Bangladesch erwägt Rolle eines Oberhauses bei Übergangsregierung für Wahlen; Verfassungsreform soll bis Januar 2027 vorliegen

Ein geplantes Oberhaus könnte bei der Auswahl der Wahlverwaltung helfen

Der Verfassungsausschuss Bangladeschs prüft, ob ein künftiges Oberhaus des Parlaments den Vorsitzenden und die Berater einer geschäftsführenden Übergangsregierung für Wahlen stellen könnte. Zur Debatte stehen konkurrierende Vorschläge für einen Vizepräsidenten, einen einvernehmlich bestimmten Parlamentspräsidenten oder eine andere Person, auf die sich Regierung und Opposition verständigen.

Innenminister Salahuddin Ahmed, der den Sonderausschuss leitet, stellte die Optionen nach dessen neunter Sitzung am Samstag, dem 24. Oktober 2026, im Parlamentsgebäude vor. Besprochen wurden auch Vorschläge für eine Amtszeit von vier Jahren im Unterhaus und sechs Jahren im Oberhaus sowie für die Ernennung der Leiter von mindestens sechs gesetzlich geschaffenen Behörden oder Kommissionen durch den Präsidenten.

Der Ausschuss hat sich noch nicht auf das Auswahlverfahren, die Struktur oder die Aufgaben der geschäftsführenden Übergangsregierung verständigt. Im Kern geht es darum, die Einigung zwischen Regierungspartei und Opposition bei der Auswahl jener Regierung zu verankern, die eine Wahlperiode begleiten würde.

Die Sitzung dauerte von 11 Uhr bis etwa 17.30 Uhr und wurde für eine Stunde unterbrochen. Eingeladen waren rund 60 Verfassungsexperten, Anwälte des Obersten Gerichtshofs, Rechtsprofessoren und Wissenschaftler; 44 nahmen teil. Einige reichten schriftliche Stellungnahmen ein, andere wurden gebeten, diese innerhalb einer Woche bis zehn Tagen nachzureichen.

Der Zeitplan für die Reform reicht über die nächste Parlamentssitzung hinaus. Die Beratungen und die Ausarbeitung eines Entwurfs sollen bis Dezember abgeschlossen sein; ein Verfassungsänderungsgesetz soll im Januar 2027 eingebracht werden. Chef-Whip Nurul Islam Moni sagte, der Vorschlag werde nicht in der am 9. November beginnenden Sitzungsperiode vorgelegt.

Wie würde die Übergangsregierung ausgewählt?

Salahuddin beschrieb einen Vorschlag, nach dem das Oberhaus bestehen bliebe, wenn das Unterhaus aufgelöst wird. Sein Fortbestehen würde während der Wahlperiode ein parlamentarisches Gremium bereitstellen, über das die Übergangsregierung gebildet werden könnte.

Ein Vorschlag sieht die Schaffung des Amtes eines Vizepräsidenten vor, der zugleich Parlamentspräsident des Oberhauses wäre. Diese Person könnte dann die Verantwortung für die Übergangsregierung übernehmen. Eine andere Möglichkeit wäre, dass sich Regierung und Opposition auf einen Parlamentspräsidenten verständigen, der die Wahlverwaltung leitet.

Weitere Vorschläge würden es ermöglichen, im Einvernehmen eine andere Person als den Parlamentspräsidenten auszuwählen. Auch die Berater könnten mit Zustimmung beider Seiten bestimmt werden, darunter aus dem Oberhaus. Dabei handelt es sich um alternative Auswahlverfahren, die erörtert werden, nicht um eine Liste von Personen, die für das Amt nominiert wurden.

Die Teilnehmer sprachen sich dafür aus, die Justiz aus dem Auswahlverfahren herauszuhalten und nicht mehr auf den Präsidenten als letzte Ausweichlösung zurückzugreifen. Ziel sei eine im Konsens gebildete Übergangsregierung, sagte Salahuddin. Wenn dieses Verfahren in der Verfassung festgeschrieben würde, hätten künftige Regierungen und Oppositionsparteien klare Regeln, an denen sie sich orientieren könnten.

Die folgenreichste Gestaltungsfrage ist, wie eine Einigung zustande kommen soll, wenn die politischen Parteien uneins sind. Die Vorschläge stellen die Zustimmung in den Mittelpunkt der Auswahl, doch der Ausschuss hat noch kein vollständiges Verfahren für Ernennungen, Zuständigkeiten und den Umgang mit einer Blockade vorgelegt.

