Bangladeschs Verfassungsreform spaltet Regierung und Opposition: Wer kann die Reform umsetzen?

Ein Referendumsmandat trifft auf einen Streit um die Macht

Die Regierung Bangladeschs treibt Verfassungsänderungen über einen parlamentarischen Ausschuss voran. Die Opposition besteht hingegen darauf, dass ein eigener Reformrat die Änderungen umsetzen muss, die beim Referendum vom 12. Februar 2026 von fast 69 Prozent der abgegebenen Stimmen unterstützt wurden. Der Streit droht nun, Oppositionsparteien von dem Prozess auszuschließen, der die Regeln für die Staatsführung des Landes prägen wird.

Am 3. November traf der parlamentarische Sonderausschuss studentische Vertreter, um über die Befugnisse des Premierministers, Notstandsregelungen, Bildung, Gesundheitsversorgung und die Nationale Charta vom Juli zu beraten. Am selben Tag lehnten führende Vertreter von Jatiya Chhatra Shakti, der mit der National Citizen Party verbundenen Studentenorganisation, den Ausschuss ab und forderten stattdessen die Einberufung eines Verfassungsreformrats.

Die Regierung der Bangladesh Nationalist Party (BNP) sagt, das Parlament solle die Verfassung nach Artikel 142 ändern. Das von Jamaat-e-Islami angeführte Bündnis sagt, das Referendum habe einen anderen Weg gebilligt: gewählte Abgeordnete sollten als Mitglieder eines Verfassungsreformrats gemäß der Umsetzungsverordnung zur Nationalen Charta vom Juli 2025 handeln.

Ausschussmitglied Zainul Abedin sagte, das Gremium werde versuchen, seine Arbeit bis Dezember 2026 abzuschließen und im Januar 2027 einen Gesetzentwurf ins Parlament einzubringen. Dabei handelt es sich um Zieltermine, nicht um einen bestätigten Zeitplan für die Verabschiedung. Fünf Ausschusssitze waren der Opposition vorbehalten. Sie lehnte das Gremium ab, verließ die parlamentarischen Beratungen und reichte keine Namen ein.

Es geht um mehr als das parlamentarische Verfahren. Die erörterten Änderungen würden beeinflussen, wie Wahlen organisiert werden, wie frei Abgeordnete abstimmen können, wie Richter ernannt werden und ob Bildung und Gesundheitsversorgung zu Grundrechten werden. Beide Seiten versprechen Reformen, sind sich aber uneinig darüber, welche Institution sie umsetzen darf.

Wie sich der Streit entwickelte

Die Reformbemühungen gingen aus dem Aufstand hervor, der am 5. August 2024 die Regierung von Sheikh Hasina zu Fall brachte. Unter der anschließenden Übergangsregierung einigten sich die meisten politischen Parteien auf die Nationale Charta vom Juli, die Bangladeschs demokratischen Übergang leiten sollte.

Die wichtigsten Schritte zeigen, wie aus einer politischen Einigung ein Streit über konkurrierende Ansprüche auf verfassungsrechtliche Befugnisse wurde:

• 5. August 2024: Hasinas Regierung stürzte nach dem Aufstand; daraufhin wurden weitreichende Verfassungsänderungen gefordert.
• 17. Oktober 2025: Die Übergangsregierung verabschiedete mit Zustimmung der meisten politischen Parteien die Nationale Charta vom Juli.
• November 2025: Präsident Mohammed Shahabuddin erließ die Umsetzungsverordnung zur Nationalen Charta vom Juli (Verfassungsreform); anschließend folgte eine Verordnung zum Referendum.
• 12. Februar 2026: Das Referendum fand zeitgleich mit der 13. Parlamentswahl statt. Fast 69 Prozent stimmten für die Reform.
• 13. Juli 2026: Das Parlament setzte einen zwölfköpfigen Sonderausschuss unter dem Vorsitz von Innenminister Salahuddin Ahmed ein, der Verfassungsänderungen empfehlen soll.
• 31. Oktober 2026: Das von Jamaat angeführte Bündnis aus elf Parteien organisierte einen Marsch von Dhaka nach Khulna und forderte die Umsetzung des Referendumsergebnisses.
• 3. November 2026: Der Ausschuss konsultierte Studentenorganisationen, während andere studentische Vertreter seine Zuständigkeit öffentlich zurückwiesen.

