Marcos bezweifelt Abschluss des Verhaltenskodex für das Südchinesische Meer vor ASEAN-Vorsitzübergabe im November

Abschluss bis November ungewiss trotz beschleunigter Verhandlungen

Der philippinische Präsident Ferdinand R. Marcos Jr. sagt, er könne nicht sicher sein, dass ASEAN und China einen Verhaltenskodex für das Südchinesische Meer abschließen, bevor der Regionalverband im November den Vorsitz an Singapur übergibt. Seine Zurückhaltung kommt trotz häufigerer Verhandlungen und des philippinischen Drängens auf einen Abschluss des Abkommens im Jahr 2026.

In einem Interview in Singapur räumte Marcos erhebliche Fortschritte ein, vermied jedoch die Zusage, dass bis zur Übergabe ein fertiger Text vorliegen werde. Die Bemühungen, die verbleibenden Fragen zu klären, würden fortgesetzt. Der geplante Kodex soll Regeln für den Umgang mit Konfrontationen in umstrittenen Gewässern festlegen, wo es weiterhin zu gefährlichen Begegnungen kommt, ohne dass eine verbindliche Vereinbarung das Verhalten regelt.

Der Unterschied zwischen November und Jahresende ist wichtig. Außenministerin Ma. Theresa Lazaro hat sich mit Vorbehalten zuversichtlich gezeigt, dass der Kodex bis Dezember 2026 fertiggestellt werden könnte. Die Philippinen hoffen unterdessen, beim Treffen der ASEAN-Staats- und Regierungschefs im November in Manila Fortschritte vorweisen zu können. Das sind miteinander verbundene Ziele, aber nicht dieselbe Frist.

Beim 24. Forbes Global CEO Conference in Singapur äußerte sich Marcos optimistischer und sagte, ASEAN und China machten gute Fortschritte auf dem Weg zum Abschluss der Verhandlungen noch in diesem Jahr. Zusammengenommen zeigen seine Äußerungen: Die Regierung hält an einem Abkommen fest, will aber nicht garantieren, dass die schwierigsten Bestimmungen vor dem Ende ihres Vorsitzes geklärt werden.

Die offenen Fragen gehen über den Wortlaut hinaus. Die Unterhändler haben noch nicht geklärt, ob der Kodex rechtsverbindlich sein soll, welche Gewässer er abdecken wird, wie er sich zur bestehenden Erklärung von 2002 verhält und welche Geschäftsordnung gelten soll. Häufigere Treffen haben mehr Gelegenheiten für Verhandlungen geschaffen, bislang aber keine Einigung in diesen Grundsatzfragen hervorgebracht.

Vier Fragen spalten die Verhandlungspartner weiterhin

Lazaro hat vier offene Fragen benannt: den Rechtsstatus des Kodex, seinen geografischen Geltungsbereich, sein Verhältnis zur Erklärung über das Verhalten der Parteien im Südchinesischen Meer und seine Geschäftsordnung. Jede davon beeinflusst, welche Verpflichtungen das spätere Abkommen enthalten und wie es funktionieren würde.

Die Philippinen wollen einen rechtsverbindlichen Kodex, der ausdrücklich auf das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) Bezug nimmt. Ein verbindliches Abkommen würde seinen Parteien rechtliche Verpflichtungen auferlegen. Das garantiert jedoch nicht automatisch die Einhaltung; auch die Einzelheiten zur Überwachung und zum Umgang mit Verstößen wären weiterhin wichtig.

Der geografische Geltungsbereich bestimmt, wo die vereinbarten Regeln gelten würden. Das Verhältnis zur Erklärung von 2002 legt fest, wie sich ein neuer Kodex zu den politischen Verpflichtungen verhält, die ASEAN und China bereits eingegangen sind. Die Geschäftsordnung definiert den Rahmen, innerhalb dessen die Vereinbarung funktioniert.

Lazaro wollte weder die Verhandlungsgrenzen der Philippinen noch mögliche Kompromisse Manilas offenlegen und verwies auf die Vertraulichkeit der Gespräche. Ein endgültiger Wortlaut oder vereinbarte Durchsetzungsmechanismen wurden nicht bekannt gegeben. Die Verhandlungen als Fortschritt auf dem Weg zu einem verbindlichen Kodex zu bezeichnen, erfordert daher eine Einschränkung: Der verbindliche Status ist weiterhin eine der strittigen Fragen.

Selbst gewöhnliche Wörter bleiben umstritten

Die Schwierigkeit zeigt sich in Auseinandersetzungen über grundlegende Formulierungen. Bei einem Forum in Washington Anfang Juni sagte Lazaro, die Unterhändler hätten die Definition von Selbstbeschränkung auch nach fast einem Jahrzehnt der Gespräche noch nicht geklärt. Diese Formulierung ist wichtig, weil sich die Regierungen darüber verständigen müssen, welches Verhalten eine Verpflichtung tatsächlich untersagt oder verlangt.

