Nepals Oberster Gerichtshof zieht Grenzen für die Bundesgewalt bei Streitigkeiten um kommunale Steuern, Wälder und Personal

Wer kontrolliert Mieteinnahmensteuern, Wälder und kommunales Personal?

Der Oberste Gerichtshof Nepals hat entschieden, dass allein die Kommunalverwaltungen die Steuer auf Mieteinnahmen aus Häusern und Grundstücken erheben dürfen. Damit wies er eine Entscheidung der Bundesebene zurück, die die Erhebung zwischen Kathmandu und den Kommunen aufgeteilt hatte. In einem weiteren Streitfall ordnete sein Verfassungsgerichtshof die Zuständigkeit für die Forstverwaltung und bestimmte Waldverfahren den Strukturen der Provinzregierungen in allen sieben Provinzen zu.

Die Entscheidungen betreffen eine praktische Kernfrage des nepalesischen Föderalismus: Wenn die Verfassung einer gewählten Regierung eine Aufgabe überträgt, wer kontrolliert dann das Geld, die Beamten und die Entscheidungen, die für deren Erfüllung nötig sind?

Das Urteil zur Mieteinnahmensteuer, das am 20. Jestha 2082 nach dem nepalesischen Bikram-Sambat-Kalender erging, folgte auf eine Klage der Metropolgemeinde Biratnagar. Der Streit um den Wald begann, nachdem die Bundesregierung beschlossen hatte, das Sagarnath Forest Development Project der Nepal Forest Corporation Limited zu unterstellen.

Eine weitere Klage des Bürgermeisters von Dhangadhi, Gopal Hamal, betrifft ein Provinzgesetz, das die Zustimmung eines Ministeriums verlangt, bevor Kommunalverwaltungen für unbesetzte technische, gesundheitliche und sonstige Stellen Vertragskräfte einstellen dürfen. Über diesen Fall ist noch nicht entschieden.

Zusammengenommen zeigen die Streitfälle, dass die kommunale Autonomie sowohl von der Bundes- als auch von der Provinzebene unter Druck geraten kann. Für die Einwohner reichen die Folgen über die Verfassungssprache hinaus: Mieteinnahmensteuern finanzieren kommunale Aufgaben, Personalentscheidungen wirken sich auf Gesundheits- und technische Dienste aus, und die Forstverwaltung bestimmt, welche Regierung öffentliche Ressourcen verwaltet.

Nepal nahm seine Verfassung am 20. September 2015 an und versprach, die in der Hauptstadt konzentrierte Macht näher zu den Gemeinden zu bringen. Die Gerichtsverfahren legen nun fest, wie dieses Versprechen umzusetzen ist, wenn Regierungen über seine Grenzen streiten.

Mieteinnahmensteuer steht den Kommunen zu

Anhang 8 der Verfassung führt die Steuer auf Mieteinnahmen aus Häusern ausdrücklich als ausschließliche Zuständigkeit der Kommunalverwaltungen auf. Auch Abschnitt 3 des Gesetzes über die zwischenstaatliche Finanzordnung von 2074 ordnet die Mieteinnahmensteuer der kommunalen Ebene zu.

Das Bundeskabinett beschloss dennoch am 12. Chaitra 2074, die Erhebung danach aufzuteilen, ob die Mietverhältnisse Privatpersonen oder Institutionen betrafen. Demnach erhoben die Kommunalverwaltungen die Mieteinnahmensteuer bei Privatpersonen, während die Bundesebene die Steuer bei institutionellen Mietverhältnissen für sich beanspruchte.

Die damalige stellvertretende Bürgermeisterin von Biratnagar, Indira Karki, focht die Entscheidung am 28. Ashwin 2076 im Namen der Metropolgemeinde an. Zu den Beklagten zählten die Bundesregierung, das Büro des Premierministers und des Ministerrats sowie das Finanzministerium.

Der Oberste Gerichtshof hob die Aufteilung durch das Kabinett auf. Nach seiner Auslegung fällt die Mieteinnahmensteuer unabhängig davon in die kommunale Zuständigkeit, ob die vermietende Partei eine Privatperson oder eine Institution wie ein Unternehmen, eine Firma, eine Bank oder ein Amt ist.