Unterschiedliche Amtszeiten sollen das Oberhaus im Amt halten

Experten schlugen eine Amtszeit von vier Jahren für das Unterhaus und sechs Jahren für das Oberhaus vor. Die Amtszeit des geplanten Oberhauses wäre damit zwei Jahre länger als die des Unterhauses. Das könnte erklären, wie es weiterarbeiten könnte, während für die andere Kammer eine Wahl stattfindet.

Ein Parlament mit zwei Kammern wird als Zweikammerparlament bezeichnet. In der hier erörterten Ordnung hätte das Oberhaus nicht nur eine Rolle bei der Beratung von Gesetzen: Es könnte auch zum Gremium werden, über das eine Wahlverwaltung ausgewählt wird.

Seine Zusammensetzung wäre daher sowohl für die Gesetzgebung als auch für die Organisation von Wahlen wichtig. Zu den Vorschlägen gehörten eine Vertretung aller 64 Distrikte und verschiedener ethnischer Gemeinschaften. Die Experten erörterten außerdem, die vorgesehene Zahl der vom Präsidenten ernannten Mitglieder auf mehr als fünf zu erhöhen und klare Qualifikationskriterien für diese Sitze festzulegen.

Salahuddin sagte, einige Teilnehmer hätten vorgeschlagen, Personen zu ernennen, die auf nationaler Ebene Beiträge in Bereichen wie Kunst, Kultur und Wissenschaft geleistet hätten. Damit gäbe es eine klar benannte Grundlage für Ernennungen, statt die Voraussetzungen völlig offenzulassen.

Einige Teilnehmer stellten infrage, ob Bangladesch überhaupt eine zweite Parlamentskammer brauche, und schlugen stattdessen einen Beirat vor. Die Entscheidung zwischen diesen Ansätzen hätte auch Folgen für den Vorschlag zur Übergangsregierung, denn dessen Weg über ein Oberhaus setzt voraus, dass eine solche Kammer geschaffen wird.

Abgeordnete könnten freier abstimmen

Ein weiteres zentrales Thema war Artikel 70, der Abgeordneten untersagt, gegen ihre Partei zu stimmen. Die Teilnehmer erörterten, ob Abgeordnete ihre Ansichten äußern und in den meisten Fragen unabhängig abstimmen dürfen sollten, während die Parteidisziplin in vier Bereichen erhalten bliebe.

• Verfassungsänderungen.
• Haushaltsgesetze, die bestimmte Finanzfragen betreffen.
• Vertrauens- und Misstrauensvoten, die darüber entscheiden, ob eine Regierung weiterhin die Unterstützung des Parlaments hat.
• Fragen der nationalen Sicherheit oder Situationen im Kriegsfall.

Salahuddin sagte, die Ansichten der Experten stimmten im Großen und Ganzen mit früheren Beratungen des Ausschusses überein. Der Vorschlag würde Abgeordneten mehr Spielraum geben, bei gewöhnlichen Gesetzen und anderen parlamentarischen Angelegenheiten von der Parteilinie abzuweichen. Zugleich blieben für den Fortbestand der Regierung, Verfassungsänderungen, Finanzfragen und die Sicherheit strengere Beschränkungen bestehen.

Die Teilnehmer erörterten außerdem, Abgeordneten die Möglichkeit zu geben, ein Sondervotum zu Protokoll zu geben, also eine formelle Erklärung ihrer abweichenden Meinung. Für Wähler könnte sich dadurch praktisch ergeben, dass ein Abgeordneter bei mehr Themen eine andere Position als die Parteiführung einnimmt und diese offiziell festhält.

Der Ausschuss befasste sich auch mit Direktwahlen für die Sitze, die Frauen vorbehalten sind. Zusammen mit der Vertretung der Distrikte und ethnischer Gemeinschaften in einem geplanten Oberhaus betrifft dieser Vorschlag sowohl die Frage, wer ins Parlament einzieht, als auch den Handlungsspielraum der Abgeordneten nach ihrer Wahl.

Oppositionsvorsitze könnten die Kontrolle stärken

Artikel 76 über die Parlamentsausschüsse stand im Mittelpunkt von Vorschlägen, Oppositionsabgeordneten mehr Verantwortung bei der Kontrolle der Regierungstätigkeit zu übertragen. Salahuddin sagte, der Ausschuss werde Regelungen prüfen, die mit der im Juli-Nationalcharta erzielten Vereinbarung vereinbar seien.