Marcos, der als philippinischer Präsident und derzeitiger ASEAN-Vorsitzender bei der Wirtschaftskonferenz in Singapur sprach, beschrieb, wie Meinungsverschiedenheiten über Formulierungen die Verhandlungen verlangsamen können:

Die Gespräche laufen schon seit einiger Zeit, und manchmal ist es etwas frustrierend, dass schon die Definition gewöhnlicher Wörter zum Streitpunkt wird. Aber wir sind entschlossen, eine Einigung zu erzielen und hoffentlich die Lage zu entspannen.

Eine gemeinsame Formulierung reicht nicht aus, wenn die Parteien sie unterschiedlich auslegen, sobald Schiffe auf See aufeinandertreffen. Eine Einigung über Definitionen ist deshalb Teil der inhaltlichen Substanz des Kodex und nicht bloß eine abschließende redaktionelle Aufgabe.

Monatliche Gespräche stellen das Ziel für 2026 auf die Probe

Lazaro sagte, die Unterhändler von ASEAN und China träfen sich inzwischen jeden Monat. Diese Häufigkeit sei eine Abkehr von der bisherigen Praxis. Außerdem sagte sie, der Wunsch nach einem Abschluss des Kodex bestehe auf beiden Seiten und nicht nur bei den ASEAN-Regierungen.

Der beschleunigte Zeitplan folgt auf Manilas Vorbereitungen für den Vorsitz. Der philippinische Vorstoß für eine Einigung 2026 umfasste Vorschläge für häufigere Verhandlungsrunden und engere Fristen. Die monatlichen Treffen zeigen, dass sich der Prozess intensiviert hat, lassen aber nicht erkennen, wie nahe die Parteien einer Einigung über die verbleibenden Bestimmungen sind.

Die wichtigsten Meilensteine verdeutlichen sowohl die Dauer der Bemühungen als auch die begrenzte Zeit, die unter philippinischer Führung bleibt:

• 2002: ASEAN und China verabschiedeten die unverbindliche Erklärung über das Verhalten der Parteien im Südchinesischen Meer.
• 2023: Beide Seiten einigten sich auf Leitlinien, die die Verhandlungen über den Kodex beschleunigen sollen.
• Anfang 2025: Vertreter meldeten die dritte Lesung des Entwurfs.
• Januar 2026: Die Philippinen übernahmen den ASEAN-Vorsitz und erklärten den Abschluss des Kodex zu einer Priorität.
• 22. Juni 2026: Lazaro sprach von monatlichen Verhandlungen und hielt am Ziel fest, den Kodex noch im selben Jahr abzuschließen.
• November 2026: Die ASEAN-Staats- und Regierungschefs sollen in Manila zusammenkommen; zugleich ist die Übergabe des Vorsitzes an Singapur vorgesehen.
• Dezember 2026: Lazaro zufolge läuft zu diesem Zeitpunkt die Frist für den Abschluss des Abkommens ab.

Auf die Frage in ihrem Interview im Juni, wie zuversichtlich sie sei, bis Dezember fertig zu werden, antwortete Lazaro, die philippinische Außenministerin, mit Vorbehalten:

Ich bin Optimistin und zugleich Pragmatikerin.

Marcos’ Vorbehalte mit Blick auf November geben das Dezember-Ziel nicht offiziell auf. Sie machen jedoch deutlich, dass das politische Ziel und das Verhandlungsergebnis weiterhin zwei verschiedene Dinge sind.

Ein Kodex zum Umgang mit Zwischenfällen, nicht zur Klärung von Gebietsansprüchen

Das geplante Abkommen soll gefährliche Begegnungen und Missverständnisse verringern. Es würde für sich genommen weder die Souveränität über Inseln klären noch Seegrenzen festlegen. Diese Streitfragen betreffen eigene rechtliche und diplomatische Verfahren.

Marcos hat diesen Unterschied anerkannt. Bei der Konferenz in Singapur sagte er, die unmittelbare Aufgabe könne darin bestehen, das Problem zu bewältigen, statt es zu lösen, damit Fehler und Fehlinterpretationen eine Konfrontation nicht weiter eskalieren lassen.

Die Erklärung von 2002 war nicht rechtsverbindlich. In den 24 Jahren seit ihrer Verabschiedung haben ASEAN und China keine verbindlichen Verhaltensregeln fertiggestellt. Zugleich wurden philippinische Schiffe bei Konfrontationen mit chinesischen Schiffen verfolgt und gerammt sowie mit Wasserwerfern beschossen. Diese Zwischenfälle erklären, warum Manila mehr als eine weitere Erklärung gemeinsamer Absichten will.

