Die letzten 20 Prozent halten jahrzehntelange Verhandlungen auf
China und südostasiatische Länder haben sich vorläufig auf rund 80 Prozent der Absätze eines geplanten Verhaltenskodex für das Südchinesische Meer geeinigt. Die Verhandlungen werden sich jedoch bis ins Jahr 2027 hinziehen, weil die verbleibenden Streitpunkte die grundlegenden Regeln des Abkommens betreffen, erklärten drei hochrangige Diplomaten aus der Region am 11. November.
Inhalt
- Die letzten 20 Prozent halten jahrzehntelange Verhandlungen auf
- Was ist noch offen?
- Eine Frist, die sich von Juli auf Dezember verschob
- Was die Erklärung von 2002 bereits zusichert
- Praktische Zusammenarbeit steht bereits zur Debatte
- Warum die Philippinen auf schnellere Verhandlungen drängten
- Die Regeln müssten bei wachsender Militärpräsenz gelten
- Diplomatie geht trotz öffentlicher Streitigkeiten weiter
- Was Manila erreichen kann und was Singapur übernimmt
- Die wichtigsten Punkte
Die Diplomaten sagten, die letzte Verhandlungsrunde des Jahres 2026 sei im Oktober ohne Einigung darüber zu Ende gegangen, auf welche Gewässer der Kodex Anwendung finden soll, was sensible Begriffe bedeuten oder ob seine Verpflichtungen rechtlich bindend sein sollen. Sie sprachen anonym, weil sie nicht befugt waren, öffentlich über die Verhandlungen zu sprechen.
Damit würden die Gespräche über das 2023 gesetzte Abschlussziel hinaus andauern. Zugleich ginge die Verantwortung für ihre Leitung von den Philippinen auf Singapur über, das 2027 den ASEAN-Vorsitz übernimmt. China und Malaysia, das die umfassenderen Beziehungen der ASEAN zu Peking koordiniert, leiteten in diesem Jahr gemeinsam mindestens zehn große Verhandlungsrunden.
Die Ankündigung erfolgt kurz vor dem Treffen der Staats- und Regierungschefs der Region in Manila, bei dem maritime Konfrontationen und der noch nicht fertiggestellte Kodex voraussichtlich eine zentrale Rolle spielen werden. Für Küstenwachleute, Marineangehörige und Fischereigemeinden stellt sich praktisch die Frage, ob die Verhandlungen Regeln hervorbringen können, die verhindern, dass gefährliche Begegnungen leichter in bewaffnete Konflikte münden.
Was ist noch offen?
Die drei von den Diplomaten genannten offenen Fragen bestimmen, wo das Abkommen gelten soll, wie seine Vorgaben zu verstehen sind und welche rechtlichen Verpflichtungen die Regierungen eingehen würden. In früheren Gesprächen war auch ein vierter Punkt zur Sprache gekommen: das Verhältnis des Kodex zur bestehenden Erklärung von 2002 über das Verhalten der Parteien im Südchinesischen Meer.
Der geografische Geltungsbereich umfasst die Gewässer und maritimen Gebiete, für die die Regeln gelten sollen. Begriffsbestimmungen sind wichtig, weil die Regierungen ein gemeinsames Verständnis davon benötigen, welche Aktivitäten sie zulassen, einschränken oder vermeiden wollen. Eine rechtliche Bindungswirkung würde aus den vereinbarten Zusagen rechtliche Verpflichtungen machen. Verfahren für den Umgang mit Verstößen würden festlegen, wie Beschwerden behandelt werden.
Der philippinische Präsident Ferdinand Marcos Jr. räumte die Schwierigkeit bei einem Gespräch im Oktober in Singapur ein. Zu den Verhandlungen über den Kodex sagte er:
Die Gespräche laufen schon eine Weile, und manchmal ist es frustrierend, dass bereits die Definitionen ganz gewöhnlicher Wörter zu Streitpunkten werden.
Die Zahl von 80 Prozent bezieht sich auf die vorläufig gebilligten Absätze. Die verbleibenden Themen tragen einen großen Teil des praktischen Gewichts des Abkommens, denn sie bestimmen dessen Reichweite und Funktionsweise. Ein fertiger Text oder vereinbarte Durchsetzungsregelungen wurden bislang nicht bekannt gegeben.
Eine Frist, die sich von Juli auf Dezember verschob
ASEAN und China verabschiedeten im Juli 2023 Leitlinien, um die Verhandlungen zu beschleunigen. Sie setzten sich zum Ziel, innerhalb von drei Jahren, also bis Juli 2026, zu einem Abschluss zu kommen. Im Juli dieses Jahres bezeichnete die philippinische Außenministerin Ma. Theresa Lazaro das Jahresende 2026 als Ziel. Seit Januar trafen sich die Unterhändler monatlich.
