Indien erwägt Sondersitzung des Parlaments, um Änderungen zur Wahlkreiseinteilung und Frauenreservierung wiederzubeleben

Ein zweiter Anlauf nach der Niederlage vom 17. April

Indiens Regierung erwägt eine Sondersitzung des Parlaments, um Gesetzesvorhaben zur Verknüpfung der Frauenreservierung mit einer Vergrößerung der Lok Sabha und einer neuen Verteilung der Parlamentssitze wieder aufzugreifen. Regierungskreise gehen davon aus, dass die Regierung mindestens 15 bis 16 Stimmen mehr als nötig hat. Andere Schätzungen erwarten einen Vorsprung von 15 bis 18 Stimmen.

Der neue Vorstoß folgt auf die Niederlage des Verfassungsänderungsgesetzes (131. Änderung) von 2026 am 17. April. Der Tracker zu Verfassungsänderungen von PRS Legislative Research verzeichnet, dass der Gesetzentwurf am 16. April eingebracht und am folgenden Tag abgelehnt wurde. Der begleitende Gesetzentwurf zur Wahlkreiseinteilung wurde damit gegenstandslos und konnte seinen vorgesehenen Zweck nach dem Scheitern der Verfassungsänderung nicht mehr erfüllen.

Die Regierung will die Reservierung eines Drittels der Sitze in der Lok Sabha und den Landesparlamenten für Frauen noch vor der Parlamentswahl 2029 in Kraft setzen. Dafür müssten im Rahmen des vorgeschlagenen Pakets auch Entscheidungen darüber getroffen werden, welche Volkszählung der Sitzverteilung zugrunde liegt und welchen Anteil an der nationalen Vertretung die einzelnen Bundesstaaten erhalten.

Regierungskreise haben weder Termine noch Dauer der geplanten Sitzung bekannt gegeben. Eine möglicherweise entscheidende Änderung wird erwogen: Die bisherigen Sitzanteile der Bundesstaaten könnten erhalten bleiben, statt sie entsprechend der Volkszählung von 2011 neu zu verteilen, wie es das Paket vom April vorsah. Ein endgültiger überarbeiteter Text wurde noch nicht vorgelegt.

Der neue Vorstoß knüpft an den Vorschlag zur Wiederaufnahme im Oktober an, der Gespräche mit Regionalparteien nach dem Rückschlag im Parlament im April beschrieb. Die zentrale politische Aufgabe bleibt, Unterstützung sowohl für die Frauenreservierung als auch für die damit verbundenen Änderungen der Vertretung zu gewinnen.

Was das Parlament im April ablehnte

Die Initiative vom April bestand aus drei Maßnahmen: dem Verfassungsänderungsgesetz (131. Änderung), dem Gesetzentwurf zur Wahlkreiseinteilung und dem Änderungsgesetz zu den Gesetzen für Unionsterritorien. Gemeinsam sollten sie die Verfassungsregeln ändern, die Grundlage für eine Neuziehung der Wahlkreise schaffen und entsprechende Regelungen auf Delhi, Puducherry sowie Jammu und Kaschmir ausdehnen.

Die Analyse des Gesetzentwurfs zur Wahlkreiseinteilung von PRS Legislative Research erläutert, dass das Paket bei Einsetzung einer Wahlkreiskommission die Verwendung der zuletzt veröffentlichten Volkszählung für die nächste Wahlkreiseinteilung ermöglicht hätte. In der Praxis wäre das die Volkszählung von 2011 gewesen.

Die Verfassungsänderung hätte zudem die zulässige Höchstzahl der Sitze in der Lok Sabha von 550 auf 850 angehoben. Innerhalb dieser Obergrenze hätten die Bundesstaaten bis zu 815 Sitze und die Unionsterritorien bis zu 35 erhalten können. Derzeit gibt es 543 gewählte Sitze; drei davon waren zum Zeitpunkt der erneuten Gespräche unbesetzt, sodass die Lok Sabha 540 Mitglieder hatte.

