Indonesien schlägt dreifache Strafen für die Umwandlung von 554.615 Hektar Reisfeldern vor

Eine kostspielige Aufarbeitung verlorener Reisfelder

Indonesiens Landwirtschaftsminister Andi Amran Sulaiman hat vorgeschlagen, die Verantwortlichen für die Umwandlung von 554.615 Hektar Reisfeldern in Wohn- und Industriegebiete dazu zu verpflichten, Ersatzflächen zu schaffen, die dreimal so groß sind wie die verlorenen Flächen, oder eine Strafe in Höhe des Dreifachen ihres steuerlichen Schätzwerts zu zahlen. Der Vorschlag bezieht sich auf Umwandlungen, die zwischen 2019 und 2025 erfasst wurden, und macht aus jahrelangen Verlusten landwirtschaftlicher Flächen eine Debatte darüber, wer für die Wiederherstellung der Fähigkeit des Landes, Reis anzubauen, aufkommen soll.

Amran stellte den Vorschlag am 11. November 2026 bei einer Sitzung mit begrenztem Teilnehmerkreis im Koordinierungsministerium für Ernährung in Jakarta vor. Er schätzte, dass die Zahlungsoption der Regierung bis zu 100 Billionen Rupiah einsparen könnte, nannte jedoch keine Berechnung, die diese Schätzung erläutert.

Agrar- und Raumplanungsminister Nusron Wahid, der zugleich die Nationale Landagentur leitet, forderte eine umfassende Prüfung, bevor Strafen festgelegt werden. Die Behörden sollen feststellen, für welche Umwandlungen Genehmigungen vorlagen, welcher Schutz zum Zeitpunkt der Nutzungsänderung galt und welche Arten von Reisfeldern verloren gingen.

Den Zahlen des Ministeriums zufolge entfielen 144.255,1 Hektar der umgewandelten Flächen auf Kategorien, die als geschützte Reisfelder oder nachhaltige landwirtschaftliche Nutzflächen für die Lebensmittelproduktion ausgewiesen sind. Das entspricht etwa 26 Prozent der 554.615 Hektar, deren Umwandlung erfasst wurde. Bei der von Nusron vorgeschlagenen Prüfung soll neben der Umwandlungsgeschichte auch der Zeitpunkt untersucht werden, zu dem der Schutz in Kraft trat.

Der Vorschlag umfasst somit zwei Aufgaben: den Umgang mit bereits umgewandelten Flächen zu klären und die Regeln zu stärken, die verbleibende Reisfelder in der landwirtschaftlichen Produktion halten sollen. Für Bauern, Projektentwickler und Kommunalverwaltungen hängen die Folgen sowohl vom Zustand der Flächen als auch von ihrem rechtlichen Status zu Beginn der Bauarbeiten ab.

Was die beiden Strafoptionen bedeuten würden

Amrans erste Option würde die Verantwortlichen für die Umwandlung verpflichten, neue Reisfelder zu schaffen, deren Fläche dreimal so groß ist wie die verlorene. Würde dies einheitlich auf alle 554.615 Hektar angewandt, müssten 1.663.845 Hektar an Ersatzflächen angelegt werden. Die endgültige Verpflichtung hinge von der Prüfung und den für den jeweiligen Fall geltenden Regeln ab.

Seine zweite Option würde eine Zahlung in Höhe des Dreifachen des Nilai Jual Objek Pajak, kurz NJOP, am jeweiligen Standort vorsehen. NJOP ist der für Steuerzwecke verwendete Schätzwert einer Immobilie. Eine daran gekoppelte Strafe würde je nach Standort variieren, statt für jeden Hektar denselben Betrag festzusetzen.

Amran verwies auf Jakarta und Tangerang als Orte, an denen es möglicherweise nicht mehr praktikabel sei, Reisfelder am ursprünglichen Standort wiederherzustellen. Wohngebiete, Fabriken und andere städtische Entwicklungen können wenig Raum lassen, um landwirtschaftliche Flächen neu anzulegen. Zudem brachte er die Möglichkeit ins Spiel, Ersatzflächen außerhalb Javas zu schaffen.

Die Zahlungsoption würde der Regierung ermöglichen, Ausgleich zu verlangen, wenn ein physischer Ersatz schwierig ist. Eine endgültige Entscheidung, ein Zahlungszeitplan oder eine detaillierte Erklärung zur Verwendung der möglichen Einnahmen wurden nicht vorgelegt. Die Summe von 100 Billionen Rupiah bleibt Amrans Schätzung der möglichen Einsparungen für den Haushalt.

