Südkoreanische Arbeitskommission: Autobahnbetreiber kontrolliert Löhne von Subunternehmen und muss mit Gewerkschaft verhandeln

Fünfjahresvertrag stellte Löhne der Beschäftigten unter die Kontrolle des Hauptbetreibers

Ein Vertrag, der jährliche Erhöhungen der Grundlöhne um etwa 3 % festlegte, ein Zuschlag, der 98,2 % des geschätzten Auftragswerts des Hauptunternehmens entsprach, und eine Gewinnmarge des Subunternehmens von nur 2 % überzeugten die Nationale Arbeitsbeziehungskommission Südkoreas davon, dass ein Autobahnbetreiber die Löhne der Beschäftigten eines anderen Unternehmens faktisch kontrollierte.

Am 23. September lehnte die Kommission den Antrag von Gyeonggi Expressway auf Überprüfung einer Anordnung ab, eine Verhandlungsaufforderung der Gewerkschaft Public Industry Hope Union bekannt zu machen. Die Gewerkschaft vertritt Beschäftigte von Yido, dem Subunternehmen, das für Gyeonggi Expressway die Autobahn West Suwon-Osan-Pyeongtaek betreibt.

Es ist die erste Entscheidung der Kommission seit Inkrafttreten der überarbeiteten Fassung des Gesetzes über Gewerkschaften und Arbeitsbeziehungen im März, in der sie einem Hauptunternehmen Arbeitgeberstatus hinsichtlich der Löhne von Beschäftigten eines Subunternehmens zuschreibt. Frühere Entscheidungen betrafen häufig Arbeitssicherheit und Arbeitsbedingungen; nun zählt auch die Bezahlung zu diesem Bereich.

Im Mittelpunkt stand eine praktische Frage: Konnten die Beschäftigten mit Yido eine nennenswerte Lohnerhöhung aushandeln, wenn die für ihre Bezahlung verfügbaren Mittel bereits im Vertrag mit Gyeonggi Expressway festgelegt waren? Sowohl die regionale als auch die nationale Arbeitskommission kamen zu dem Schluss, dass der Hauptbetreiber diese Mittel maßgeblich kontrollierte.

Für Mautstellenmitarbeiter und andere vom Vertrag erfasste Beschäftigte bedeutet die Entscheidung, dass ihre Gewerkschaft über Löhne mit dem Unternehmen verhandeln kann, das nach Auffassung der Kommission die finanziellen Grenzen ihrer Bezahlung bestimmte, obwohl Yido ihre Arbeitsverträge abgeschlossen hat.

Wie der Streit vor die nationale Kommission kam

Die Public Industry Hope Union forderte Gyeonggi Expressway erstmals am 4. Juni zu Verhandlungen auf. Ihre Forderungen betrafen Löhne, Arbeitszeiten und Arbeitssicherheit. In einer späteren erneuten Aufforderung führte sie außerdem Sozialleistungen und das Arbeitsumfeld an.

Gyeonggi Expressway vertrat die Auffassung, Yido bestimme die Arbeitsbedingungen seiner Beschäftigten eigenständig und der Autobahnbetreiber sei daher nach dem Arbeitsrecht nicht ihr Arbeitgeber. Das Unternehmen veröffentlichte die Verhandlungsaufforderung der Gewerkschaft nicht. Daraufhin beantragte die Gewerkschaft eine Anordnung, mit der dieser Versäumnis abgeholfen werden sollte.

Der Fall entwickelte sich in folgenden Schritten:

• 4. Juni: Die Gewerkschaft forderte Gyeonggi Expressway zu Tarifverhandlungen auf.
• 30. Juni: Die Gewerkschaft beantragte bei der regionalen Arbeitsbeziehungskommission der Provinz Gyeonggi eine Anordnung, die Veröffentlichung der Verhandlungsaufforderung zu verlangen.
• 2. Juli: Die Gewerkschaft erneuerte ihre Aufforderung und führte Löhne, Arbeitszeiten, Sozialleistungen, das Arbeitsumfeld und Arbeitssicherheit an.
• Juli: Die regionale Kommission gab dem Antrag der Gewerkschaft statt.
• 23. September: Die Nationale Arbeitsbeziehungskommission wies den Überprüfungsantrag von Gyeonggi Expressway zurück und bestätigte damit die Entscheidung der regionalen Kommission.