Die Umsetzungsverordnung verpflichtete gewählte Abgeordnete, zusätzlich zu ihrem Amtseid einen Eid als Mitglieder des Reformrats abzulegen. Die BNP-Abgeordneten, die eine überwältigende Mehrheit im Parlament errungen hatten, legten nur ihren Amtseid als Parlamentarier ab. Die Mitglieder des Jamaat-Bündnisses leisteten beide Eide. Ihre unterschiedlichen Entscheidungen machten aus dem Verfahrensstreit eine konkrete institutionelle Spaltung.

Parlament oder Verfassungsreformrat?

Die BNP sagt, sie werde die Nationale Charta vom Juli umsetzen, aber die Punkte ausklammern, zu denen sie formell abweichende Positionen festgehalten hat. Ihr bevorzugter Weg belässt die Änderungen innerhalb der bestehenden Verfassung: Ein parlamentarischer Ausschuss empfiehlt Änderungen, anschließend berät das Parlament nach Artikel 142 über einen Gesetzentwurf.

Der Bericht des Parlamentssekretariats zur Sitzung vom 3. November erläuterte die rechtliche Begründung der Regierung. Demnach sah die Charta vor, dass die Reform durch eine Verfassungsänderung erfolgen sollte. Die Regierung stellt den Ausschuss daher als Mittel zur Umsetzung der Charta dar.

Die Oppositionsparteien messen der Umsetzungsverordnung und dem Referendum größere Bedeutung bei. Ihrer Ansicht nach haben die Wähler sowohl die Verfassungsänderungen als auch ein festgelegtes Verfahren zu ihrer Umsetzung gebilligt. Für sie verändert es einen wesentlichen Teil des öffentlichen Mandats, den Reformrat durch einen Ausschuss für Verfassungsänderungen zu ersetzen.

Der Anwalt beim Obersten Gerichtshof Imran A. Siddiqui argumentiert, die Verordnung habe nach einem positiven Referendum ausdrücklich einen Reformrat vorgeschrieben. Er betrachtet dessen Einsetzung als rechtliche und politische Verpflichtung. Der Anwalt Manzill Murshid stellt die Grundlage dieser Argumentation infrage: Artikel 93 räume dem Präsidenten keine Befugnis ein, eine Verordnung zur Änderung oder Ergänzung der Verfassung zu erlassen.

Der Anwalt beim Obersten Gerichtshof Kazi Zahed Iqbal sieht den Kern des Streits im Verfahren. Zugleich gebe es weitgehende Einigkeit über die Wiedereinführung einer neutralen Übergangsregierung für Wahlen, eine Änderung von Artikel 70 und ein Parlament mit zwei Kammern. Einen außerhalb des bestehenden Verfassungsrahmens arbeitenden Rat hält er dennoch für rechtlich angreifbar.

Warum die Bedeutung des Augusts 2024 entscheidend ist

Verfassungsrechtler sind sich uneinig darüber, ob der Aufstand die alte Verfassungsordnung durchbrach oder ob diese während des Übergangs fortbestand. Ihre Antworten beeinflussen, welcher Institution sie die Befugnis zuschreiben, den Staat neu zu gestalten.

Der Verfassungsrechtler Sharif Bhuiyan argumentiert, die Souveränität sei unmittelbar an das Volk zurückgefallen, als die Regierung Gewalt gegen die Bevölkerung einsetzte. Die daraus entstandene Autorität beschreibt er als revolutionären Konstitutionalismus: die Vorstellung, dass ein Volksaufstand eine neue Grundlage für die Regierung schaffen kann, wenn die vorherige politische Vereinbarung zerbrochen ist.

Bhuiyan führt die Legitimität der Übergangsregierung daher auf das revolutionäre Mandat des Volkes zurück und nicht auf ein beratendes Gutachten der Berufungsabteilung nach Artikel 106. Auch der Professor und Autor Salimullah Khan vertritt die Auffassung, die alte Verfassung sei nach dem 5. August außer Kraft getreten. Anschließend seien notwendige Teile des Verfassungstextes von 1972 zur Staatsführung herangezogen worden.