Warum Nusron zuerst eine Prüfung will

Nusron forderte die Behörden auf, die umgewandelten Flächen in Fälle mit und ohne Genehmigung aufzuteilen. Zudem soll die Prüfung feststellen, ob die jeweilige Kommunalverwaltung das betroffene Gebiet zum Zeitpunkt der Umwandlung bereits als Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B) ausgewiesen hatte.

LP2B sind landwirtschaftliche Flächen, die formell für eine fortgesetzte Lebensmittelproduktion vorgesehen sind. Ihre Ausweisung bietet den Behörden eine rechtliche Grundlage, die landwirtschaftliche Nutzung zu schützen, vorbehaltlich der gesetzlich zulässigen Ausnahmen. Die Feststellung, ab wann dieser Status galt, würde den Behörden helfen, die für jede Umwandlung maßgeblichen Regeln zu ermitteln.

Nusron schlug ein gemeinsames Team unter Leitung des Koordinierungsministeriums für Ernährung vor, dem Vertreter seines Ministeriums, des Landwirtschaftsministeriums und des Ministeriums für maritime Angelegenheiten und Fischerei angehören sollen. Das Team würde den Schutzstatus der Flächen, die Genehmigungshistorie und die bisherige Art des Reisanbaus untersuchen.

Bei einer Fläche, die umgewandelt wurde, bevor die örtlichen Schutzgrenzen festgelegt waren, ist die Verwaltungsgeschichte eine andere als bei einem geschützten Feld, das ohne Genehmigung umgewandelt wurde. Wenn die Behörden diese Fälle zunächst ordnen, können sie die Verantwortlichkeit zuweisen und mögliche Ersatzpflichten berechnen.

Ersatz hängt von Wasser und Ertrag ab

Nusron sagte, bestehende Ersatzvorschriften unterschieden Reisfelder nach ihrer Wasserversorgung. Den von ihm beschriebenen Regeln zufolge müssen Felder mit technischer Bewässerung durch Flächen ersetzt werden, die dreimal so groß sind, Sumpf-Reisfelder durch Flächen mit der doppelten Größe und regenabhängige Felder durch Flächen derselben Größe.

Bei der technischen Bewässerung kommt ein organisiertes System zur Wasserzufuhr und -steuerung zum Einsatz. Regenfeldbau ist auf Niederschläge angewiesen, während der Reisanbau in Sümpfen unter Feuchtgebietsbedingungen stattfindet. Diese Unterschiede beeinflussen, welche Arbeiten und Infrastruktur erforderlich sind, um den Reisanbau aufrechtzuerhalten.

Nusron hob auch die Ertragsfähigkeit hervor. Als Beispiel nannte er Reisfelder in Karawang mit einem Ertrag von neun Tonnen und Ersatzflächen in Südsumatra mit einem Ertrag von drei Tonnen. Seine Rechnung, drei mal drei gleich neun, verdeutlichte, warum eine größere Fläche nötig sein könnte, um die Produktion ertragreicherer Flächen zu ersetzen.

Entscheidend ist, wie viel Reis die Ersatzflächen hervorbringen können. Ein Hektar neu angelegtes Ackerland erzielt nicht automatisch dieselbe Ernte wie ein Hektar mit etablierter Bewässerung und hohen Erträgen. Bei der Prüfung müssten deshalb neben der Größe auch die früheren Erträge der Felder berücksichtigt werden.

Das Gesetz Nr. 41 von 2009 zum Schutz nachhaltiger landwirtschaftlicher Nutzflächen für die Lebensmittelproduktion sieht bereits Ersatzflächen vor, wenn geschütztes Agrarland im Rahmen gesetzlich zulässiger Ausnahmen umgewandelt wird. Danach müssen für bewässerte Flächen mindestens drei Mal so große Ersatzflächen und für nicht bewässerte Flächen mindestens gleich große Ersatzflächen bereitgestellt werden. Nach Nusron gilt für Sumpfflächen zudem eine gesonderte Vorgabe.

Auch für geschützte Agrarflächen gelten rechtliche Ausnahmen

Das Gesetz Nr. 41 von 2009 verbietet grundsätzlich die Umwandlung von Flächen, die als LP2B ausgewiesen sind. Für begrenzte Umwandlungen im öffentlichen Interesse lässt es jedoch Ausnahmen zu, sofern Ersatzflächen bereitgestellt werden.

Die Erläuterungen zum Gesetz nennen Straßen, Infrastruktur für den öffentlichen Verkehr, Staudämme, Bewässerungsanlagen, Trinkwasserkanäle, Entwässerung, Abwasserentsorgung, Einrichtungen für die öffentliche Sicherheit, Naturschutzgebiete und Strominfrastruktur als Nutzungen im öffentlichen Interesse. Solche Vorhaben können landwirtschaftliche Flächen erfordern, auch wenn die Regierung die Lebensmittelproduktion sichern will.