Die Veröffentlichung einer Verhandlungsaufforderung ist ein Verfahrensschritt im Tarifverhandlungsprozess. Im Streit um diese Bekanntmachung mussten die Kommissionen die grundlegendere Frage klären, ob Gyeonggi Expressway gegenüber der Gewerkschaft bei Lohnfragen Arbeitgeberpflichten hatte.

Was der Vertrag über die Bezahlung festlegte

Gyeonggi Expressway und Yido schlossen einen Betriebsvertrag mit einer Laufzeit vom 1. September 2022 bis zum 31. August 2027. Eine beigefügte Kostenaufstellung schlüsselte Personal- und Arbeitskosten nach Tätigkeitsbereich und Jahr auf, statt lediglich einen Gesamtpreis für den Betrieb der Straße festzulegen.

Die Aufstellung führte unter anderem Führungskräfte, Teamleiter, Büroleiter, Aufsichtspersonal, Mautstellenmitarbeiter und Köche auf. Sie enthielt Angaben zu Grundlöhnen, Zulagen und Rückstellungen für Altersversorgungsleistungen sowie zur Zahl der Beschäftigten in den jeweiligen Funktionen.

In Yidos Angebotskalkulation waren außerdem Krankenversicherung, staatliche Rentenversicherung, Unfallversicherung, Arbeitslosenversicherung und Pflegeversicherung berücksichtigt. Die regionale Kommission bewertete diesen Detaillierungsgrad in einem Vertrag über ausgelagerte Leistungen als ungewöhnlich.

Für den Lohnstreit besonders wichtig war, dass die jährlichen Grundlohnsummen Erhöhungen um etwa 3 % gegenüber dem Vorjahr einschlossen. Das Budget und die geplante Steigerungsrate waren somit bereits in der Geschäftsvereinbarung festgehalten, bevor Yido und seine Beschäftigten ihre jährlichen Lohnverhandlungen aufnahmen.

Eine Arbeitskostenaufstellung überträgt Personalpläne in Geldbeträge. Hier verknüpfte sie bestimmte Tätigkeiten und Personalstärken mit jährlichen Lohnbudgets. Die Kommissionen werteten diesen Zusammenhang als Beleg dafür, dass Gyeonggi Expressway den Lohnrahmen vorgab, innerhalb dessen Yido arbeiten musste.

Warum Yido trotz eigener Angebotskalkulation nicht das letzte Wort hatte

Gyeonggi Expressway argumentierte, Yido habe seinen Geschäftsvorschlag selbst ausgearbeitet und Arbeitskosten sowie Lohnerhöhungen eigenständig berechnet. Die nationale Kommission untersuchte, wer die Grenzen dieses Vorschlags festlegen und Änderungen daran verlangen konnte.

Yidos endgültiges Angebot belief sich auf rund 98,2 % des von Gyeonggi Expressway geschätzten Betrags und lag damit nur 1,8 % unter der Schätzung des Hauptbetreibers. Nach Auffassung der Kommission diente die Schätzung als faktische Obergrenze oder Richtwert für das Angebot, einschließlich der Arbeitskosten.

Die Ausschreibungsbedingungen gaben Gyeonggi Expressway eine weitere Möglichkeit zur Einflussnahme. Wies das Unternehmen den ausgewählten Bieter an, seinen Geschäftsvorschlag zu überarbeiten, musste dieser unverzüglich Folge leisten. Die Bedingungen beschränkten weder die Gegenstände noch den Umfang solcher Änderungen. Deshalb sah die Kommission auch Arbeitskosten und geplante Lohnerhöhungen als dieser Befugnis unterworfen an.

Für die Begründung der Kommission war auch entscheidend, dass Gyeonggi Expressway Yidos Vorschlag ohne Änderungsforderungen annahm: Das bedeutete, dass der vorgeschlagene Betrag innerhalb des vom Betreiber akzeptierten Rahmens lag. Zusammengenommen zeigten der Preisrichtwert und die Befugnis, Änderungen zu verlangen, wie der Betreiber das Ergebnis kontrollieren konnte, obwohl das Subunternehmen die ersten Zahlen aufstellte.