Marcos hoffte, während des philippinischen Vorsitzes eine Einigung zu erzielen, vorzugsweise zum Zeitpunkt des Gipfeltreffens in Manila. Die Sprecherin des Präsidentenpalasts, Claire Castro, bekräftigte dieses Ziel vor den Treffen. Philippinische Diplomaten erklärten jedoch, dass ein Abschluss bis zum Gipfel nicht erwartet werde. Nach Einschätzung der Diplomaten vom November werden sich die Verzögerungen über das Jahresende hinaus fortsetzen.
Der Verhandlungsprozess hat mehrere Etappen durchlaufen:
- 4. November 2002: ASEAN und China unterzeichneten in Phnom Penh eine Erklärung, in der sie sich verpflichteten, auf einen Verhaltenskodex hinzuarbeiten.
- 2005: Nach Angaben der Diplomaten aus der Region begannen die Verhandlungen über den geplanten Kodex.
- 2017: ASEAN und China verabschiedeten einen Rahmen für die inhaltlichen Verhandlungen.
- 2018 und 2019: Sie einigten sich auf einen einheitlichen Verhandlungstext und schlossen dessen erste Lesung ab.
- 2023: Die zweite Lesung wurde beendet; Leitlinien legten das dreijährige Abschlussziel fest.
- 2025: Die Verhandlungen gingen in eine dritte Lesung, einschließlich Gesprächen über das Verhältnis des Kodex zur Erklärung von 2002.
- Oktober und November 2026: Die letzte Verhandlungsrunde des Jahres ließ zentrale Fragen offen. Diplomaten erklärten, die Gespräche würden 2027 fortgesetzt.
Marcos hatte bereits im Oktober Zweifel an einem Abschluss im November geäußert. Die jüngste Einschätzung macht den erwarteten Zeitplan konkreter: Singapur wird die noch offenen Verhandlungen übernehmen, obwohl die Philippinen die Treffen häufiger angesetzt hatten.
Was die Erklärung von 2002 bereits zusichert
Die Erklärung von 2002 über das Verhalten der Parteien, die von den südostasiatischen Regierungen und China unterzeichnet wurde, enthält bereits Zusagen zu Zurückhaltung, friedlicher Streitbeilegung sowie zur Freiheit der Schifffahrt und des Überflugs. Sie verweist ausdrücklich auf das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen von 1982, allgemein als UNCLOS bezeichnet.
Der Erklärung zufolge sollten territoriale und Hoheitsstreitigkeiten friedlich, ohne Drohung oder Gewalt und durch Konsultationen und Verhandlungen zwischen den unmittelbar betroffenen souveränen Staaten beigelegt werden. Sie fordert außerdem Zurückhaltung bei Aktivitäten, die Streitigkeiten verschärfen könnten. Dazu gehört, bislang unbewohnte Inseln, Riffe, Untiefen und andere Gebiete nicht zu besiedeln.
Das Dokument ist rechtlich nicht bindend. In seiner letzten Bestimmung heißt es, die Parteien würden im Konsens auf die spätere Verabschiedung eines Verhaltenskodex hinarbeiten. Ein Konsens erfordert die Zustimmung aller Beteiligten. Offene Einwände sind daher entscheidend für das Tempo der Verhandlungen.
Der geplante Kodex soll den Zusagen von vor mehr als zwei Jahrzehnten konkretere Gestalt geben. Die schwierige Aufgabe besteht darin, aus Versprechen der Zurückhaltung Vorgaben zu machen, die Regierungen und Einsatzkräfte auf See während einer Konfrontation anwenden können.
Praktische Zusammenarbeit steht bereits zur Debatte
Die Erklärung von 2002 enthält eine ausführliche Liste von Aktivitäten, die Regierungen verfolgen können, während ihre territorialen und maritimen Streitigkeiten andauern. Dazu zählen der Schutz der Meeresumwelt, wissenschaftliche Forschung, die Sicherheit von Schifffahrt und Kommunikation, Such- und Rettungseinsätze sowie Maßnahmen gegen Piraterie, bewaffnete Raubüberfälle auf See und andere grenzüberschreitende Kriminalität.
Zu den vertrauensbildenden Maßnahmen zählen der Dialog zwischen Verteidigungsbeamten, die humane Behandlung von Menschen in Gefahr oder Not, die freiwillige Benachrichtigung über bevorstehende gemeinsame Militärübungen und der freiwillige Austausch relevanter Informationen. Die Erklärung sieht vor, dass Umfang, Ort und Modalitäten gemeinsamer Aktivitäten vor ihrer Umsetzung vereinbart werden.