Zu den Vorschlägen gehörten Oppositionsvorsitze in wichtigen ständigen Ausschüssen. Erörtert wurden der Ausschuss für öffentliche Haushaltskontrolle und der Ausschuss für öffentliche Unternehmen sowie Ausschüsse für Inneres und Außenpolitik. Diese Gremien prüfen Bereiche, die von öffentlichen Ausgaben bis zur Arbeit der Ministerien reichen.

Der frühere Rechtsberater der Übergangsregierung, Professor Asif Nazrul, forderte ein Gesetz nach Artikel 76, um die Arbeit der Parlamentsausschüsse wirksamer zu machen. Einem Ausschuss einen Oppositionsvorsitz zu geben und ihm die Befugnis einzuräumen, Antworten einzufordern, seien miteinander verbundene Teile des vorgeschlagenen Kontrollsystems.

Salahuddin verwies auf die in der Charta festgehaltene Einigung, Ausschussvorsitze entsprechend ihrem Sitzanteil an die Opposition zu vergeben. Asif sagte hingegen, er habe bei der Sitzung keine Antwort auf seinen Vorschlag erhalten, der Opposition den Vorsitz in wichtigen Ausschüssen zu übertragen. Der Vorsitzende beschrieb die angestrebte politische Richtung, während Asif konkrete Zusagen zu ihrer Umsetzung verlangte.

Unabhängigkeit der Justiz betrifft Ernennungen und Verwaltung

Die Experten erörterten ein Gesetz zur Ernennung von Richtern und ein eigenständiges Sekretariat des Obersten Gerichtshofs. Ein Sekretariat ist eine Verwaltungsstelle, die die organisatorischen Aufgaben einer Institution übernimmt; ein eigenes Justizsekretariat würde den Gerichten eine separate Verwaltungsstruktur geben.

Salahuddin sagte, die Regierung halte an der Einrichtung fest. Dass die Verordnung der vorherigen Übergangsregierung nicht in ein Parlamentsgesetz überführt worden sei, führte er jedoch auf Mängel in dieser Regelung zurück. In seiner Unterrichtung erläuterte er diese Mängel nicht näher.

Der Innenminister erklärte die Position der Regierung:

Wir haben uns verpflichtet, ein Sekretariat des Obersten Gerichtshofs einzurichten. Wir haben die Verordnung der vorherigen Regierung aber nicht in ein Gesetz überführt, weil sie viele Fehler und Mängel aufwies. Zu dieser Einrichtung stehen wir.

Asif sagte, er habe Bedenken gegen das Gesetz zur Ernennung von Richtern und die Initiative für ein Sekretariat vorgebracht. Justizminister Md Asaduzzaman habe ihm zugesichert, dass die Regierung die Vorhaben später weiterverfolge. Diese Zusicherungen seien ein Grund dafür, dass die Initiativen trotz der zuvor nicht in Kraft getretenen Regelungen weiterhin aktuell seien.

Die Teilnehmer schlugen außerdem vor, die Verwaltungszuständigkeit für Kontrolle und Disziplinarfragen bei Richtern unterhalb des Obersten Gerichtshofs auf die Justiz zu übertragen. Damit ginge es darum, wer diese Richter verwaltet, neben der eigenständigen Frage, wie Richter ernannt werden.

Wer sollte Verfassungsorgane kontrollieren?

Das Verhältnis zwischen Präsident und Premierminister wurde anhand von Vorschlägen zur Änderung der Ernennungsbefugnisse und zur Stärkung unabhängiger öffentlicher Institutionen erörtert. Salahuddin sagte, die Vorschläge würden dem Präsidenten die Befugnis übertragen, die Leiter von mindestens sechs gesetzlich geschaffenen Behörden und Kommissionen zu ernennen.

Gesetzlich geschaffene Behörden sind Institutionen, die durch ein Gesetz eingerichtet wurden. Verfassungsorgane beziehen ihren Status unmittelbar aus der Verfassung. Die Teilnehmer erörterten, der Antikorruptionskommission und der Nationalen Menschenrechtskommission Verfassungsrang zu verleihen und ihnen so eine festere Rechtsgrundlage im Staatsgefüge zu geben.

Auch ein vorgeschlagener Rahmen mit der Bezeichnung „Statutory Constitutional Board“ wurde erörtert. Salahuddin sagte, dabei gehe es um die Frage, wie Institutionen zusammengesetzt, ihre Zuständigkeiten festgelegt und ihre unabhängige Arbeit gewährleistet werden könnten.

Die Experten schlugen einen unparteiischen Auswahlausschuss für Ernennungen in die Wahlkommission und andere Verfassungsorgane vor. Dabei geht es sowohl um die Person, die eine Ernennung formell vornimmt, als auch um das Verfahren zur Ermittlung geeigneter Kandidaten.