Für die Kommunen schützt das Urteil eine Einnahmequelle, die sie selbst erschließen können. Das ist in einem System von Bedeutung, in dem die Bundesregierung wichtige Steuern wie die Einkommensteuer für Privatpersonen und Unternehmen sowie die Mehrwertsteuer einbehält, während den Kommunalverwaltungen weniger Einnahmequellen zur Verfügung stehen.

Ein Unterausschuss für gesetzliche Zuständigkeitsfragen beim Ausschuss für Gesetzgebungsmanagement der Nationalversammlung untersuchte das Urteil als Beispiel für den gerichtlichen Schutz kommunaler Finanzautonomie. In seiner Bewertung verknüpfte er die Kontrolle über die Mieteinnahmensteuer mit der Fähigkeit der Kommunen, ihre eigenen internen Ressourcen zu verwalten.

Das Waldurteil betrifft alle sieben Provinzen

Der Streit in der Provinz Madhesh begann mit der Entscheidung der Bundesregierung vom 23. Jestha 2076, das Sagarnath Forest Development Project der Nepal Forest Corporation Limited zu unterstellen. Bechen Kumar Mahato reichte im Shrawan im Namen des Forst-, Umwelt- und Tourismusministeriums der Provinz Klage ein.

Die Klage argumentierte, die Bundesregierung habe in einen Bereich eingegriffen, für den laut Verfassung die Provinz zuständig sei und der in ihre gemeinsame Zuständigkeit falle. Ein Verfassungsgerichtshof mit dem damaligen Obersten Richter Prakash Man Singh Raut erklärte den Eingriff des Bundes für verfassungswidrig und setzte Teile des Forstgesetzes von 2076 außer Kraft.

Das Gericht befasste sich auch mit der Frage, wer über die Forstämter der Divisionen Befugnisse ausübt. In der einschlägigen Definition eines Leiters eines solchen Forstamts ersetzte es den Verweis auf die Regierung Nepals durch einen Verweis auf die Provinzregierung.

Eine andere Bestimmung hatte die Zuständigkeit für Waldverfahren, die mit bis zu einem Jahr Haft geahndet werden können, Bundesbeamten vorbehalten. Das Urteil übertrug diese Zuständigkeit den Provinzregierungen und ihren Leitern der Forstämter der Divisionen.

Das Ergebnis reichte über ein einzelnes Projekt in Madhesh hinaus. Die parlamentarische Untersuchung wertete das Urteil als Bestätigung der Zuständigkeit der Provinzen in allen sieben Provinzen für die Verwaltung der Nationalwälder und die Verfolgung von Waldstraftaten innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens.

Artikel 232 gibt die Leitlinie für die Beziehungen zwischen Nepals Regierungen vor: Zusammenarbeit, Koexistenz und Koordination. In der Praxis müssen die Regierungen zusammenarbeiten und zugleich die Zuständigkeiten respektieren, die ihnen die Verfassung zuweist.

Ein Präzedenzfall zur Personalhoheit trifft auf eine neue Klage

Der Bürgermeister von Dhangadhi, Gopal Hamal, reichte am 8. Shrawan 2082 Klage gegen das Gesetz der Provinz Sudurpashchim über die Einrichtung und den Betrieb des kommunalen Dienstes von 2081 ein. Das Gesetz verlangt die Zustimmung des zuständigen Provinzministeriums, bevor Kommunalverwaltungen Vertragskräfte für unbesetzte technische, gesundheitliche oder sonstige Stellen einstellen dürfen.

Hamal argumentiert in seiner Klage, dass die Kontrolle der Provinz über Einstellungen, Versetzungen, Beförderungen und Verwaltung die kommunale Autonomie einschränke. Diese Regelung wirke sich auf die tägliche Arbeit und die Erbringung von Dienstleistungen in allen 88 Kommunalverwaltungen von Sudurpashchim aus.

Eine frühere Entscheidung eines Verfassungsgerichtshofs ist ein wichtiger Präzedenzfall. In einem Fall, an dem Arvind Kumar Yadav, damals Beschäftigter der Metropolgemeinde Birgunj, sowie weitere Beschäftigte und kommunale Vertreter beteiligt waren, entschied das Gericht am 20. Poush 2079, dass die Verwaltung des kommunalen Dienstes nach Punkt 6 von Anhang 8 eine ausschließliche kommunale Zuständigkeit ist.