Diese Bestimmungen zeigen, wie ein Abkommen alltägliche Risiken angehen kann, ohne abzuwarten, bis die Regierungen sämtliche konkurrierenden Ansprüche geklärt haben. Bei der Koordinierung von Rettungseinsätzen geht es beispielsweise darum, wie Behörden reagieren, wenn jemand in Gefahr ist. Regeln für die Schifffahrt betreffen die Bewegungen und Kommunikation von Schiffen, wenn sie nahe beieinander operieren.
Ein praxisorientierterer Kodex bräuchte klare Wege, um Vorfälle zu melden, nach einer Konfrontation Konsultationen aufzunehmen, Meinungsverschiedenheiten beizulegen und die Einhaltung der Regeln zu überprüfen. Das wären Vorschläge, um das Abkommen praktikabel zu machen; die Unterhändler haben nicht bekannt gegeben, dass solche Verfahren bereits feststehen. Entscheidend ist, wie detaillierte Regeln die Regierungen akzeptieren, wenn diese ihr eigenes Handeln einschränken könnten.
Warum die Philippinen auf schnellere Verhandlungen drängten
Die Philippinen richteten vom 30. Januar bis 2. Februar Verhandlungen in Cebu aus, im Anschluss an ein Treffen der ASEAN-Außenminister am 29. Januar. Facharbeitsgruppen und hochrangige Beamte sollten daran teilnehmen. Lazaro sagte, sie werde sich unter vier Augen mit ihren Amtskollegen aus den ASEAN-Staaten über eine neue Verhandlungsstrategie austauschen.
Timor-Leste, das im Oktober 2025 als elftes Mitglied in die ASEAN aufgenommen wurde, nahm nach Angaben von Diplomaten aus der Region nicht an den Kodex-Verhandlungen in Cebu teil. Die Verhandlungen liefen während des gesamten philippinischen Vorsitzes weiter; die Treffen fanden mindestens monatlich statt.
Manila hat ein unmittelbares Sicherheitsinteresse am Ergebnis. Die Begegnungen zwischen chinesischen und philippinischen Küstenwach- und Marinekräften rund um umstrittene Untiefen haben sich verschärft. China, Brunei, Malaysia, die Philippinen und Vietnam erheben sich überschneidende Ansprüche im Südchinesischen Meer; auch Taiwan hält an Gebietsansprüchen fest.
Die Wasserstraße ist für den internationalen Handel wichtig und soll unterseeische Öl- und Gasvorkommen bergen. Die Philippinen verfolgen ihre maritimen Rechte auf mehreren Wegen, darunter mit ihrer Einreichung zu Meeresbodenrechten im Juli bei einer UN-Kommission. Dieses Verfahren betrifft Rechte am Meeresboden und Untergrund, während es bei den Verhandlungen über den Kodex um das Verhalten der Staaten auf See geht.
Die Regeln müssten bei wachsender Militärpräsenz gelten
China hat auf den Spratly- und Paracel-Inseln militärische Einrichtungen errichtet, darunter Anlagen, die für den Einsatz von Bombern geeignet sind. Auch Vietnam hat auf von ihm besetzten Gebieten Land aufgeschüttet und Infrastruktur gebaut. Berichten zufolge zielten die Aktivitäten 2025 auf den Ausbau der Militärpräsenz.
Die Vorgeschichte der Konfrontationen verleiht den Verhandlungen einen konkreten Zweck. Bei Gefechten zwischen chinesischen und vietnamesischen Streitkräften am Johnson-Süd-Riff kamen 1988 mehr als 60 vietnamesische Seeleute ums Leben. Chinas Besetzung des Mischief-Riffs 1995 trug dazu bei, die regionalen Bemühungen um eine Einigung über Verhaltensregeln voranzutreiben.
Das heutige Verhandlungsumfeld ist sowohl von militärischen Einsätzen auf See als auch von einer Ausweitung der Verteidigungspartnerschaften geprägt. Die Philippinen haben ihre Zusammenarbeit mit Australien und Japan vertieft und halten zugleich an ihrem Bündnis mit den Vereinigten Staaten fest. Manila betrachtet solche Beziehungen als zusätzliche Möglichkeiten, auf Druck auf See zu reagieren.
Weitreichende Beschränkungen für Militärübungen oder für die Zusammenarbeit mit Ländern außerhalb Südostasiens könnten diese Partnerschaften beeinflussen. Die Erklärung von 2002 sieht eine freiwillige Benachrichtigung über bevorstehende gemeinsame Übungen vor. Neue Verpflichtungen hingen vom Wortlaut ab, auf den sich die Regierungen letztlich einigen, darunter auch davon, wie sie die Verhinderung von Zwischenfällen mit ihrer Freiheit bei der Wahl von Verteidigungspartnern in Einklang bringen.