Der Unterschied zwischen 543 und 550 ist wichtig: 543 ist die derzeitige Zahl der gewählten Sitze, 550 die verfassungsrechtliche Obergrenze. Entsprechend würde eine vorgeschlagene Obergrenze von 850 einen Höchstwert festlegen. Die endgültige Zahl der Wahlkreise hinge von der Gesetzgebung und dem Zuteilungsverfahren ab.

Warum die Frauenreservierung von der Volkszählung abhängt

Die 106. Verfassungsänderung, die 2023 verabschiedet wurde, sieht ein Drittel der Sitze in der Lok Sabha und den Landesparlamenten für Frauen vor. Ihre Umsetzung ist an eine Wahlkreiseinteilung nach der ersten Volkszählung gebunden, die nach Inkrafttreten des Gesetzes stattfindet.

Der Stichtag für die nächste Volkszählung ist der 1. März 2027. Ein Stichtag bezeichnet den Zeitpunkt, auf den sich die Bevölkerungszählung bezieht. Anschließend müssen die Ergebnisse veröffentlicht und für die erforderliche Neuverteilung und Neuziehung der Wahlkreise herangezogen werden.

PRS hält es für unwahrscheinlich, dass die Wahlkreiseinteilung auf Grundlage der Volkszählung von 2027 vor der Lok-Sabha-Wahl 2029 abgeschlossen wird. Die vorherige Wahlkreiskommission wurde 2002 eingesetzt, ihre Anordnungen wurden 2008 abgeschlossen. Das verdeutlicht den Umfang, den ein solches Vorhaben annehmen kann.

Mit der Verfassungsänderung vom April sollte die Vorgabe entfallen, dass die Frauenreservierung bis zur ersten Volkszählung nach dem Gesetz von 2023 warten muss. Zusammen mit der vorgesehenen Nutzung der Bevölkerungszahlen von 2011 hätte dies der Regierung einen Weg eröffnet, die Quote noch vor 2029 einzuführen.

Frauen, die sich zur Wahl stellen, könnten nach Inkrafttreten der Regelung in Wahlkreisen kandidieren, die Frauen vorbehalten sind. Für die Parteien würde die Umsetzung Änderungen bei der Kandidatenauswahl für die Lok Sabha und die Landesparlamente erforderlich machen. Der Zeitplan betrifft somit einen Wahlzyklus und nicht nur den Zeitpunkt, zu dem ein weiteres Gesetz verabschiedet wird.

Die Termine hinter dem neuen Vorstoß

Die Gesetzesvorhaben haben mehrere klar voneinander abgegrenzte Phasen durchlaufen: vom Beschluss des Gesetzes zur Frauenreservierung über die gescheiterte Verfassungsänderung bis hin zu den aktuellen Überlegungen, das Parlament erneut einzuberufen.

• 2023: Das Parlament verabschiedete die 106. Verfassungsänderung, die ein Drittel der Sitze in der Lok Sabha und den Landesparlamenten für Frauen vorsieht.
• 16. April 2026: Die Regierung brachte die Gesetzentwürfe zur Verfassungsänderung, Wahlkreiseinteilung und zu den Unionsterritorien in der Lok Sabha ein.
• 17. April 2026: Die Verfassungsänderung wurde abgelehnt; der Gesetzentwurf zur Wahlkreiseinteilung wurde für gegenstandslos erklärt.
• 13. August 2026: Beide Parlamentskammern wurden vertagt, ohne einen Termin für die nächste Sitzung festzulegen. Die Monsunsitzung blieb formell eröffnet.
• 26. und 27. Oktober 2026: Das 12. BRICS-Parlamentsforum war im Samvidhan Sadan angesetzt. Der Termin wurde bei den Gesprächen über eine Oktobersitzung als ein zu berücksichtigender Faktor genannt.
• 1. März 2027: Stichtag für die nächste Volkszählung, die für den bestehenden Weg zur Umsetzung zentral ist.
• 2029: Die nächste Wahl zur Lok Sabha ist der von der Regierung angestrebte Termin für die Einführung der Frauenreservierung.

