Malaysia schiebt 10.493 Staatsangehörige Myanmars ab, während Min-Aung-Hlaing-Besuch den Zusammenhalt der ASEAN auf die Probe stellt

Rückführungen und diplomatische Anerkennung treffen in Putrajaya aufeinander

Malaysia hat in diesem Jahr bislang 10.493 Staatsangehörige Myanmars zurückgeführt, sagte Premierminister Anwar Ibrahim am 8. Oktober. Zugleich empfing seine Regierung den Militärführer Min Aung Hlaing und sagte zu, auf eine stärkere Beteiligung Myanmars an der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) hinzuarbeiten. Bei den Gesprächen ging es sowohl um einen Plan zur Rückführung von 5.000 inhaftierten Migranten als auch um eine diplomatische Öffnung für einen Führer, der weiterhin von den Treffen des Regionalverbunds auf höchster Ebene ausgeschlossen ist.

Die erste Gruppe im Rahmen des Rückführungsplans für Inhaftierte, 1.476 Menschen, verließ am 29. September an Bord von drei Schiffen der Marine Myanmars den Marinestützpunkt Lumut in Malaysia. Ihre Abreise erfolgte vor dem Besuch am 7. und 8. Oktober, bei dem Min Aung Hlaing Anwar in Putrajaya traf und vor malaysischen Wirtschaftsvertretern sprach. Menschenrechtsgruppen warnten, den Rückkehrenden könnten Verfolgung, Zwangsrekrutierung zum Militärdienst oder andere Übergriffe drohen.

Anwar stellte direkte Verhandlungen als Möglichkeit dar, sichere Rückführungen zu gewährleisten und einen wachsenden innenpolitischen Streit über Flüchtlinge beizulegen. Kritiker sahen darin einen anderen Tausch: Malaysia erhalte Unterstützung bei Abschiebungen, während Myanmars Militärführung öffentliche Akzeptanz gewinne, ohne Fortschritte bei ASEANs Friedensplan vorzuweisen.

Der Besuch machte auch eine praktische Grenze der Verhandlungen deutlich. Anwar will, dass Myanmar Rohingya-Flüchtlinge aufnimmt. Min Aung Hlaing sagte jedoch, seine Regierung werde nur Menschen aufnehmen, deren Staatsangehörigkeit Myanmars bestätigt sei. Diese Bedingung könnte die meisten Rohingya ausschließen, denen aufeinanderfolgende Regierungen Myanmars die Staatsbürgerschaft verweigert haben.

Worüber die Staatschefs sprachen

Min Aung Hlaing wurde im Perdana-Putra-Komplex offiziell empfangen, bevor er sich etwa eine halbe Stunde lang unter vier Augen mit Anwar traf. Anschließend nahmen hochrangige Minister und Beamte beider Länder an ausführlicheren Gesprächen teil. Zum Besuch gehörte auch ein Wirtschaftsdialog, bei dem der Führer Myanmars malaysische Unternehmen zu Investitionen in seinem Land aufrief.

In einer öffentlichen Erklärung nach dem Treffen bezeichnete Anwar die Lage der Flüchtlinge aus Myanmar in Malaysia und die Möglichkeit ihrer freiwilligen, sicheren und würdevollen Rückkehr unabhängig von ihrer ethnischen Zugehörigkeit als zentrales Thema. Der malaysische Premierminister erläuterte, warum er den direkten Austausch gewählt hatte:

Ich bin überzeugt, dass der direkte Dialog und Verhandlungen mit Präsident Aung Hlaing und der Führung Myanmars entscheidend sind, um eine dauerhafte Lösung zu erreichen.

Anwar begrüßte außerdem die erklärten Bemühungen Myanmars um Reformen und politische Anpassungen, sagte jedoch, Malaysia habe weiterhin Bedenken hinsichtlich der Lage im Land. Seine Unterstützung für einen künftigen Platz Myanmars in der ASEAN-Gemeinschaft weitete die Gespräche über die Durchsetzung der Einwanderungsbestimmungen hinaus auf die regionale Stellung der Militärführung aus.