Murshid vertritt die gegenteilige Position. Verwaltungsarbeit, staatliche Entscheidungen und Verordnungen seien nach dem Aufstand fortgeführt worden; das spreche für die Kontinuität der Verfassung. Er verweist auf den Umgang mit abgeschlossenen Handlungen der Vergangenheit in Verfahren zur Fünften Verfassungsänderung. Diese konkurrierenden Rechtsauslegungen stehen im Zentrum des politischen Streits.

Studenten uneins über Beteiligung

Studentenorganisationen sind auf beiden Seiten in die Auseinandersetzung eingebunden. Vertreter der Anti-Discrimination Student Movement und anderer Gruppen nahmen an der Ausschusssitzung vom 3. November im Parlament teil, die von Salahuddin Ahmed geleitet wurde.

Zu den Themen gehörten die Verankerung von Bildung und medizinischer Versorgung als Grundrechte, der Schutz von Frauen und Kindern, die Sicherung der Unabhängigkeit verfassungsmäßiger Institutionen sowie Rechtsschutz für Teilnehmer des Aufstands im Juli. Würden Bildung und Gesundheitsversorgung als Grundrechte festgeschrieben, erhielten sie einen stärkeren Verfassungsrang. Die konkreten Pflichten und Rechtsmittel hingen jedoch vom endgültigen Wortlaut ab.

Der Präsident von Jatiya Chhatra Shakti, Abu Baker Majumder, und der Generalsekretär Tahmid Al Muddassir Chowdhury lehnten den Ausschuss an diesem Tag in einer gemeinsamen Erklärung ab. Unter Berufung auf das überarbeitete Amtsblatt der Wahlkommission erklärten sie, mehr als 47,2 Millionen Menschen hätten beim Referendum mit Ja gestimmt. Diese Wähler hätten sich damit für den Weg über einen Reformrat ausgesprochen.

Die Organisation stellte drei Forderungen: Der Sonderausschuss solle aufgelöst werden, ohne einen auf seinen Empfehlungen beruhenden Gesetzentwurf einzubringen; der Verfassungsreformrat solle unverzüglich einberufen werden; und die Verfassungsänderungen der Charta sollten vollständig über diesen Rat umgesetzt werden. Ihre Position zeigt, warum Konsultationen den Konflikt bislang nicht beigelegt haben. Einige Gruppen bestreiten bereits die Befugnis des Ausschusses, die Beratungen überhaupt zu führen.

Wer würde einer zweiten Kammer angehören?

Der Vorschlag für ein Oberhaus macht Unterschiede sowohl bei den Inhalten der Reform als auch beim Verfahren sichtbar. Ein Parlament mit zwei Kammern teilt die parlamentarische Arbeit zwischen einem Unterhaus und einem Oberhaus auf. Die Wirkung hängt jedoch davon ab, wie die Mitglieder bestimmt werden und welche Befugnisse die jeweilige Kammer erhält.

Salimullah Khan befürwortet ein direkt vom Volk gewähltes Oberhaus mit zwei Mitgliedern aus jedem der 64 Distrikte Bangladeschs. Sein Vorschlag sieht 128 Sitze vor. Er lehnt es ab, die Sitze nach Stimmenanteilen über Nominierungen durch die Parteien zu vergeben, und warnt, dies könne den Verkauf von Kandidaturen begünstigen.

Khan würde dem Oberhaus die alleinige Befugnis zur Amtsenthebung des Präsidenten und von Richtern höherer Gerichte übertragen. Bhuiyan spricht sich dagegen für eine proportionale Vertretung aus. So könnten Parteien mit erheblicher Unterstützung in der Bevölkerung, aber wenigen oder gar keinen Sitzen im Unterhaus, entsprechend ihrem Stimmenanteil vertreten sein.

Bhuiyan schlägt vor, dass das Oberhaus Gesetze mit Einwänden zur erneuten Beratung an das Unterhaus zurückverweisen kann, statt sie endgültig zu kippen. Murshid lehnt eine zweite Kammer ab. Ein nicht gewähltes Gremium, das Entscheidungen gewählter Abgeordneter aufheben könne, widerspreche der Volkssouveränität und verursache unnötige öffentliche Ausgaben. Die konkurrierenden Vorschläge würden sehr unterschiedliche Kontrollmechanismen für die Regierung schaffen.

