutierung zum Militärdienst oder andere Übergriffe.

Mohamad hält dennoch daran fest, dass der Fünf-Punkte-Konsens ASEANs wichtigste Richtschnur bleiben muss. Er sagte, der Staatenbund arbeite nach dem Konsensprinzip, bei dem sich die Mitglieder auf eine gemeinsame Position verständigen müssen, und räumte Beschränkungen durch die ASEAN-Charta ein. Außerdem äußerte er Malaysias Sorge, Myanmar durch zu starken Druck zum Austritt zu bewegen:

Wir wollen Myanmar nicht so sehr unter Druck setzen, dass es am Ende ASEAN verlässt. Das wollen wir nicht. Wir wollen, dass ASEAN zusammenhält.

Der häufigere Austausch solle eine weitere Isolation verhindern, sagte Mohamad. Die Kontakte reichten über die Militärbehörden hinaus und umfassten nahezu 40 Gruppen, die an Myanmars inneren Konflikten beteiligt seien. Einige Mitglieder haben zudem vorgeschlagen, zu prüfen, wie sich ASEANs Rahmen mit Myanmars eigenem Fünf-Punkte-Fahrplan in Einklang bringen ließe.

Die anhaltenden Angriffe auf Zivilisten seien ein großes Hindernis für die Annahme von Myanmars Vorschlägen, sagte Mohamad. Er forderte einen Waffenstillstand, Gespräche mit gegnerischen Parteien und inklusive Wahlen.

Kann eine längere Amtszeit die Vermittlung sichern?

Lazaro hat eine Schwäche des jährlichen Wechsels der Sondergesandten eingeräumt: Jeder neue ASEAN-Vorsitz muss Beziehungen und Wissen über den Konflikt neu aufbauen. Eine längere Amtszeit könnte Kontakte über mehrere Vorsitzperioden hinweg erhalten und die Vermittlung weniger abhängig von einem jährlichen Wechsel machen.

Die ASEAN-Außenminister haben sowohl eine längere Amtszeit des Sondergesandten als auch einen Mechanismus zur Bewertung der Umsetzung erörtert. Damit sollen zwei unterschiedliche Probleme angegangen werden. Kontinuität würde die diplomatische Arbeit stützen; gemeinsame Richtwerte würden den Mitgliedern Maßstäbe zur Bewertung der Ergebnisse geben.

Thailands Forderung nach Maßnahmen im November umfasste außerdem den Vorschlag eines ständigen Krisenkoordinierungsteams und einer stärkeren regionalen Führung. Sihasak argumentierte, das jährliche Bekenntnis zum Rahmen müsse durch konkrete Vorgaben für den Sondergesandten ergänzt werden.

Lazaros humanitärer Einsatz im Oktober zeigte, mit welchen Zugangshindernissen die Diplomatie konfrontiert ist. Nach den Vorbereitungen für ihren Myanmar-Einsatz im Oktober führte sie Gespräche und lieferte Hilfe, traf Suu Kyi jedoch nicht. Die frühere zivile Regierungschefin wurde im April unter Hausarrest gestellt. Ein Vertreter des Roten Kreuzes traf sie im August; ausländische Staats- und Regierungschefs sowie Sondergesandte bemühen sich weiterhin um Zugang.

Simon Tay, Vorsitzender des Singapore Institute of International Affairs, unterstützt Zwischenziele wie regelmäßigen Zugang zu Suu Kyi, weniger Gewalt und humanitäre Hilfe. Er beschrieb die Reihenfolge, in der ASEAN vorgehen sollte:

Politische Akzeptanz sollte auf Fortschritte folgen, ihnen nicht vorausgehen.

Was die Beschlüsse für die Zivilbevölkerung bedeuten

Myanmars Zivilbevölkerung braucht konkrete Ergebnisse aus den erörterten Verpflichtungen: weniger Angriffe, Zugang zu Hilfsgütern und politische Gespräche, an denen auch Menschen außerhalb der eigenen Strukturen der Machthaber beteiligt sind. Während der Bürgerkrieg weitergeht, sind weiterhin Millionen Menschen vertrieben.

Der ASEAN-Beschluss von 2025 fordert ausdrücklich, humanitäre Hilfe direkt und ohne Diskriminierung zu den vom Konflikt vertriebenen Menschen zu bringen. Er unterstützt Hilfslieferungen über das AHA Centre und andere Mechanismen, bei Bedarf auch über Grenzen hinweg. Der Beschluss berücksichtigt zudem den Wiederaufbaubedarf nach dem Erdbeben vom 28. März 2025.

Die Überprüfungen von 2024 und 2025 bringen Myanmars Krise außerdem mit regionalen Problemen wie Menschenhandel, Drogenhandel und Online-Betrug in Verbindung. Grenzstaaten und Länder, in denen Migranten aufgenommen werden, sind daher ebenfalls betroffen, ebenso wie die Menschen in Myanmar.

Die unmittelbare Aufgabe in Manila besteht darin, eine gemeinsame Position zur Überprüfung, zum Sondergesandten und zu den Teilnahmebeschränkungen zu finden. Singapur übernimmt 2027 den ASEAN-Vorsitz und damit die Verantwortung, die daraus hervorgehenden Beschlüsse in ein weiteres Jahr zu tragen. Entscheidend wird sein, ob der regionale Austausch den Schutz der Zivilbevölkerung, den Zugang zu Hilfsgütern und den inklusiven Dialog ermöglicht, den die Staats- und Regierungschefs wiederholt gefordert haben.

Die wichtigsten Punkte

• Myanmar hat Vorschläge zum ASEAN-Sondergesandten und zu Fortschrittsberichten abgelehnt, wie Malaysias Außenminister mitteilte.
• Die ASEAN-Beschlüsse von 2024 und 2025 sehen bereits vor, die Umsetzung des Friedensrahmens zu überwachen und darüber Bericht zu erstatten.
• Myanmar verweist auf die abgehaltenen Wahlen, um das Amt des Sondergesandten infrage zu stellen. Der ASEAN-Beschluss von 2025 forderte, Frieden und inklusiver Dialog müssten Wahlen vorausgehen.
• Thailand will Myanmars Außenminister zu ASEAN-Treffen zulassen; der Vorschlag wird noch erörtert.
• Die Staats- und Regierungschefs treffen sich vom 15. bis 17. November 2026 in Manila, um die Umsetzung und die Beschränkungen für Myanmars Teilnahme zu überprüfen.
• Vorschläge für eine längere Amtszeit des Sondergesandten und messbare Fortschritte sollen Kontinuität und Rechenschaft verbessern.