Die Zahlen zu Rückführungen beziehen sich auf unterschiedliche Gruppen

Die 5.000 Menschen, die unter den bilateralen Plan für Inhaftierte fallen, sind nicht mit der Gesamtzahl der seit Januar aus Malaysia zurückgeführten Menschen gleichzusetzen. Anwar hatte dem Parlament zunächst mitgeteilt, etwa 10.000 Staatsangehörige Myanmars seien auf dem Luft- und Seeweg zurückgeführt worden, darunter mit Flügen, die Behörden in Naypyidaw organisiert hatten. Am 8. Oktober nannte er die genauere Zahl von 10.493.

Myanmars Militärbehörden hatten zuvor erklärt, seit Januar etwa 8.000 Rückkehrende aus Malaysia aufgenommen zu haben. Das weicht um rund 2.500 Menschen von Malaysias Zahl ab. Zeitpunkt und Umfang der beiden Zählungen wurden öffentlich nicht abgeglichen. Die Differenz lässt sich daher nicht als Beleg dafür werten, dass eine der Zahlen falsch ist.

Nach Angaben des malaysischen Innenministeriums befanden sich Ende August mehr als 10.000 Staatsangehörige Myanmars in Einwanderungshaft. Der angekündigte Plan für 5.000 Menschen umfasst damit weniger als die Hälfte dieser inhaftierten Bevölkerung, sofern sich die Zahlen auf vergleichbare Gruppen beziehen. Die Abreise am 29. September machte etwa 29,5 Prozent des Plans aus. Wenn das Ziel unverändert bleibt, stehen noch 3.524 Menschen aus.

Diese Zahlen zu Inhaftierungen und Rückführungen sind außerdem von den Zahlen zur Flüchtlingsregistrierung zu unterscheiden. Dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) zugeschriebene Zahlen beziffern die Zahl der Flüchtlinge und Asylsuchenden aus Myanmar in Malaysia auf rund 190.000. Etwa 126.000 Rohingya-Asylsuchende sind bei der Behörde in Kuala Lumpur registriert. Keine der beiden Zahlen zeigt, wie viele registrierte Menschen inhaftiert sind oder in das Rückführungsprogramm fallen.

Sicherheitszusagen müssen überprüft werden

Anwar sagte dem Parlament, Malaysia habe ausdrückliche diplomatische Zusagen verlangt, dass Myanmar seine Staatsangehörigen aufnehme und sie fair behandle, ohne Misshandlung, Zwang oder Menschenrechtsverletzungen. Malaysische Behörden bezeichneten die Rückführungen als freiwillig. Das Außenministerium stellte die Verhandlungen unter das Ziel sicherer und würdevoller Rückkehr.

Menschenrechtsorganisationen bezweifelten, dass diese Zusagen Menschen, die in ein Land im Bürgerkrieg zurückkehren, ausreichend schützen. Fortify Rights und Human Rights Watch forderten, dem UNHCR vor weiteren Rückführungen umgehend Zugang zu den Einwanderungshaftanstalten zu gewähren. Ihre Forderung zielt auf eine zentrale Unklarheit: ob jede inhaftierte Person eine tatsächlich freie und informierte Entscheidung treffen kann.

Der UNHCR ist das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen und nicht mit dem Büro des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte gleichzusetzen. Der Zugang für Mitarbeitende des Flüchtlingsschutzes könnte dabei helfen, Menschen mit Asylgesuch zu identifizieren und die Gefahren einzuschätzen, denen sie ausgesetzt sind. Eine staatliche Zusage fairer Behandlung belegt für sich genommen nicht, dass jede für die Rückführung ausgewählte Person sicher ist.

Die Warnungen betreffen Verfolgung, Zwang und die Rekrutierung zum Militärdienst. Sie beschreiben Risiken, nicht bestätigte Folgen für alle 1.476 Menschen, die im September zurückgeschickt wurden. In den Erklärungen rund um den Besuch fand sich keine öffentliche Auskunft darüber, wie sie anschließend behandelt wurden, und auch kein Zeitplan für eine unabhängige Überwachung.