Freieres Abstimmen und neutrale Wahlorganisation

Artikel 70 ist ein weiterer zentraler Streitpunkt, weil er Abgeordneten verbietet, gegen ihre Partei zu stimmen. Eine Lockerung dieser Einschränkungen könnte es ihnen ermöglichen, Regierungsvorlagen infrage zu stellen, ohne automatisch ihren Sitz zu riskieren.

Bhuiyan befürwortet freie Abstimmungen, außer bei Haushaltsgesetzen und Misstrauensanträgen, mit denen geprüft wird, ob eine Regierung noch über die Unterstützung des Parlaments verfügt. Er sagt zudem, die politische Kultur müsse sich ändern, damit diese Freiheit wirksam genutzt werden könne.

Der Anwalt beim Obersten Gerichtshof Shahdeen Malik warnt, dass größere Freiheit, von der Parteilinie abzuweichen, Abgeordnete dem Druck großer Konzerne und Wirtschaftsinteressen oder deren Zahlungsangeboten aussetzen könnte. Es geht daher sowohl um eine stärkere parlamentarische Kontrolle als auch um Vorkehrungen gegen den Kauf politischen Einflusses.

Bei der Organisation von Wahlen stellt sich eine andere Gestaltungsfrage. Murshid befürwortet die Wiedereinführung einer überparteilichen Übergangsregierung nach dem früheren Artikel 58C. Er lehnt es ab, den Parlamentspräsidenten damit zu betrauen, da dieser in der Regel einer politischen Partei angehört. Bhuiyan spricht sich für eine Einigung zwischen Regierung und Opposition aus; scheitert ein Konsens, soll ein pensionierter Oberster Richter die Verantwortung übernehmen.

Murshid befürwortet außerdem eine Begrenzung auf zwei Amtszeiten als Premierminister. Für Gremien wie die Antikorruptionskommission und die Nationale Menschenrechtskommission schlägt er vor, pensionierte Richter oder parteipolitisch unabhängige Personen zu berufen statt führender Politiker.

Beteiligung über die großen Parteien hinaus

Die Anwältin und Menschenrechtsaktivistin Sara Hossain forderte bei einem Seminar am 3. November im Auditorium des Obersten Gerichtshofs anlässlich des Verfassungstags einen inklusiven Prozess zur Änderung und Ausarbeitung der Verfassung. Sie verlangte ausdrücklich, dass Frauen an den Beratungen und der Ausarbeitung des Textes beteiligt werden.

Der Präsident der Anwaltskammer des Obersten Gerichtshofs, A. M. Mahbub Uddin Khokon, mahnte bei demselben Seminar, Verfassungsänderungen dürften nicht allein von religiösem Denken bestimmt werden. Er forderte eine Verfassung, die allen dient.

Diese Wortmeldungen erweitern die Frage der Beteiligung über die Frage hinaus, ob die parlamentarische Opposition ihre fünf reservierten Ausschusssitze annimmt. Frauen und andere Bürger würden unter den daraus entstehenden Regeln leben, darunter den Bestimmungen zu Rechten, öffentlichen Institutionen und politischer Vertretung.

Der Sonderausschuss soll Stellungnahmen politischer Parteien, von Verfassungsexperten, Anwälten, Lehrkräften, Teilnehmern des Aufstands im Juli und weiteren Interessengruppen einholen. Bei seiner Sitzung mit Wissenschaftlern am 13. Oktober ging es um die Übergangsregierung, die Unabhängigkeit der Justiz, Staatsprinzipien und Verfahren für Verfassungsänderungen. Umfang und Breite der Konsultationen und die Befugnis des konsultierenden Gremiums bleiben getrennte Streitpunkte.

Wer wird die neuen Institutionen zur Rechenschaft ziehen?

Malik argumentiert, dass zusätzliche Verfassungsbestimmungen nicht automatisch für Gerechtigkeit, Entwicklung oder eine rechenschaftspflichtige Regierung sorgen. Bangladeschs Verfassung umfasst bereits 153 Artikel; dennoch gebe es im öffentlichen Leben erhebliche Defizite bei der Rechenschaftspflicht.