Eine frühere Analyse der konkurrierenden Regeln auf See beschrieb praktische Maßnahmen, die ein glaubwürdiger Kodex enthalten könnte, darunter Kommunikationsprotokolle, Krisen-Hotlines und Verfahren zur Untersuchung von Zwischenfällen. Dabei handelt es sich um mögliche Instrumente, nicht um bestätigte Bestimmungen eines endgültigen Abkommens.

Die Bewährungsprobe ist daher zweigeteilt: Können sich die Unterhändler auf einen Text einigen, und enthält dieser Text Regeln, die Regierungen und Einsatzkräfte auf See praktisch anwenden können? Ein bloßes Abschlussdatum würde die zweite Frage nicht beantworten.

Seerechte bleiben eine eigenständige Rechtsfrage

Brunei, Malaysia, die Philippinen und Vietnam erheben im Südchinesischen Meer Gebietsansprüche, die sich mit denen Chinas überschneiden. Die Philippinen bezeichnen die Gewässer an ihrer Westküste, einschließlich der Gebiete innerhalb ihrer ausschließlichen Wirtschaftszone und ihres Festlandsockels, als Westphilippinisches Meer.

Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) bildet den rechtlichen Rahmen für maritime Zonen. Eine ausschließliche Wirtschaftszone kann sich bis zu 200 Seemeilen von den Küstenbasislinien eines Staates erstrecken und verleiht ihm souveräne Rechte an den Ressourcen, darunter Fischbestände und Energiequellen vor der Küste. Diese Ressourcenrechte sind nicht gleichbedeutend mit der Souveränität über das gesamte Seegebiet; andere Staaten behalten nach internationalem Recht das Recht auf freie Schifffahrt.

Das Schiedsgerichtsurteil von 2016 in dem von den Philippinen angestrengten Verfahren verwarf die rechtliche Grundlage von Chinas weitreichendem Anspruch auf historische Rechte, soweit dieser über die nach UNCLOS zulässigen Seerechte hinausging. Es befasste sich auch mit den souveränen Rechten der Philippinen in Teilen ihrer ausschließlichen Wirtschaftszone. China weist das Urteil zurück.

Dieser Rechtsstreit verschwindet nicht, nur weil ein Verhaltenskodex unterzeichnet wird. Das Beharren Manilas auf einem ausdrücklichen Verweis auf UNCLOS spiegelt die Position wider, dass Regeln für Begegnungen im Rahmen des bestehenden Völkerrechts gelten müssen und den Rechtsrahmen für Seerechte nicht ersetzen dürfen.

Störungen in der Straße von Hormus erhöhen die Dringlichkeit der maritimen Agenda

Lazaro hat die Verhandlungen über den Kodex mit der Verwundbarkeit verknüpft, die durch die Krise in der Straße von Hormus deutlich wurde. Im Februar brach ein Konflikt unter Beteiligung des Iran aus. Darauf folgten wiederholte Störungen des Schiffsverkehrs und über einen längeren Zeitraum Ölpreise von mehr als 100 US-Dollar pro Barrel. Die Volkswirtschaften Südostasiens waren trotz der großen Entfernung zum Konflikt betroffen.

In ihrem Interview vom 22. Juni stellte Lazaro als Außenministerin einen Zusammenhang zwischen diesen Erfahrungen und dem Nutzen eines Abkommens über das Südchinesische Meer her:

Ich denke, die ganze Welt würde es begrüßen, wenn wir diesen Verhaltenskodex zustande brächten. Das ist ASEANs Geschenk an die Welt.

Die beiden Seewege sind von unterschiedlichen Streitfragen und Bedingungen geprägt. Lazaro verglich die gemeinsame wirtschaftliche Betroffenheit durch Störungen des Seeverkehrs, nicht die Krisenlage im Südchinesischen Meer mit derjenigen in der Straße von Hormus. Auch Marcos brachte den Kodex mit der Freiheit der Schifffahrt und den Bedürfnissen des Welthandels in Verbindung.

Beim ASEAN-Gipfel im Mai in Cebu forderten die Staats- und Regierungschefs die Ratifizierung des ASEAN-Übereinkommens zur Erdölsicherheit, die Einrichtung eines regionalen Treibstofflagers und schnellere Fortschritte beim ASEAN-Stromnetz. Diese Initiativen sollen neben den diplomatischen Bemühungen um sichere Seewege die Anfälligkeit der Region für Energieschocks verringern.