Die Bedingung der Staatsangehörigkeit für Rohingya

Anwar sagte, bei der jüngsten Rückführung seien keine Rohingya dabei gewesen. Das ist eine konkrete Zusicherung für die Abreise im September, klärt aber nicht, ob Rohingya-Flüchtlinge oder Asylsuchende in spätere Rückführungen einbezogen werden könnten. Anwar vertritt grundsätzlich die Auffassung, dass Myanmar Verantwortung für seine Staatsangehörigen übernehmen sollte, einschließlich der Rohingya.

Min Aung Hlaings Forderung nach einem Staatsangehörigkeitsnachweis lässt eine Lücke zwischen diesem Ziel und dem Angebot Myanmars. Vielen Rohingya wird aufgrund der Politik aufeinanderfolgender Regierungen die Anerkennung als Staatsangehörige verweigert. Der Nachweis der Staatsangehörigkeit kann eine Rückkehr daher selbst dann verhindern, wenn eine Person aus Myanmar stammt.

Diese Unterscheidung ist sowohl für den Schutz der Betroffenen als auch für die Politik wichtig. Ihr Ausschluss aus dem aktuellen Programm könnte Rohingya eine Rückkehr ersparen, die Menschenrechtsgruppen für gefährlich halten. Zugleich könnte die diplomatische Initiative die Lage jener Bevölkerungsgruppe ungelöst lassen, die im Zentrum eines großen Teils der innenpolitischen Flüchtlingsdebatte in Malaysia steht.

Viele Rohingya suchten im Ausland Schutz, nachdem die Militäroffensive Myanmars 2017 mehr als 740.000 Menschen aus dem Bundesstaat Rakhine nach Bangladesch vertrieben hatte. Malaysische Beamte bezeichneten die Aufnahme von Flüchtlingen als finanzielle Belastung und Sicherheitsproblem. Diese Positionen belegen nicht, dass eine Rückkehr sicher ist, und beseitigen auch nicht die in Putrajaya verkündete Hürde der Staatsangehörigkeit.

ASEAN-Kontakte ohne Änderung der Regeln

Malaysia war das fünfte ASEAN-Mitglied, das Min Aung Hlaing seit seinem Amtsantritt im April empfing. Zuvor hatte er Thailand, Kambodscha, Vietnam und Laos besucht. Malaysia war das erste Land in der maritimen Region Südostasiens, das ihn empfing. Die Abfolge verleiht dem Besuch eine Bedeutung, die über ein einzelnes bilaterales Abkommen zur Einwanderung hinausgeht.

ASEAN schließt hochrangige Militärvertreter seit 2021 von seinen Treffen auf höchster Ebene aus, weil der Fünf-Punkte-Konsens nicht umgesetzt wurde. Min Aung Hlaing hatte diesem Rahmen im April 2021 zugestimmt, nachdem das Militär am 1. Februar durch einen Putsch die gewählte Regierung unter Führung von Aung San Suu Kyi abgesetzt hatte.

Der Konsens fordert ein sofortiges Ende der Gewalt, einen Dialog zwischen allen Konfliktparteien, Vermittlung durch einen Sondergesandten, humanitäre Hilfe über das koordinierende Zentrum der ASEAN und einen Besuch des Sondergesandten bei allen Parteien. Dabei handelt es sich um Voraussetzungen für einen politischen Prozess, nicht um eine bloße Forderung, den Kontakt zu den Behörden in Naypyidaw aufrechtzuerhalten.

Malaysia betont, dass der Empfang Min Aung Hlaings keine Anerkennung der vom Militär gestützten Regierung bedeutet. Das Außenministerium bezeichnete den Besuch als vereinbar mit dem Konsens und dem Beschluss der ASEAN, den konstruktiven Dialog auf der Grundlage ihrer Prinzipien fortzusetzen. Die philippinische Außenministerin Teresa Lazaro sagte, der Konsens bleibe der bevorzugte Fahrplan der ASEAN. Während des Besuchs wurde kein gemeinsamer Beschluss bekannt gegeben, der hochrangige Militärführer wieder zu ASEAN-Gipfeltreffen zulässt.