Malik, Anwalt beim Obersten Gerichtshof, brachte seine Sorge in einer kurzen Bemerkung zum Ausdruck:

Ein gutes Gesetz macht noch kein gutes Land.

Khan richtet den Blick ebenfalls darauf, wie Macht ausgeübt wird. Seiner Ansicht nach gab es sowohl unter dem Präsidialsystem von H. M. Ershad als auch unter Hasinas parlamentarischem System autoritäre Herrschaft, weil eine kleine Gruppe die Kontrolle über den Staat behielt. Er spricht sich dafür aus, das Parlament ins Zentrum einer neu geschriebenen demokratischen Verfassung zu stellen.

Auch die Macht der Justiz sorgt für Meinungsverschiedenheiten. Murshid befürwortet, die Möglichkeit des Obersten Gerichtshofs zu erhalten, Verfassungsänderungen zu überprüfen und den Grundcharakter der Verfassung zu schützen. Khan kritisiert eine Überschreitung richterlicher Befugnisse und schlägt vor, dass Bewerber für Ernennungen an höhere Gerichte zwingend Bengali-Kenntnisse nachweisen müssen.

Iqbal schlägt einen konkreten Berichtspflichtmechanismus für die Staatsprinzipien der Verfassung vor, die vor Gericht nicht unmittelbar durchsetzbar sind. Er fordert einen verpflichtenden Jahresbericht an das Parlament vor der Verabschiedung des Staatshaushalts, der detailliert über die Fortschritte Auskunft gibt. So könnten die Abgeordneten regelmäßig prüfen, was die Regierung tatsächlich erreicht hat.

Regierung macht weiter, Opposition mobilisiert

Nach der Ausschusssitzung vom 13. Oktober sagte Salahuddin Ahmed, die Arbeit an Verfassungsänderungen werde auch ohne die Opposition fortgesetzt. Die Umsetzung der Nationalen Charta vom Juli sei ein nationales Anliegen und eine Verpflichtung der Regierung, die nicht auf unbestimmte Zeit warten könne.

Der Jamaat-Vorsitzende und Oppositionsführer Shafiqur Rahman kündigte beim Marsch von Dhaka nach Khulna am 31. Oktober an, die Mobilisierung fortzusetzen. Der Bündniskoordinator A. H. M. Hamidur Rahman Azad sagte, die Opposition werde ihren Einsatz im Parlament und auf der Straße fortsetzen. Sie bestehe auf der Umsetzung des Referendumsergebnisses und von 48 Reformpunkten.

Zainul Abedin sagt, der Ausschuss wolle einseitiges Vorgehen vermeiden und vor der Vorlage eines gemeinsamen Berichts im Parlament die Positionen verschiedener Seiten prüfen. Siddiqui und Iqbal haben die Oppositionsparteien aufgefordert, sich weiter zu beteiligen, Einwände vorzubringen und innerhalb des Verfahrens Änderungen anzustreben. Ihre Sorge ist praktischer Natur: Bleibt die Opposition fern, erhält die Regierungspartei mehr Kontrolle über die Empfehlungen.

Wichtige Punkte

• Beim Referendum am 12. Februar 2026 unterstützten fast 69 Prozent der Stimmen eine Verfassungsreform.
• Die BNP befürwortet Verfassungsänderungen durch das Parlament nach Artikel 142; das Jamaat-Bündnis fordert einen Verfassungsreformrat.
• Die Opposition hat fünf für sie reservierte Ausschusssitze unbesetzt gelassen.
• Die Streitpunkte umfassen ein Oberhaus, die Abstimmungsfreiheit der Abgeordneten, die Organisation von Wahlen, die Befugnisse der Justiz und Bürgerrechte.
• Die Beteiligung von Frauen und eine Verfassung, die allen Bürgern dient, waren zentrale Forderungen beim Seminar zum Verfassungstag am 3. November.
• Der Ausschuss will seine Arbeit bis Dezember 2026 abschließen und im Januar 2027 die Einbringung eines Gesetzentwurfs anstreben.