Einigen Berichten zufolge dauert die Parlamentspause ohne Vertagung auf unbestimmte Zeit bereits 91 Tage und damit länger als der zuvor angeführte Rekord von 87 Tagen aus dem Jahr 2008. Diese Berichte beziehen sich auf einen späteren Zeitpunkt als die Gespräche über die Sitzung im Oktober. Für die geplante Sitzung steht ein offizieller Zeitplan noch aus.

Warum die Stimmenzahl genau betrachtet werden muss

Regierungskreise beziffern die erforderliche Unterstützung für die Verfassungsänderung auf 361 Stimmen und erwarten, diese Zahl um 15 bis 18 Stimmen zu übertreffen. Bei der Abstimmung im April war von einer erforderlichen Schwelle von 363 Stimmen die Rede.

Für eine Verfassungsänderung ist in jeder Kammer die Mehrheit der Gesamtmitgliederzahl und außerdem eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder erforderlich. Die nötige Stimmenzahl hängt am Abstimmungstag daher teilweise von Anwesenheit und Stimmabgabe ab. Wenn alle 540 derzeitigen Mitglieder der Lok Sabha abstimmen, wären zwei Drittel 360 Stimmen; die genannten 361 sind das erklärte Arbeitsziel der Regierung.

Die von der BJP geführte National Democratic Alliance wirbt um Unterstützung über ihre bisherige parlamentarische Basis hinaus. Regierungskreise berichten von Gesprächen mit der Dravida Munnetra Kazhagam (DMK) und kleineren Oppositionsparteien. Anderen Berichten zufolge wechseln Politiker, die der Trinamool Congress, der Aam Aadmi Party und der von Uddhav Thackeray geführten Shiv Sena angehören, die Seite oder bieten Unterstützung an.

Einem Bericht zufolge verdankt die Regierung ihre bessere Ausgangslage dem Übertritt von 20 Abgeordneten des Trinamool Congress und sechs Abgeordneten der Shiv Sena ins Regierungslager. Dabei handelt es sich um berichtete politische Bündnisse; erst die nächste Abstimmung im Parlament wird zeigen, wie viel Unterstützung der Gesetzentwurf tatsächlich erhält. Auch in der Rajya Sabha wäre die erforderliche Mehrheit nötig.

Warum die Formel für die Südstaaten wichtig ist

Bei der Wahlkreiseinteilung wird festgelegt, wie die Sitze verteilt und die Wahlkreisgrenzen gezogen werden. Das Prinzip der Vertretung nach Bevölkerungszahl soll Wahlkreise mit ungefähr vergleichbaren Einwohnerzahlen schaffen. Neuere Bevölkerungszahlen bundesweit anzuwenden, würde jedoch das relative politische Gewicht der Bundesstaaten verändern.

Mit der 42. Verfassungsänderung von 1976 fror das Parlament die Sitzverteilung der Bundesstaaten auf Grundlage der Volkszählung von 1971 ein. Die 84. Verfassungsänderung von 2001 verlängerte diesen Zustand bis zur Veröffentlichung der ersten Volkszählung nach 2026. Damit sollten die Bundesstaaten unter anderem ihre Bevölkerungsentwicklung stabilisieren können, ohne Sitze im Parlament zu verlieren.

PRS prognostiziert, dass die Verwendung der Bevölkerungszahlen von 2011 ohne eine erhebliche Vergrößerung der Lok Sabha die Sitzzahl Tamil Nadus von 39 auf 32 und die Keralas von 20 auf 15 senken würde. Uttar Pradesh käme von 80 auf 89 Sitze, Bihar von 40 auf 46 und Rajasthan von 25 auf 30.

Diese Zahlen erklären die Sorgen in Bundesstaaten mit langsamerem Bevölkerungswachstum. Die prognostizierte Verringerung um fünf Sitze in Kerala entspräche einem Viertel der bisherigen 20 Sitze. Tamil Nadu würde sieben Sitze verlieren, rund 18 Prozent seiner bisherigen 39. Der Zuwachs von sechs Sitzen in Bihar entspräche 15 Prozent der bisherigen Zahl.