Diplomatie geht trotz öffentlicher Streitigkeiten weiter
Lazaro und der chinesische Außenminister Wang Yi sprachen über die bilateralen Beziehungen. Das philippinische Außenministerium gab das Telefonat am 4. November bekannt. Manila erklärte, die Minister hätten sich darauf geeinigt, den Dialog aufrechtzuerhalten, unnötige Spannungen verschärfende Handlungen und Rhetorik zu vermeiden und Streitigkeiten friedlich beizulegen.
Die Bemühungen um eine Entspannung der Beziehungen folgten auf scharfe Wortwechsel zwischen philippinischen Vertretern und der chinesischen Botschaft. Dabei ging es unter anderem um Äußerungen des chinesischen Botschafters Jing Quan zu Chinas Einsatz von Gewalt, die Marcos als Drohung bezeichnete, sowie um Meinungsverschiedenheiten über Chinas Teilnahme an regionalen Verteidigungstreffen.
Das Gespräch der Minister bot beiden Seiten vor dem Gipfel in Manila einen Kanal, um maritime Fragen zu erörtern. Ihr erklärtes Bekenntnis zum Dialog steht neben anhaltenden Konfrontationen. Der Umgang mit einzelnen Vorfällen wird damit zum Prüfstein dafür, ob diplomatische Zusicherungen das tägliche Verhalten beeinflussen.
Washington hat wiederholt erklärt, dass die Verpflichtungen aus seinem Verteidigungsvertrag auch dann gelten, wenn die philippinischen Streitkräfte bewaffnet angegriffen werden, auch im Südchinesischen Meer. Peking hat die Vereinigten Staaten aufgefordert, sich aus dem herauszuhalten, was es als asiatischen Konflikt bezeichnet. Eine schwerwiegende Konfrontation könnte daher auch Regierungen außerhalb des Verhandlungskreises in den Konflikt hineinziehen.
Was Manila erreichen kann und was Singapur übernimmt
Die Gipfeltreffen in Manila sind für den 15. bis 17. November angesetzt. Für die Zusammenkunft wurde auch ein Zeitraum vom 16. bis 18. November genannt. Die Staats- und Regierungschefs der Region dürften vor Treffen mit Partnern wie China und den Vereinigten Staaten über das Südchinesische Meer beraten. Das philippinische Außenministerium bestätigte ein Sondergipfeltreffen mit den Vereinigten Staaten für den 17. November.
China dürfte durch Ministerpräsident Li Qiang vertreten sein. Mit einer Teilnahme von Präsident Xi Jinping wurde nicht gerechnet. Marcos hatte gehofft, ein fertiggestellter Kodex könnte Xi einen Anlass für einen Besuch in Manila bieten. Nun werden die Verhandlungen voraussichtlich über den philippinischen Vorsitz hinaus andauern.
Singapur übernimmt 2027 die Leitung der Gespräche. Das Land erhebt keine Gebietsansprüche in den umstrittenen Gewässern, ist wirtschaftlich jedoch stark vom Handelsverkehr abhängig. Seine Regierung setzt sich für die Freiheit der Schifffahrt und des Überflugs ein.
Julio Amador III., ein in Manila ansässiger Geopolitik-Analyst, sagte, ein Kodex könne zusammen mit Diplomatie und stärkeren militärischen Fähigkeiten dazu beitragen, Aggressionen einzudämmen. Mit Blick auf China beschrieb er die Größe der Aufgabe:
Großmächte in die Schranken zu weisen, erfordert großen Einsatz.
Für Singapur besteht die unmittelbare Aufgabe darin, die vorläufigen Einigungen zu bewahren und zugleich die Bestimmungen auszuarbeiten, die Rechtskraft, geografische Reichweite und praktische Bedeutung des Kodex bestimmen. Für die Menschen, die in den umstrittenen Gewässern unterwegs sind, ist das gewünschte Ergebnis konkreter: weniger gefährliche Begegnungen und ein verlässlicher Weg, mit ihnen umzugehen, wenn sie doch stattfinden.
Die wichtigsten Punkte
- Drei Diplomaten aus der Region zufolge sind rund 80 Prozent der Absätze des Kodex vorläufig vereinbart; die Gespräche werden jedoch bis 2027 andauern.
- Die wichtigsten offenen Streitpunkte betreffen den geografischen Geltungsbereich, Begriffsbestimmungen und die Frage, ob der Kodex rechtlich bindend sein wird.
- Die Philippinen erhöhten die Zahl der Treffen auf mindestens eines pro Monat; China und Malaysia leiteten 2026 gemeinsam mindestens zehn große Verhandlungsrunden.
- Die bestehende Erklärung von 2002 fordert Zurückhaltung, friedliche Streitbeilegung und Freiheit der Schifffahrt, ist aber rechtlich nicht bindend.
- Singapur übernimmt die Verhandlungen 2027 als ASEAN-Vorsitz, während die Konfrontationen im Südchinesischen Meer andauern.