Die Umsetzung ist noch nicht abgeschlossen. Marcos räumte offene Fragen dazu ein, wie Treibstoffreserven gelagert und geteilt werden sollen und wer bei Engpässen Vorrang erhält. Bis Juni lagen nach Angaben Lazaros in den elf ASEAN-Mitgliedstaaten noch keine Zeitpläne oder Neuigkeiten zur Ratifizierung vor, auch wenn das Erdölabkommen inzwischen auf der Tagesordnung des philippinischen Senats stand. Die Reaktion auf die Energiekrise verdeutlicht dieselbe Unterscheidung wie die Verhandlungen über den Kodex: Eine Einigung über ein Ziel klärt noch nicht die Einzelheiten seiner Umsetzung.

Manilas diplomatischer Ansatz steht vor einer sicherheitspolitischen Herausforderung

Die Verhandlungen finden parallel zu unterschiedlichen öffentlichen Ansätzen innerhalb der philippinischen Regierung statt. Beim Shangri-La Dialogue in Singapur kritisierte Verteidigungsminister Gilberto Teodoro Jr. im Mai Pekings Vorgehen in umstrittenen Gewässern und warnte, Verhandlungen könnten China strategische Vorteile verschaffen, statt die Streitfragen zu lösen.

Lazaro bestritt den unterschiedlichen Ansatz nicht. Sie begründete ihr Bekenntnis zur Diplomatie mit der außenpolitischen Zuständigkeit des Präsidenten. Als Außenministerin erklärte sie ihre Position so:

Meine Haltung, dass Diplomatie und Dialog sehr wichtig sind, geht vom Gestalter der Außenpolitik aus. Der Gestalter der Außenpolitik ist der Präsident der Republik der Philippinen.

Diese Positionen zeigen, vor welcher praktischen Herausforderung Manila steht. Die Philippinen streben mit Peking Regeln an, reagieren zugleich auf chinesische Aktionen auf See und wägen ab, ob die Verhandlungen wirksame Beschränkungen hervorbringen. Marcos’ anhaltende Unterstützung des Prozesses bedeutet weder, dass ein Abkommen kurz bevorsteht, noch, dass es den zugrunde liegenden Streit lösen wird.

Was Singapur übernehmen würde, falls die Gespräche weitergehen

Singapur bereitet sich darauf vor, 2027 den ASEAN-Vorsitz zu übernehmen. Die angekündigten Prioritäten für den Vorsitz 2027 konzentrieren sich auf eine stärkere regionale wirtschaftliche Integration und breitere globale Partnerschaften, darunter die Zusammenarbeit in den Bereichen Energie und Technologie. Ein nicht abgeschlossener Kodex für das Südchinesische Meer würde die maritime Verhandlung auf dieser Agenda fortführen.

Die Übergabe im November ist ein Führungswechsel, nicht das automatische Ende der Gespräche zwischen ASEAN und China. Sollte der Text bis dahin nicht fertig sein, würde Singapur den Verhandlungsprozess übernehmen, nicht ein abgeschlossenes Abkommen. Eine weitere Frist nach dem von den Philippinen gesetzten Ziel im Dezember 2026 wurde nicht bekannt gegeben.

Die nächste konkrete Bewährungsprobe ist das Treffen der Staats- und Regierungschefs im November in Manila. Die Philippinen hoffen, dort Fortschritte vorweisen zu können, doch Marcos hat keinen Abschluss zugesagt. Entscheidend wird sein, ob sich die Parteien über den verbindlichen Status, den geografischen Geltungsbereich, das Verhältnis zur Erklärung von 2002 und den operativen Rahmen einigen.

Bislang belegen die monatlichen Treffen und optimistischen Äußerungen anhaltende politische Bemühungen. Sie zeigen nicht, dass die entscheidenden Kompromisse bereits erreicht wurden. Die Zurückhaltung des Präsidenten lässt sowohl einen Abschluss im Laufe des Jahres 2026 als auch eine Fortsetzung unter dem Vorsitz Singapurs offen.

Wichtigste Punkte

• Marcos kann nicht garantieren, dass der Verhaltenskodex für das Südchinesische Meer vor der ASEAN-Vorsitzübergabe im November abgeschlossen wird.
• Die Philippinen streben weiterhin eine Einigung im Jahr 2026 an; Lazaro äußerte sich mit Vorbehalten optimistisch zu einem Abschluss im Dezember.
• Die Unterhändler von ASEAN und China treffen sich inzwischen monatlich.
• Der verbindliche Status, der geografische Geltungsbereich, das Verhältnis zur Erklärung von 2002 und die Geschäftsordnung sind weiterhin ungeklärt.
• Der Kodex soll den Umgang mit Zwischenfällen und Missverständnissen regeln, nicht Souveränität oder Seegrenzen klären.
• Die ASEAN-Staats- und Regierungschefs treffen sich im November in Manila; Singapur übernimmt 2027 den Vorsitz.