Indiens ungleiche Bevölkerungsentwicklung hat auch dazu geführt, dass sich die Bundesstaaten bei Beschäftigung und Alterung unterschiedlich entwickeln. Im Parlament beeinflussen diese demografischen Unterschiede, wie viel Einfluss die einzelnen Bundesstaaten bei nationalen Gesetzen und Regierungsentscheidungen haben könnten.

Mehr Sitze können trotzdem einen geringeren Anteil bedeuten

Die Regierung erwägt, die Sitzzahl in allen Bundesstaaten um etwa 50 Prozent zu erhöhen, um Bedenken wegen möglicher Verluste auszuräumen. Ein anderer Ansatz wäre, die bisherigen Anteile der Bundesstaaten auf Grundlage der Volkszählung von 1971 zu erhalten. Die Entscheidung zwischen diesen Möglichkeiten steht im Zentrum der Verhandlungen.

Das bevölkerungsbasierte Erweiterungsmodell von PRS zeigt, warum zusätzliche Sitze allein die Bedenken der Südstaaten möglicherweise nicht ausräumen. Tamil Nadu könnte seine Sitzzahl von 39 auf 48 erhöhen, während sein Anteil an der Gesamtzahl von 7,18 Prozent auf etwa 5,90 Prozent sinken würde. Kerala könnte von 20 auf 22 Sitze kommen, während sein Anteil von 3,68 Prozent auf etwa 2,71 Prozent zurückginge.

Uttar Pradesh könnte seine Sitzzahl dagegen von 80 auf 133 erhöhen; sein Anteil würde von 14,73 Prozent auf etwa 16,36 Prozent steigen. Die Delegation eines Bundesstaates kann also größer werden und zugleich einen kleineren Anteil des Hauses ausmachen, wenn die Delegationen anderer Bundesstaaten stärker wachsen.

Die bisherigen Sitzanteile der Bundesstaaten zu bewahren, hätte ein anderes Ergebnis als der Vorschlag vom April, die Sitze nach der Bevölkerungszahl von 2011 neu zu verteilen. Die überarbeitete Verteilungsformel wird zeigen, ob sich die Verhandlungen auf das Kräfteverhältnis zwischen den Bundesstaaten ausgewirkt oder hauptsächlich die Zahl der Abgeordneten erhöht haben.

Wer würde die neuen Wahlkreise festlegen?

Der Gesetzentwurf zur Wahlkreiseinteilung vom April ermächtigte die Zentralregierung, eine Wahlkreiskommission einzusetzen. Ihr Vorsitz sollte ein amtierender oder ehemaliger Richter des Obersten Gerichtshofs sein, den die Regierung ernennt.

Der Kommission sollten außerdem der oberste Wahlleiter oder ein von ihm benannter Wahlkommissar sowie der Wahlleiter des jeweiligen Bundesstaates angehören. Ihre Aufgabe wäre es, Bevölkerungs- und Verteilungsregeln in konkrete Wahlkreisgrenzen umzusetzen.

Die damit verbundene Verfassungsänderung hätte dem Parlament die Befugnis gegeben, per Gesetz festzulegen, wann eine Wahlkreiseinteilung stattfindet und welche Volkszählung dafür verwendet wird. PRS sieht darin eine Abkehr von Verfassungsregeln, die die Wahlkreiseinteilung an jede Volkszählung knüpfen, hin zu Entscheidungen, die das Parlament durch einfache Gesetze treffen könnte.

Für die Wählerinnen und Wähler wirken sich diese Entscheidungen auf das Gebiet aus, das ihr Abgeordneter vertritt. Für die Bundesstaaten legen sie die Zahl der verfügbaren Wahlkreise fest. PRS weist außerdem darauf hin, dass die Verfassungsänderung vom April den Begriff Wahlkreiskommission in die Verfassung aufgenommen hätte, ohne ihn dort zu definieren.