Innenpolitik und diplomatischer Gewinn

Hunter Marston, Direktor des Südostasien-Programms am Lowy Institute, brachte Malaysias Annäherung teilweise mit den Wahlniederlagen in Verbindung, die Anwar und seine Koalition im Juli und August in Johor und Negeri Sembilan erlitten hatten. Seiner Einschätzung nach erhöhten diese Ergebnisse den Druck auf Anwar, auf die öffentliche Ablehnung der Aufnahme von Rohingya zu reagieren.

Auch Debbie Stothard, Gründerin von ALTSEAN-Burma, deutete die Rückführungsinitiative als Versuch, angesichts der Feindseligkeit gegenüber Migranten Unterstützung bei Wahlen zu gewinnen. Dabei handelt es sich um Einschätzungen politischer Motive, nicht um bestätigte Erklärungen Anwars. Der Premierminister begründet sein Vorgehen damit, dass Malaysia Flüchtlinge nicht unbegrenzt aufnehmen könne und eine Stelle brauche, mit der es verhandeln kann.

Für Min Aung Hlaing gehen die Vorteile über die Aufnahme von Rückkehrenden hinaus. Ein offizieller Empfang, Gespräche mit hochrangigen Beamten und Kontakte zu Wirtschaftsvertretern können Akzeptanz und wirtschaftliche Beziehungen fördern, während die gemeinsamen Beschränkungen der ASEAN bestehen bleiben.

Marston beschrieb die diplomatischen Folgen des Besuchs:

„Das spaltet die ASEAN zunehmend“,

Er befürchtete, dass getrennte Initiativen einzelner Staaten den gemeinsamen Druck schwächen und Länder mit einer entschiedenere Haltung, darunter die Philippinen, Singapur und Indonesien, in eine schwierige Lage bringen könnten. Außerdem sah er die Annäherung als Teil der Bemühungen Myanmars, Handel und regionale Vernetzung wiederherzustellen.

Migranten und Widerstandsgruppen protestieren gegen den Besuch

Die Myanmar Affairs Alliance, ein Bündnis zur Vertretung von Arbeitsmigranten aus Myanmar in Malaysia, rief für den 7. Oktober zu einem landesweiten Arbeitsstopp auf. In einer Erklärung vom 5. Oktober appellierte sie an Arbeitgeber, Verständnis für die Lage der Beschäftigten zu zeigen, und argumentierte, dass der Empfang Min Aung Hlaings Malaysia keinen politischen oder wirtschaftlichen Nutzen bringe. Aus dem Aufruf geht nicht hervor, wie viele Beschäftigte sich beteiligten.

Soe Min Thein, ein Sprecher des Bündnisses, sagte, die Interessen der von den Gesprächen betroffenen Menschen müssten Vorrang vor den Beziehungen zwischen den Staatschefs haben:

„Ein Dialog zwischen den Mächtigen dient nicht zwangsläufig den Interessen der Bevölkerung. Am wichtigsten sind die Stimme und der Wille der Öffentlichkeit“,

Der Lenkungsrat für die Entstehung einer föderalen demokratischen Union, ein am 30. März gegründetes Widerstandsbündnis, forderte Malaysia auf, Min Aung Hlaing nicht zu legitimieren. Sein Einwand richtet sich gegen die politische Autorität, die der Empfang eines Militärführers vermittelt, der die Macht an sich gerissen hat, und nicht nur gegen die Bedingungen der Rückführung.

Auch die Burmese Rohingya Organization UK sprach sich gegen den Empfang aus. Sie verwies auf einen internationalen Haftbefehl eines argentinischen Bundesgerichts, in dem Min Aung Hlaing Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit an den Rohingya zwischen 2012 und 2017 vorgeworfen werden, und forderte Malaysia auf, ihn festzunehmen. Aus der Forderung der Organisation geht nicht hervor, welche rechtlichen Schritte die malaysischen Behörden aufgrund des Haftbefehls einleiten könnten oder würden.