Auch die Präsidialverordnung Nr. 4 von 2026 regelt Reisfelder, die auf Karten als geschützt ausgewiesen sind, aber noch nicht den LP2B-Status erhalten haben. Artikel 17 verlangt eine Empfehlung des für Agrarfragen und Raumplanung zuständigen Ministers, bevor solche Flächen umgewandelt werden dürfen.

Diese Bestimmungen machen die rechtliche Prüfung zu einem zentralen Punkt der Strafdebatte. Die Behörden müssten feststellen, ob ein Vorhaben unter eine Ausnahme fiel, ob die erforderlichen Genehmigungen vorlagen und ob die Ersatzpflichten erfüllt wurden. Eine einheitliche Strafregelung müsste neben den bestehenden Anforderungen gelten.

Das Schutzziel von 87 Prozent

Indonesiens Schutzpolitik verwendet drei miteinander verbundene Flächenkategorien. Lahan Baku Sawah (LBS) ist das staatliche Basisverzeichnis der Reisfelder. Lahan Sawah Dilindungi (LSD) bezeichnet geschützte Reisfelder. LP2B weist Flächen über das Planungssystem dauerhaft dem Anbau von Lebensmitteln zu.

Die Regierung beziffert den LBS-Bestand auf 7,38 Millionen Hektar. Eine Schutzquote von 87 Prozent davon entspricht etwa 6,42 Millionen Hektar. Diese Berechnung stimmt weitgehend mit dem erklärten Regierungsziel überein, bis Juni 2026 insgesamt 6,42 Millionen Hektar als LSD auszuweisen.

Die am 4. Februar 2026 unterzeichnete und in Kraft getretene Präsidialverordnung Nr. 4 von 2026 verpflichtet Regionalregierungen mit LBS-Flächen, mindestens 87 Prozent davon als LSD auszuweisen. Sie ersetzte die Präsidialverordnung Nr. 59 von 2019 und übertrug dem Koordinierungsminister für Ernährung die Leitung des integrierten Teams zur Kontrolle von Flächenumwandlungen.

Auch die nationale Entwicklungsplanung, geregelt durch die Präsidialverordnung Nr. 12 von 2025, sieht als Grundlage vor, mindestens 87 Prozent der LBS-Flächen als LP2B zu schützen. Zusammen verknüpfen diese Maßnahmen nationale Ziele mit den Karten und Planungsentscheidungen der lokalen Behörden.

Nusron sagte, sein Ministerium werde in Gebieten, deren Raumordnungspläne die Mindestquote unterschreiten, vorübergehend alle LBS-Flächen als LP2B behandeln, bis die Kommunalverwaltungen klare Grenzen festgelegt haben. Regionen unterhalb des Schwellenwerts wurden angewiesen, ihre Pläne innerhalb von sechs Monaten zu überarbeiten.

Lokale Karten bleiben für die Durchsetzung entscheidend

Nur 194 Regierungsbezirke und Städte hatten LP2B-Flächen in ihre regionalen Raumordnungspläne aufgenommen, als die Regierung zuvor die Ausweisung beschleunigen wollte. Diese Pläne, bekannt als RTRW, legen fest, wo Landwirtschaft, Wohnungsbau, Industrie und andere Aktivitäten stattfinden dürfen.

Nusron hat die Regionalregierungen aufgefordert, LP2B, LBS und LSD in ihren RTRW-Dokumenten auszuweisen. Die Aufnahme der landwirtschaftlichen Kategorien in das Planungssystem gibt den Behörden eine klarere Grundlage, um Bauvorhaben zu prüfen, bevor Felder bebaut werden.

Acht Provinzen hatten LSD-Schutzgebiete ausgewiesen: Zentraljava, Ostjava, Westjava, Westsumatra, Banten, Yogyakarta, Bali und West-Nusa Tenggara. Nusron zufolge wurden in diesen Provinzen innerhalb von fünf Jahren insgesamt 5.618 Hektar umgewandelt.

Zudem verwies er auf eine frühere jährliche Umwandlungsrate von 80.000 bis 120.000 Hektar vor Einführung des LSD-Schutzes. Das Agrarministerium nannte separat eine nationale Schätzung von 100.000 bis 150.000 Hektar pro Jahr für 2022. Die Zahlen beziehen sich auf unterschiedliche Zeiträume und Gebiete; in den acht Provinzen wurden im genannten Fünfjahreszeitraum durchschnittlich rund 1.124 Hektar pro Jahr erfasst.

Die Ausbaupläne umfassten Überprüfungen und die Bildung von Teams in Aceh, Nordsumatra, Riau, Jambi, Südsumatra, Bengkulu, Lampung, den Bangka-Belitung-Inseln, den Riau-Inseln, Westkalimantan, Südkalimantan und Südsulawesi. Der Zeitplan für 2026 sah vor, bis Anfang März in zwölf weiteren Provinzen und bis Ende Juni in weiteren 17 Provinzen Schutzgebiete auszuweisen.