Ein weiteres Thema war die gerichtliche Überprüfung. Damit ist die Befugnis der Gerichte gemeint, zu prüfen, ob staatliches Handeln oder Gesetze mit der Verfassung vereinbar sind. Die Teilnehmer erörterten diese Befugnis mit Blick auf Verwaltungsentscheidungen, einfache Gesetze und Verfassungsänderungen, darunter die Lehre von der Grundstruktur, die grundlegende Merkmale der Verfassung betrifft.

Die meisten Teilnehmer, die sich dazu äußerten, ob ein Urteil eines höheren Gerichts die Verfassung unmittelbar ändern könne, sprachen sich dafür aus, dass das Parlament ein solches Urteil durch eine Änderung formell in die Verfassung aufnimmt. Damit wird die Auslegung der Verfassung durch die Gerichte neben die Zuständigkeit des Parlaments gestellt, deren geschriebenen Wortlaut zu ändern.

Der Streit mit der Opposition geht über einzelne Vorschläge hinaus

Dem zwölfköpfigen Sonderausschuss gehört kein Vertreter der Opposition an. Die Oppositionsparteien lehnten das Verfahren des Ausschusses ab und forderten, die im Referendum erteilte Zustimmung zur Umsetzung der Juli-Nationalcharta einzuhalten, unter anderem durch einen Verfassungsreformrat.

Die Charta wurde während der von Muhammad Yunus geführten Übergangsregierung verabschiedet. Nach der Wahl vom 12. Februar legten die erfolgreichen Kandidaten der Bangladesh Nationalist Party ihren Eid als Abgeordnete ab, während die gewählten Vertreter des von Jamaat-e-Islami geführten Bündnisses sowohl den Eid als Abgeordnete als auch für ihre vorgesehene Rolle im Reformrat ablegten.

Salahuddin sagte, ein Verfassungsreformrat sei nicht gebildet worden und die Abgeordneten seien als Parlamentarier gewählt und vereidigt worden. Die Regierung respektiere den Auftrag des Referendums, sagte er. Zugleich erklärte er, die Referendumsverordnung sei nicht in ein Gesetz überführt worden, weil nach ihr keine weitere Abstimmung vorgesehen gewesen sei. Künftige Referenden nach einer Verfassungsänderung würden gemäß Artikel 142 abgehalten.

Bei dem Streit geht es daher sowohl um die Zuständigkeit und das Verfahren der Reform als auch um deren Inhalte. Die Regierung geht den Weg über einen parlamentarischen Änderungsausschuss, während die Opposition den Auftrag des Referendums über das von ihr unterstützte Verfahren des Reformrats umgesetzt sehen will.

Salahuddin erneuerte seine Einladung an die Opposition, sich zu beteiligen, und sagte, ihre Vorschläge würden berücksichtigt. Auf die Frage, ob die BNP in ihren Sondervoten zur Juli-Charta festgehaltene Einwände zurücknehmen oder abschwächen werde, sagte er, dazu sei noch keine Entscheidung getroffen worden. Die Oppositionsparteien müssten benennen, bei welchen Punkten sie Zugeständnisse verlangten.

Asif forderte den Ausschuss auf, das System der Übergangsregierung an den Vorstellungen der Opposition auszurichten und die Oppositionsparteien an den Beratungen zu beteiligen. Die Bezeichnung des Reformgremiums sei ein politischer Streit, in den er sich nicht einmischen wolle, sagte er. Ihm gehe es darum, ob positive Verfassungsänderungen ihre beabsichtigten Ziele erreichen könnten.

Die Erfahrungen von 2011 prägen die Beratungen

Asif erinnerte daran, 2011 an Beratungen über eine Verfassungsänderung teilgenommen zu haben. Damals wurde der Ausschuss unter der Regierung der Awami League von Suranjit Sengupta geleitet. Er sei mit hohen Erwartungen in die Gespräche gegangen und später von den Änderungen durch den 15. Verfassungszusatz enttäuscht gewesen.

Auch die Abschaffung des Systems der geschäftsführenden Übergangsregierung im Jahr 2011 kam in Salahuddins Unterrichtung zur Sprache. Er warf der damaligen Regierung vor, die Unterstützung für den Erhalt der Regelung im eigenen Ausschuss aufgegeben zu haben, nachdem die Mitglieder den damaligen Premierminister getroffen hatten. Dies war die Darstellung des jetzigen Ministers zur damaligen politischen Entscheidung.