Das Urteil übertrug den Kommunalverwaltungen die Entscheidungen über die benötigten Beschäftigtengruppen, die Personalstärke, die Einrichtung von Stellen und die Verwaltung des Dienstes. Provinzielle oder föderale Kommissionen für den öffentlichen Dienst konnten auf Anfrage Auswahlprüfungen durchführen, während die Kommunalverwaltungen die Zuständigkeit für ihren Personalbedarf und den Betrieb ihrer Dienste behielten.

Im Fall Dhangadhi geht es bei einem konkreten Einstellungsstreit um diesen Grundsatz. Eine Kommune, die eine Gesundheitsfachkraft oder eine technische Fachkraft einstellen will, braucht ein praktikables Einstellungsverfahren und muss zugleich verfassungsrechtlich für die betreffende Dienstleistung verantwortlich sein. Die Zustimmungspflicht der Provinz ist die Regelung, deren Prüfung Hamal beim Gericht beantragt hat.

Wie die Verfassung die Zuständigkeiten verteilt

Nepals Verfassung verteilt die Zuständigkeiten über fünf Anhänge. Artikel 57 legt fest, wie diese Listen die Ausübung staatlicher Macht regeln, auch in Bereichen, in denen mehrere Regierungsebenen Gesetze erlassen können.

Der Bericht der Democracy Resource Center Nepal zur Regierungsführung aus dem Jahr 2018 beschreibt das Ausmaß dieser Aufteilung:

• Anhang 5 weist der Bundesregierung 35 ausschließliche Zuständigkeiten zu.
• Anhang 6 weist den Provinzregierungen 21 ausschließliche Zuständigkeiten zu.
• Anhang 7 führt 25 Zuständigkeitsbereiche auf, die sich Bundes- und Provinzregierungen teilen.
• Anhang 8 weist den Kommunalverwaltungen 22 ausschließliche Zuständigkeiten zu.
• Anhang 9 führt 15 Zuständigkeitsbereiche auf, die alle drei Regierungsebenen gemeinsam haben.

Eine ausschließliche Zuständigkeit gibt einer Regierung einen eigenen verfassungsrechtlichen Verantwortungsbereich. Eine gemeinsame oder konkurrierende Zuständigkeit ermöglicht es mehreren Regierungsebenen, in diesem Bereich Gesetze zu erlassen, vorbehaltlich der Verfassungsregeln für den Fall widersprüchlicher Gesetze.

Provinzgesetze in Bereichen gemeinsamer Zuständigkeit müssen mit der Verfassung und dem Bundesrecht vereinbar sein. Auch kommunale Gesetze müssen das anwendbare Bundes- und Provinzrecht beachten. Widersprechende Bestimmungen sind im Umfang des Widerspruchs unwirksam.

Zu den kommunalen Zuständigkeiten zählen die Verwaltung lokaler Dienste, die Grund- und Sekundarbildung, die medizinische Grundversorgung und die Abwasserentsorgung sowie die lokale Entwicklung. Zuständigkeiten, die in den Verfassungslisten nicht aufgeführt sind, fallen an die Bundesregierung.

Schwierig wird es, wenn eine Zuständigkeit übertragen wird, die Gesetze für ihre Ausübung aber verspätet kommen, unvollständig sind oder umstritten bleiben. Provinzen und Kommunen können zögern, tätig zu werden, weil sie damit rechnen, dass eine andere Regierung ein Gesetz erlässt, das die Regeln ändert.

Die rechtliche Lücke begann mit dem Übergang

Die Studie der Asia Foundation zur kommunalen Verwaltung dokumentierte dieses Problem schon zu Beginn des Übergangs. Die 2017 nach einer 15-jährigen Unterbrechung gewählten Kommunalvertreter übernahmen Institutionen mit verfassungsrechtlichen Gesetzgebungs-, Exekutiv- und Justizfunktionen, denen jedoch ein vollständiger Handlungsrahmen fehlte.

Die Studie verwies auf eine Bewertung des Ministeriums für Recht, Justiz und parlamentarische Angelegenheiten aus dem Jahr 2016. Darin wurde zum Inkrafttreten der Verfassung ein Bedarf an 110 Bundesgesetzen, 22 Provinzgesetzen und sechs kommunalen Gesetzen festgestellt. Zum Zeitpunkt der Studie waren 86 Rechtsvorschriften verabschiedet worden.