Eine größere Lok Sabha würde das Parlament verändern

Eine Vergrößerung der Lok Sabha würde mehr verändern als nur die Wahlkreiskarten. Nach Berechnungen von PRS würde eine Erhöhung der Mitgliederzahl von 543 auf etwa 815 das Verhältnis zur Rajya Sabha von rund 2,2 zu eins auf 3,3 zu eins verschieben. Die verfassungsrechtliche Obergrenze von 250 Sitzen für die Rajya Sabha bliebe unverändert.

Bei gemeinsamen Sitzungen zu einfachen Gesetzen, die unter den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen zulässig sind, hätten mehr Mitglieder der Lok Sabha größeres zahlenmäßiges Gewicht. Verfassungsänderungen müssen hingegen in jeder Kammer gesondert verabschiedet werden und können nicht in einer gemeinsamen Sitzung beschlossen werden.

Auch die zulässige Größe des Unionskabinetts würde steigen. Nach Artikel 75 darf die Zahl der Minister 15 Prozent der Mitgliederzahl der Lok Sabha nicht überschreiten. Bei einer Vergrößerung von 543 auf 815 Abgeordnete würde diese Obergrenze laut PRS von 81 auf 122 Minister steigen.

Für einzelne Abgeordnete könnte der Wettbewerb um Redezeit im Parlament zunehmen. Fragerechte und einige Möglichkeiten, Anliegen aus der Öffentlichkeit vorzubringen, werden per Los vergeben. Wenn mehr Mitglieder um dieselben Möglichkeiten konkurrieren, sinkt die Chance jedes einzelnen Abgeordneten, berücksichtigt zu werden, sofern die parlamentarischen Verfahren nicht angepasst werden.

Wie das Parlament erneut einberufen werden könnte

Beide Kammern wurden am 13. August sine die vertagt, das heißt, ohne einen Termin für die nächste Sitzung festzulegen. Die Monsunsitzung wurde nicht formell durch Vertagung auf unbestimmte Zeit beendet. Damit besteht ein verfahrenstechnischer Weg, die Sitzungen innerhalb der laufenden Sitzungsperiode wieder aufzunehmen.

Für eine verlängerte Sitzung seien mindestens zwei Tage Vorlauf erforderlich, im Vergleich zu mindestens 14 Tagen bei einer neuen Sitzungsperiode. Regierungskreise deuteten im Zusammenhang mit dem Vorschlag für Oktober außerdem an, dass etwa eine Woche vorher Bescheid gegeben werden könnte.

Die Verfassung legt keine konkrete Frist fest, innerhalb derer das Parlament nach einer Vertagung ohne festgelegten Rückkehrtermin auf unbestimmte Zeit vertagt werden muss. Die spätere Bekanntmachung der Regierung wird entscheiden, ob das Parlament seine laufende Sitzungsperiode fortsetzt oder eine neue beginnt.

Unmittelbar anstehende Entscheidungen betreffen den Zeitplan der Sitzung, den überarbeiteten Gesetzestext und die den Bundesstaaten angebotene Verteilungsformel. Zusammen werden sie bestimmen, worüber die Abgeordneten abstimmen sollen und ob die von der Regierung erwartete Unterstützung der Abstimmung standhält.

Die wichtigsten Punkte

• Die Regierung erwägt eine Sondersitzung des Parlaments nach der Niederlage ihrer Verfassungsänderung am 17. April.
• Regierungskreise erwarten, das erklärte Stimmenziel um 15 bis 18 Stimmen zu übertreffen.
• Das Paket vom April sah vor, die Volkszählung von 2011 zugrunde zu legen und die verfassungsrechtliche Obergrenze der Lok Sabha von 550 auf 850 anzuheben.
• Die Regierung will die Frauenreservierung noch vor der Wahl 2029 umsetzen.
• Eine Neuverteilung nach Bevölkerungszahl könnte den Sitzanteil einiger Südstaaten verringern, auch wenn ihre Delegationen wachsen.
• Die bisherigen Anteile der Bundesstaaten sollen möglicherweise erhalten bleiben; ein endgültiger überarbeiteter Text und Termine für die Sitzung wurden jedoch noch nicht bekannt gegeben.