Sri Lanka plant Verkäufe und Fusionen staatlicher Unternehmen, neues Gesetz könnte sich bis 2027 verzögern

Prüfung von 527 Einrichtungen könnte staatliche Unternehmen neu aufstellen

Sri Lanka bereitet ein Gesetz vor, das den Verkauf, die Fusion und die Umstrukturierung staatlicher Unternehmen ermöglichen soll. Der stellvertretende Finanz- und Planungsminister Anil Jayantha erklärte, ein ursprünglich für die Verabschiedung im Jahr 2026 vorgesehenes Gesetz könnte dem Parlament erst 2027 vorgelegt werden. Die Regierung will strategische Versorgungsunternehmen wie Energieunternehmen in staatlichem Eigentum behalten und sich zugleich aus gewöhnlichen kommerziellen Tätigkeiten wie dem Handel und dem Betrieb von Hotels zurückziehen.

Auf einem Branchenforum der Wertpapier- und Börsenaufsichtsbehörde sowie der Börse Colombo sagte Jayantha, ein Ausschuss sei damit beauftragt worden, öffentliche Unternehmen zu untersuchen und Empfehlungen für ihre Umstrukturierung auszuarbeiten. Seine auf den 28. Oktober 2026 datierten Äußerungen beschreiben geplante Änderungen sowohl beim staatlichen Eigentum als auch bei der Führung staatlicher Unternehmen.

Jayantha zufolge handelt es sich nur bei einer kleinen Zahl der 527 als staatliche Unternehmen eingestuften Einrichtungen um tatsächliche kommerzielle Betriebe. Viele übernehmen Verwaltungsaufgaben, die ihnen aufgrund bestimmter gesetzlicher Vorgaben übertragen wurden. Die Prüfung geht damit über ein Verkaufsprogramm hinaus: Es geht auch darum, welche Einrichtungen zusammengelegt werden sollten und welche Aufgaben der Staat weiterhin wahrnehmen muss.

Präsident Anura Kumara Dissanayake hat außerdem bekannt gegeben, dass ein Ausschuss des Finanzministeriums die Schließung oder Zusammenlegung von 34 staatlichen Unternehmen prüft. Er kündigte diese Prüfung auf der 100. Jahreskonferenz des Verbands staatlicher Vermessungsingenieure an. Die 34 Einrichtungen bilden eine bestimmte Gruppe, die untersucht wird, während Jayanthas Zahl von 527 die wesentlich größere Gesamtheit der als staatliche Unternehmen eingestuften Einrichtungen bezeichnet.

Verkäufe, Fusionen und Schließungen verfolgen unterschiedliche Ziele

Jayantha nannte mehrere mögliche Ergebnisse der Prüfung. Bei einer Veräußerung verkauft die Regierung einen Teil oder ihre gesamten Anteile an einem Unternehmen. Bei einer Fusion werden Organisationen zusammengeführt, während eine Schließung den Betrieb einer Einrichtung beendet und Entscheidungen über ihre verbleibenden Aufgaben, Vermögenswerte und Schulden erforderlich macht.

Der stellvertretende Finanzminister Jayantha erläuterte die Optionen auf dem Branchenforum:

Einige dieser staatlichen Unternehmen können wir tatsächlich veräußern, manchmal müssen wir sie möglicherweise zusammenlegen.

Nach eigenen Angaben will die Regierung Wettbewerbsverzerrungen verringern und sich auf Regulierung sowie die Unterstützung wirtschaftlicher Aktivitäten konzentrieren. Für ein Unternehmen, das neben privaten Wettbewerbern tätig ist, könnte das einen Eigentümerwechsel oder eine andere Unternehmensführung bedeuten. Bei einer Verwaltungseinrichtung könnte es darum gehen, ihre Aufgaben mit denen einer anderen Einrichtung zusammenzuführen.

In den Ankündigungen wird nicht genannt, welche Unternehmen verkauft, zusammengelegt oder geschlossen werden sollen. Auch Regelungen für betroffene Beschäftigte werden nicht dargelegt. Diese Entscheidungen bestimmen, welche konkreten Auswirkungen die Reform auf Beschäftigte, Kunden und die öffentlichen Dienstleistungen hat, die einige dieser Einrichtungen erbringen.

Holdinggesellschaft würde die Eigentumsverhältnisse verändern

Das geplante Gesetz über staatliche Unternehmen würde eine eigenständige Unternehmensführung ermöglichen und ihre Neuordnung unter einer Holdinggesellschaft erlauben. Jayantha zufolge sollen die Organisationen als Gesellschaften mit beschränkter Haftung gegründet werden und mehr Freiheit erhalten, auf Marktbedingungen zu reagieren.

Eine Holdinggesellschaft hält Anteile an anderen Unternehmen. Im vorgeschlagenen Modell könnte der Staat sein Eigentum über diese zentrale Organisation ausüben, während jedes operative Unternehmen eine eigene Geschäftsführung hat. Die Gründung als Gesellschaft mit beschränkter Haftung gibt einem Unternehmen eine eigenständige Rechtsform mit eigenen Vermögenswerten, Verpflichtungen und unternehmerischen Entscheidungsprozessen.