Eine Marge von 2 % und strenge Personalvorgaben schränkten den Spielraum ein

Yidos Spielraum bei der Anpassung der Löhne wurde durch die Personalvorgaben im Vertrag zusätzlich begrenzt. Schied ein Beschäftigter aus, musste Yido Gyeonggi Expressway unverzüglich benachrichtigen. Blieb die Stelle 30 Tage lang unbesetzt, wurde die Betriebsvergütung um die entsprechenden Arbeitskosten gekürzt.

Zusätzliches Personal auf der Straße führte nicht zu einer höheren Vertragszahlung. Yido musste also mit einer Kürzung der Vergütung rechnen, wenn Stellen unbesetzt blieben, während zusätzliches Personal gemäß der Vereinbarung nicht automatisch zusätzliche Einnahmen brachte.

Die nationale Kommission verwies auch auf Yidos Gewinnmarge von 2 %. Sie bewertete die Vereinbarung eher als Personalverwaltung mit Kostenerstattung denn als unabhängiges Unternehmen, das wirtschaftliche Risiken trägt und die Erträge seiner eigenen Managemententscheidungen behält.

Der Unterschied beim finanziellen Handlungsspielraum war bedeutsam. Die Vereinbarung über Gyeonggi Expressways privat finanziertes Projekt mit der Regierung erlaubte es, Ausgabenkategorien für den Betrieb zu verschieben oder zusammenzufassen, sofern die Instandhaltung und der Betrieb der Straße dadurch nicht beeinträchtigt wurden. Yido hingegen war an die Vergütungs- und Personalbedingungen seines Betriebsvertrags gebunden.

Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die Entscheidung, ob Beschäftigte Lohnerhöhungen erhalten und wie hoch diese ausfallen könnten, maßgeblich von der Betriebsvergütung und den von Gyeonggi Expressway festgelegten Arbeitskostenberechnungen bestimmt wurde. Verhandlungen allein mit Yido hätten die Gewerkschaft daher an ein Unternehmen verwiesen, dessen finanzielle Entscheidungen eng begrenzt waren.

Warum die regionale Kommission die Löhne in den Mittelpunkt stellte

Die regionale Arbeitsbeziehungskommission der Provinz Gyeonggi hatte einen konkreten Grund, die Löhne ins Zentrum des Falls zu rücken. Die Gewerkschaft hatte bereits mit Yido, dem direkten Arbeitgeber ihrer Mitglieder, Verhandlungen gesucht. Die Lohngespräche waren gescheitert, weil Änderungen angeblich eine Anpassung des Vertrags zwischen Yido und Gyeonggi Expressway erfordert hätten.

Die regionale Kommission betrachtete Löhne als zentrales Verhandlungsthema und befand, dass Gyeonggi Expressway ausreichend Kontrolle ausübte, um die Veröffentlichung der Verhandlungsaufforderung der Gewerkschaft anzuordnen. Sie hielt diese Schlussfolgerung für ausreichend, um über den Antrag zu entscheiden, ohne jedes weitere vorgeschlagene Verhandlungsthema einzeln zu prüfen.

Die Beteiligung von Gyeonggi Expressway beschränkte sich nicht auf die Unterzeichnung des Betriebsvertrags. Nach den Feststellungen der regionalen Kommission hatte das Unternehmen rund zehn fest angestellte Beschäftigte und erhielt regelmäßig von Yido Informationen zu Mauterlösen und Betriebsleistung.

Der Betreiber prüfte und korrigierte außerdem Budgets, darunter Vorschläge zu Arbeitskosten, und wirkte an der Anpassung von Betriebszahlungen im Zusammenhang mit Servicestandards mit. Diese Feststellungen verdeutlichten, wie seine Befugnisse während der Vertragslaufzeit wirkten und nicht nur bei der ursprünglichen Preisvereinbarung.

Was der Arbeitgeberstatus für die Beschäftigten bedeutet

Yido ist das Unternehmen, das die Beschäftigten direkt anstellt. Die Entscheidung der Kommission betrifft die Pflicht von Gyeonggi Expressway, über Löhne zu verhandeln, weil das Unternehmen diesen Teil der Arbeitsbedingungen tatsächlich beeinflusst.