Das Gesetz über den Betrieb der Kommunalverwaltungen wurde am 15. Oktober 2017 verabschiedet, Monate nach den Kommunalwahlen. Während dieser Lücke trugen Anordnungen und Richtlinien der Bundesexekutive dazu bei, die Verwaltung am Laufen zu halten, während zentrale Institutionen weiterhin erheblichen Einfluss darauf hatten, wie die neu gewählten Kommunalverwaltungen arbeiteten.

Die Studie erklärte außerdem, dass Kommunalverwaltungen ihre Gesetzgebungsbefugnis unmittelbar aus den Anhängen 8 und 9 beziehen. Sie konnten innerhalb ihrer verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten mit der Gesetzgebung beginnen, ohne darauf zu warten, dass alle Rahmenregelungen des Bundes oder der Provinzen fertiggestellt waren. Einige hatten bereits Gesetze zu Verfahrensregeln für Versammlungen, Einnahmen, Haushalten, Bildung und Gesundheit verabschiedet.

Mehrere Meilensteine zeigen, wie sich der Übergang entwickelte:

• 20. September 2015: Nepal nahm die Verfassung an, die den föderalen Rahmen schuf.
• 2017: Nach einer 15-jährigen Unterbrechung wählten die Bürger Kommunalvertreter.
• 15. Oktober 2017: Das Gesetz über den Betrieb der Kommunalverwaltungen wurde verabschiedet.
• Januar bis Juli 2018: Die Democracy Resource Center Nepal beobachtete die frühe Arbeit der Kommunal- und Provinzregierungen.
• 20. Poush 2079 nach dem Bikram-Sambat-Kalender: Der Verfassungsgerichtshof bestätigte die ausschließliche kommunale Zuständigkeit für die Verwaltung des kommunalen Dienstes.
• 20. Jestha 2082 nach dem Bikram-Sambat-Kalender: Der Oberste Gerichtshof entschied über die kommunale Zuständigkeit für die Mieteinnahmensteuer.
• 8. Shrawan 2082 nach dem Bikram-Sambat-Kalender: Der Bürgermeister von Dhangadhi focht das Gesetz von Sudurpashchim über den kommunalen Dienst an.

Was die Einwohner gewannen und was die Dienstleistungen bremste

Die Democracy Resource Center Nepal untersuchte 145 Kommunalverwaltungen in 54 Bezirken und befragte mehr als 2.000 Personen. Die Ergebnisse bezogen sich auf den Zeitraum von Januar bis Juni 2018; die Feldbeobachtungen wurden bis in den Juli fortgesetzt.

Die Einwohner berichteten, dass gewählte Vertreter und grundlegende Dienstleistungen leichter erreichbar seien. Dazu zählten die Registrierung wichtiger Lebensereignisse und die Auszahlung von Sozialleistungen. Einfache Angelegenheiten ließen sich vor Ort erledigen, ohne dafür zum Bezirkssitz reisen zu müssen.

Personalmangel, insbesondere an abgelegenen und schwer erreichbaren Orten, schränkte diese Fortschritte ein. Den Kommunalverwaltungen fehlten außerdem Bürogebäude, eine zuverlässige Stromversorgung, Computer, Schreibwaren und Bankdienstleistungen. Vorhandene Beamte waren mitunter wenig bereit, in abgelegenen Gebieten zu arbeiten, während einige gewählte Vertreter Beschäftigte mit persönlichen oder politischen Verbindungen bevorzugten.

Diese Ergebnisse helfen zu erklären, warum die Zuständigkeit für Personal zu einem so umstrittenen Thema geworden ist. Die Kommunalverwaltungen brauchen genügend qualifizierte Beschäftigte, um ihre Aufgaben zu erfüllen, und zugleich Einstellungsverfahren, die Standards für den öffentlichen Dienst gewährleisten.

Die Untersuchung stellte außerdem fest, dass rechtliche Unsicherheit die Ausgaben beeinflusste. Ein großer Teil des Haushalts im ersten Jahr floss in die Infrastruktur, insbesondere in Straßen, während wichtige soziale Bereiche nach Ansicht der befragten Beteiligten zu wenig Mittel erhielten. Viele Einwohner beklagten, Steuererhöhungen seien die sichtbarste Veränderung.