Asif rief die Teilnehmer dazu auf, die Erwartungen des Massenaufstands im Blick zu behalten. Sein Appell stellte eine Verbindung zwischen den laufenden Verhandlungen und dem öffentlichen Ruf nach politischem Wandel her. Seine Erinnerung an 2011 machte zugleich deutlich, dass Zusagen aus Beratungen an den letztlich beschlossenen Änderungen gemessen würden.

Der aktuelle Ausschuss hat bereits Gespräche mit politischen Parteien und Bündnissen, Wissenschaftlern, Medienvertretern, sozialen und beruflichen Organisationen, Frauen in Führungspositionen sowie Beteiligten des Aufstands geführt. Salahuddin sagte, die Vorschläge könnten über die Juli-Charta hinausgehen und auch Forderungen der Öffentlichkeit sowie Zusagen aus Wahlprogrammen umfassen.

Wie geht es bis Januar weiter?

Die Verantwortlichen wollen die schriftlichen Stellungnahmen zusammentragen, bevor sie den Entwurf abschließend festlegen. Nach dem vorgeschlagenen Zeitplan sollen die Beratungen mit Interessengruppen und die Ausarbeitung des Entwurfs im Dezember abgeschlossen und das Änderungsgesetz im Januar 2027 eingebracht werden, möglicherweise während der ersten Sitzungsperiode des Parlaments in diesem Jahr.

Chef-Whip Nurul Islam Moni sagte, die Sitzung im November sei vor allem dazu vorgesehen, die Verfassungsvorgabe zu erfüllen, nach der das Parlament innerhalb von 60 Tagen nach der vorherigen Sitzungsperiode zusammentreten muss. Zum Zeitplan der Änderung erklärte er:

Der Vorschlag des Ausschusses zur Verfassungsänderung kommt nicht in dieser Sitzungsperiode.

Die wichtigsten Termine und nächsten Schritte:

• 12. Februar 2026: Auf die Wahl folgten unterschiedliche Vorgehensweisen beim Eid für das Parlament und den Reformrat.
• 13. Juli: Der Sonderausschuss für Verfassungsänderungen wurde nach Verzögerungen bei den Nominierungen der Opposition formell eingesetzt.
• 24. Oktober: Bei der neunten Sitzung wurden die Auswahl einer Übergangsregierung, die Befugnisse des Parlaments und die Unabhängigkeit der Justiz erörtert.
• Innerhalb einer Woche bis zehn Tagen nach der Sitzung: Weitere schriftliche Stellungnahmen wurden angefordert.
• 9. November: Die vierte Sitzungsperiode des Parlaments soll beginnen, ohne dass der Vorschlag zur Verfassungsänderung vorgelegt wird.
• Dezember 2026: Bis dahin sollen die Beratungen und die Ausarbeitung des Entwurfs abgeschlossen sein.
• Januar 2027: Dann soll das Änderungsgesetz eingebracht werden.

Der Januar ist als Termin für die Einbringung vorgesehen; die weitere parlamentarische Arbeit soll danach stattfinden. Geplant sind die Vorlage eines Gesetzentwurfs, seine Überweisung an den zuständigen ständigen Ausschuss und die Rücküberweisung an das Parlament zur Verabschiedung. Moni sagte, die Beratungen würden beträchtliche Zeit in Anspruch nehmen, und nannte keinen verbindlichen Abschlusstermin.

Wichtige Punkte

• Ein geplantes Oberhaus könnte im Einvernehmen von Regierung und Opposition den Vorsitzenden und die Berater einer geschäftsführenden Übergangsregierung für Wahlen stellen.
• Zu den Optionen gehören ein Vizepräsident als Parlamentspräsident des Oberhauses, ein im Konsens bestimmter Parlamentspräsident oder eine andere gemeinsam vereinbarte Person.
• Experten schlugen Amtszeiten von vier Jahren für das Unterhaus und sechs Jahren für das Oberhaus vor.
• Änderungen an Artikel 70 könnten Abgeordneten außerhalb von vier festgelegten Bereichen freie Abstimmungen ermöglichen.
• Auch Richterernennungen, ein Sekretariat des Obersten Gerichtshofs und Oppositionsvorsitze in Parlamentsausschüssen werden erörtert.
• Die Oppositionsparteien sind angesichts des Streits um den Auftrag des Referendums und das Verfahren des Reformrats weiterhin nicht im Ausschuss vertreten.
• Der Ausschuss will im Januar 2027 einen Gesetzentwurf einbringen; ein Rahmen für die Übergangsregierung ist noch nicht abschließend festgelegt.