Wie sich die Politik entwickelt hat

Präsident Prabowo Subianto wies Nusron am 28. Januar 2026 nach einem Treffen im Merdeka-Palast in Jakarta an, die Umwandlung von Reisfeldern einzudämmen. Nusron sagte als Minister für Agrarfragen und Raumplanung sowie als Leiter der Nationalen Landagentur, der Präsident habe den besprochenen Maßnahmen zugestimmt.

„Bei unserem Gespräch zuvor haben wir Schritte erörtert, für die eine Rücksprache mit dem Präsidenten nötig war, und glücklicherweise hat er ihnen zugestimmt“, sagte Wahid.

Bei dem Treffen bezifferte Nusron die Verluste zwischen 2019 und 2024 auf rund 554.000 Hektar. Die detailliertere Zahl des Ministeriums, die dem Strafvorschlag zugrunde liegt, beträgt 554.615 Hektar für den Zeitraum von 2019 bis 2025.

• 2025: Die Regierung wollte die Ausweisung von LP2B beschleunigen und das Verfahren noch im selben Jahr abschließen.
• 28. Januar 2026: Nach dem Treffen im Merdeka-Palast wies Prabowo Nusron an, die Umwandlung einzudämmen.
• 4. Februar 2026: Die Präsidialverordnung Nr. 4 von 2026 trat in Kraft. Sie führte den LSD-Schwellenwert und eine geänderte Teamleitung ein.
• März und Juni 2026: Die Regierung setzte gestaffelte Ziele für die Ausweitung der Schutzausweisungen.
• 11. November 2026: Amran schlug dreifachen Flächenersatz oder Strafen auf Grundlage des NJOP vor, während Nusron vor der Festlegung von Sanktionen eine Prüfung verlangte.

Die Abfolge zeigt eine Politik, die von der Ausweisung und Kartierung bis hin zu möglichen finanziellen Verpflichtungen für frühere Umwandlungen reicht. Jede Phase hängt davon ab, welche Felder vorhanden waren, welcher Schutz galt und was mit den Flächen geschah.

Unterstützung für Bauern neben Einschränkungen

Die Präsidialverordnung Nr. 4 von 2026 sieht zudem Anreize für Kommunalverwaltungen und Gemeinden vor, die Reisfelder landwirtschaftlich nutzen, sofern es die finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates zulässt. Kommunalverwaltungen können Unterstützung für landwirtschaftliche Infrastruktur und Finanzmittel erhalten.

Für Gemeinden umfassen die Maßnahmen landwirtschaftliche Infrastruktur, finanzielle Unterstützung, Agrarversicherungen, Zugang zu Mikrokrediten und Befreiungen von Sozialversicherungsbeiträgen. Weitere Hilfen umfassen eine beschleunigte Ausstellung von Landtiteln sowie Unterstützung bei der Vermarktung von Reis und Rohreis.

Diese Maßnahmen begegnen den laufenden Kosten der Landwirtschaft, während die Schutzvorschriften Änderungen der Flächennutzung begrenzen. Eine kartierte Grenze kann ein Feld für die Landwirtschaft sichern; Bewässerung, Finanzierung, Versicherung und der Zugang zu Abnehmern helfen Bauern, es weiter zu bewirtschaften.

Der Strafvorschlag stellt die Verantwortung für frühere Verluste neben die Bemühungen, die verbleibenden Felder zu erhalten. Welche Wirkung er letztlich entfalten wird, hängt von der Prüfung, der rechtlichen Bewertung einzelner Umwandlungen und der Frage ab, ob Ersatzflächen die verlorene Reisproduktion Indonesiens wieder erreichen können.

Die wichtigsten Punkte

• Amran schlug für umgewandelte Reisfelder dreifachen Flächenersatz oder Strafen in Höhe des Dreifachen des steuerlichen Schätzwerts vor.
• Das Ministerium erfasste zwischen 2019 und 2025 die Umwandlung von 554.615 Hektar.
• Rund 144.255,1 Hektar oder 26 Prozent entfielen auf geschützte Flächenkategorien.
• Nusron forderte vor der Festlegung von Sanktionen eine Prüfung von Genehmigungen, Schutzzeiträumen, Feldarten und Erträgen.
• Bestehende Vorschriften erlauben begrenzte Umwandlungen im öffentlichen Interesse und verlangen Ersatzflächen.
• Eine Schutzquote von 87 Prozent bezogen auf 7,38 Millionen Hektar entspricht rund 6,42 Millionen Hektar.