Die kommunale Autonomie muss sich daher an einer konkreten Frage messen lassen: Führt die Kontrolle über Geld, Gesetze und Beschäftigte zu besser erreichbaren Dienstleistungen? Die frühe Bilanz zeigte sowohl einen leichteren Zugang als auch erhebliche Lücken bei der Leistungserbringung.

Gerichte schließen Lücken, die durch fehlende Koordination entstehen

Suresh Kumar Ale Magar, Koordinator des Unterausschusses der Nationalversammlung, zufolge zeigt die Bundesregierung am deutlichsten die Tendenz, Macht zu behalten. Er sieht auch Mängel auf Provinz- und Kommunalebene, darunter Verzögerungen bei der Verabschiedung von Gesetzen und gelegentliche Gesetzgebung außerhalb der eigenen Zuständigkeit.

Die parlamentarische Untersuchung verweist auf Koordinierungsgremien, die Streitigkeiten beilegen sollen, darunter den Nationalen Koordinierungsrat, den Interprovinziellen Rat, die provinziellen Koordinierungsräte und Fachausschüsse. Sie kommt zu dem Schluss, dass diese Mechanismen nicht ausreichend aktiv waren und Streitigkeiten deshalb vor Gericht landeten.

Die Einnahmen aus natürlichen Ressourcen veranschaulichen, wie die gesetzliche Ausgestaltung Zuständigkeiten konzentrieren kann. Die Studie der Asia Foundation aus dem Jahr 2018 stellte einen Widerspruch zwischen Anhang 9, der die Abgaben auf natürliche Ressourcen als gemeinsame Zuständigkeit festlegt, und dem Gesetz über die zwischenstaatliche Finanzordnung fest, das die Erhebung dieser Abgaben der Bundesregierung vorbehält.

Khamba Lal Devkota, ein Föderalismusexperte und ehemaliger stellvertretender Vorsitzender der Kommission für Politik und Planung der Provinz Bagmati, argumentiert ebenfalls, die Provinzen sollten bei der Gesetzgebung innerhalb ihrer ausschließlichen Zuständigkeiten mehr Eigeninitiative zeigen. Er erinnert daran, dass politische Führungskräfte vorankommen wollten, dabei aber auf Widerstand in der Bürokratie stießen.

Die Anpassung der Polizeikräfte und die öffentliche Verwaltung zählen weiterhin zu den wichtigsten Streitpunkten der Provinzen. Die parlamentarische Bewertung nennt außerdem ungeklärte Fragen zu Einnahmen aus natürlichen Ressourcen, Steuern und Verkehrsstrafen. Bei allen geht es um dieselbe praktische Frage: Welche Regierung kann eine Entscheidung treffen, sie umsetzen und über die Einnahmen Rechenschaft ablegen?

Die Urteile zur Mieteinnahmensteuer, zu den Wäldern und zum Personal geben den Regierungen konkrete Leitlinien für die Ausarbeitung und Überprüfung von Gesetzen. Gemeinsam ist ihnen, dass verfassungsrechtliche Zuständigkeiten auch operative Befugnisse umfassen, darunter die Kontrolle über bestimmte Einnahmen, Verwaltungsstrukturen und den kommunalen Personalbedarf.

Wichtige Punkte

• Der Oberste Gerichtshof ordnete die Steuer auf Mieteinnahmen aus Häusern und Grundstücken der ausschließlichen kommunalen Zuständigkeit zu, auch bei institutionellen Mietverhältnissen.
• Der Streit um den Sagarnath-Wald führte zu Urteilen, die die Zuständigkeit der Provinzen in allen sieben Provinzen schützen.
• Ein früheres Urteil des Verfassungsgerichtshofs bestätigte die kommunale Kontrolle über den Personalbedarf und die Verwaltung kommunaler Dienste.
• Der Bürgermeister von Dhangadhi hat die Zustimmungspflicht der Provinz für die Einstellung von Vertragskräften angefochten; über den Fall ist noch nicht entschieden.
• Untersuchungen aus dem Jahr 2018 dokumentierten sowohl einen besseren Zugang zu kommunalen Dienstleistungen als auch anhaltenden Mangel an Personal, Infrastruktur und rechtlicher Klarheit.
• Die parlamentarische Prüfung benennt verspätete Gesetze, die Machtkonzentration beim Bund und eine schwache Koordination als anhaltende Hindernisse für die Ausübung verfassungsrechtlicher Zuständigkeiten.