Für Beschäftigte ist der Unterschied klar: Lohnverhandlungen sind aussichtsreicher, wenn das Unternehmen, das das Budget kontrolliert, daran teilnehmen muss. Nach Auffassung der Kommission hatte Gyeonggi Expressway sowohl die verfügbaren Mittel für die Arbeitskosten als auch die geplanten Erhöhungen mitbestimmt und damit eine weitergehende Rolle übernommen, als lediglich eine Betriebsleistung einzukaufen.

Die Entscheidung weitet die Anerkennung einer Verhandlungspflicht des Hauptunternehmens auf Lohnfragen aus. Zuvor hatte es Fälle zu Arbeitssicherheit und Arbeitsumfeld gegeben. Die Begründung stützt sich auf den konkreten Vertrag, die Ausschreibungsbedingungen, die Personalvorgaben und die finanziellen Vereinbarungen für diese Autobahn.

Die unmittelbare Folge des Falls ist die Pflicht, die Verhandlungsaufforderung zu veröffentlichen und mit der Gewerkschaft über die Lohnfrage zu verhandeln. Die Höhe einer möglichen ausgehandelten Erhöhung, ein Zeitplan für die Verhandlungen und ein möglicher Gang von Gyeonggi Expressway vor Gericht wurden nicht genannt.

Gewerkschaft will Lohnverhandlungen mit dem Budgetverantwortlichen

Jeong Tae-ho, Vorsitzender der Public Industry Hope Union, sagte, die Entscheidung erkenne eine in ausgelagerten Dienstleistungsbereichen verbreitete Struktur an: Ein Hauptunternehmen könne Arbeitsbedingungen festlegen und Beschäftigte über die Höhe der Zahlungen an seinen Auftragnehmer kontrollieren.

Jeong forderte, die Verhandlungen mit Hauptunternehmen auf Lohnfragen auszuweiten. Zudem drängte er Gyeonggi Expressway, die Entscheidung der nationalen Kommission anzuerkennen, die Verhandlungen nicht länger zu verzögern und Gespräche unter Beteiligung des Hauptunternehmens und des Subunternehmens aufzunehmen.

Die Feststellungen der Kommission machen deutlich, weshalb diese Forderung für die Beschäftigten wichtig ist. Yidos jährliche Verhandlungen fanden innerhalb eines Finanzplans statt, der Jahre zuvor vereinbart worden war, während Gyeonggi Expressway die Kontrolle über den Vertrag und das Betriebsbudget behielt. Die Pflicht des Betreibers, zu verhandeln, bringt diese finanzielle Entscheidungsgewalt in die Gespräche über die Bezahlung der Beschäftigten ein.

Der nächste praktische Schritt ist der Übergang vom Streit darüber, wer teilnehmen muss, zu Verhandlungen über die Löhne. Die Entscheidung vom 23. September bestätigt die Anordnung der regionalen Kommission und gibt der Gewerkschaft eine Grundlage, die Beteiligung von Gyeonggi Expressway einzufordern.

Die wichtigsten Punkte

• Die Nationale Arbeitsbeziehungskommission wies den Überprüfungsantrag von Gyeonggi Expressway am 23. September zurück und bestätigte damit die Anordnung, die Verhandlungsaufforderung der Gewerkschaft zu veröffentlichen.
• Seit Inkrafttreten der überarbeiteten Fassung des Gewerkschaftsgesetzes im März ist dies die erste Anerkennung der Kommission, dass ein Hauptunternehmen Arbeitgeberstatus hinsichtlich der Löhne von Beschäftigten eines Subunternehmens hat.
• Der Betriebsvertrag läuft vom 1. September 2022 bis zum 31. August 2027 und sieht jährliche Erhöhungen der Grundlöhne um etwa 3 % vor.
• Yidos endgültiges Angebot entsprach rund 98,2 % der Schätzung des Betreibers. Nach Auffassung der Kommission fungierte diese als Obergrenze oder Richtwert.
• Eine Gewinnmarge von 2 % und strenge Vergütungsregeln für die Personalbesetzung stützten die Feststellung, dass Yido bei der Festlegung der Löhne nur eingeschränkten Spielraum hatte.
• Die Entscheidung verpflichtet zur Beteiligung am Verhandlungsprozess über Löhne; eine ausgehandelte Lohnerhöhung steht noch nicht fest.