Was nach den Gesprächen offenbleibt

Die unmittelbar offenen Fragen sind praktischer Art: Wer wird in die noch ausstehenden Rückführungen einbezogen? Wie wird die Zustimmung geprüft? Wird der UNHCR Zugang zu den Haftanstalten erhalten? Und wie wird die Behandlung nach der Ankunft kontrolliert? In den Berichten über die Gespräche wurden weder ein konkreter Termin für die nächste Abreise noch ein Datum für den Abschluss des Programms für 5.000 Menschen genannt.

Moe Thuzar, Senior Fellow und Koordinatorin des Myanmar-Studienprogramms am ISEAS-Yusof Ishak Institute, sprach sich dafür aus, Kommunikationskanäle offen zu halten, warnte jedoch, der Dialog müsse an der Einhaltung von Verpflichtungen und an der Rechenschaftspflicht gemessen werden. Sie forderte außerdem, den Austausch mit anderen Akteuren in Myanmar fortzusetzen, darunter der National Unity Government, der wichtigsten Oppositionsorganisation, die sich selbst als legitime Regierung betrachtet.

Der Myanmar-Experte U Win Min warnte ebenfalls vor einer engeren Zusammenarbeit mit der Militärführung, unterschied diese Kontakte jedoch von den unveränderten gemeinsamen Beschränkungen der ASEAN. Diese Unterscheidung ist entscheidend: Der bilaterale Zugang wurde ausgeweitet, eine vollständige Wiedereingliederung in die Region ist jedoch nicht vereinbart.

Der zeitliche Ablauf zeigt, wie das Rückführungsprogramm und die diplomatische Öffnung zustande kamen:

• Februar 2021: Das Militär ergriff die Macht und setzte Myanmars gewählte Regierung ab.
• April 2021: Min Aung Hlaing stimmte dem Fünf-Punkte-Konsens der ASEAN zu.
• Ende August: Malaysia meldete, mehr als 10.000 Staatsangehörige Myanmars in Einwanderungshaft zu halten.
• 29. September: Drei Schiffe der Marine Myanmars liefen mit 1.476 Rückkehrenden aus Lumut aus.
• 5. Oktober: Die Myanmar Affairs Alliance veröffentlichte ihren Aufruf gegen den Besuch.
• 7. und 8. Oktober: Min Aung Hlaing besuchte Malaysia zu politischen und wirtschaftlichen Gesprächen.
• 8. Oktober: Anwar meldete 10.493 Rückführungen seit Jahresbeginn und sagte Unterstützung für engere Beziehungen zur ASEAN zu.

Der nächste Maßstab für die Initiative ist daher nicht ein weiterer diplomatischer Empfang allein. Entscheidend ist, ob Malaysia sichere und freiwillige Rückführungen nachweisen kann und ob die ausgeweiteten Kontakte Fortschritte bei den bereits von der ASEAN beschlossenen Friedensverpflichtungen bewirken.

Die wichtigsten Punkte

• Malaysia zufolge wurden in diesem Jahr bislang 10.493 Staatsangehörige Myanmars zurückgeführt.
• Ein separates Programm für Inhaftierte umfasst 5.000 Menschen; 1.476 von ihnen reisten am 29. September auf dem Seeweg aus.
• Anwar empfing Min Aung Hlaing am 7. und 8. Oktober und sprach sich für eine künftig stärkere Beteiligung Myanmars an der ASEAN aus.
• Menschenrechtsgruppen fordern, dem UNHCR vor weiteren Rückführungen Zugang zu den Inhaftierten zu gewähren.
• Anwar sagte, bei der jüngsten Abreise seien keine Rohingya dabei gewesen. Myanmars Bedingung der Staatsangehörigkeit könnte die Aufnahme der meisten Rohingya auch künftig verhindern.
• Die Beschränkungen der ASEAN für die Teilnahme hochrangiger Militärvertreter bleiben unverändert.
• Für die ausstehenden Rückführungen und unabhängige Überwachungsmaßnahmen wurde keine feste Frist bekannt gegeben.