Staatliche Unternehmen und Staatsbanken sollen sich laut Jayantha von traditionellen bürokratischen Kontrollen lösen und sich wettbewerbsfähigen Unternehmensmodellen zuwenden. Ziel ist es, der Geschäftsführung zu ermöglichen, schneller auf geschäftliche Anforderungen zu reagieren, statt ein kommerzielles Unternehmen wie eine Behörde zu behandeln.

Einige umstrukturierte Unternehmen könnten schließlich an der Börse Colombo notiert werden, um inländische Privatanleger und ausländische Investoren anzuziehen. Eine Börsennotierung ermöglicht es Anlegern, an einer Börse gehandelte Aktien zu kaufen. Wie viele Anteile die Regierung behält, hinge von den Bedingungen eines möglichen künftigen Aktienverkaufs ab.

Das Finanzministerium skizzierte 2023 eine ähnliche Struktur

Der Vorschlag einer Holdinggesellschaft hat eine dokumentierte Vorgeschichte. In einer Reformrede des Finanzministeriums vom 5. September 2023 beschrieb K M Mahinda Siriwardana, damals Staatssekretär im Finanzministerium für wirtschaftliche Stabilisierung und nationale Politik, Pläne für eine staatliche Holdinggesellschaft unter Aufsicht des Finanzministeriums.

Siriwardana sagte, die Gesellschaft solle künftig Unternehmenseigentum des Staates übernehmen, um eine professionelle Unternehmensführung und gute Corporate Governance zu fördern. Außerdem beschrieb er geplante Gesetze für staatliche Unternehmen und das Gesetz über die öffentliche Finanzverwaltung als Teile eines umfassenderen Rechtsrahmens für die Steuerung öffentlicher Unternehmen.

Das Programm von 2023 sah die Veräußerung kommerzieller Vermögenswerte außerhalb strategischer Tätigkeitsbereiche vor. Dazu wurde beim Generalschatzamt eine Einheit für die Umstrukturierung staatlicher Unternehmen eingerichtet. Siriwardana zufolge hatte das Kabinett die Veräußerung mehrerer Einrichtungen gebilligt und Transaktionsberater bestellt.

Jayanthas Äußerungen greifen diese zentralen Ideen wieder auf: die Trennung von Eigentum und laufender Geschäftsführung, die Nutzung einer Holdingstruktur und die Entscheidung, welche kommerziellen Vermögenswerte der Staat behalten sollte. Die Rede von 2023 dokumentiert die damaligen Pläne der Regierung; Jayanthas Äußerungen vom Oktober 2026 beschreiben ein Gesetz, das noch auf die Freigabe wartet, bevor es dem Parlament vorgelegt werden kann.

Verluste im Energiesektor verdeutlichen den finanziellen Druck

Die Darstellung des Finanzministeriums aus dem Jahr 2023 beziffert die Kosten einer schwachen Finanzlage staatlicher Unternehmen. 2022 verzeichnete der Energieversorger Ceylon Electricity Board Verluste von 262 Milliarden Rupien, während die Ceylon Petroleum Corporation 615 Milliarden Rupien verlor. Zusammen beliefen sich die Verluste auf 877 Milliarden Rupien; rund 70 Prozent entfielen auf die Erdölgesellschaft.

Siriwardana führte die Verluste auf verspätete Preisanpassungen, ein schwaches Finanzmanagement und stark gestiegene Importkosten zurück. Der Kurs der Rupie sank von etwa 200 auf 365 Rupien je US-Dollar, während die weltweiten Energiepreise stiegen. Unternehmen, die Kraftstoffe importierten, benötigten daher deutlich mehr Rupien, um ihre Rechnungen zu bezahlen.

Die Einzelhandelspreise spiegelten diese Kosten über längere Zeit nicht vollständig wider. Nach Angaben des Finanzministeriums wurden die Erdölpreise ab Mai 2022 an den Kosten ausgerichtet. Die Strompreise wurden im August 2022 und im Februar 2023 angepasst; es waren die ersten Erhöhungen dieser Art seit 2013.

Das Finanzministerium musste den beiden Unternehmen finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Für die Öffentlichkeit bedeuten solche Verluste konkurrierende Ansprüche auf staatliche Mittel: Geld, das für den laufenden Betrieb eines Unternehmens eingesetzt wird, muss aus Einnahmen oder Krediten stammen.

Schulden verbinden Versorger, Fluggesellschaften und Staatsbanken

Das Finanzministerium beschrieb außerdem eine Kette unbezahlter Rechnungen zwischen öffentlichen Unternehmen und Staatsbanken. Der Stromversorger und SriLankan Airlines schuldeten der Erdölgesellschaft Geld für Kraftstoffe. Die Erdölgesellschaft wiederum war auf Bankfinanzierungen angewiesen, häufig zu hohen Kosten.

Diese Verbindungen erklären, warum bei einer Umstrukturierung mehr auf dem Spiel steht als eine Änderung der Unternehmensführung. Hat ein Unternehmen Schwierigkeiten, seine Rechnungen zu bezahlen, fehlt einem anderen das benötigte Geld, während die Banken, die das System finanzieren, stärker dem Risiko von Zahlungsausfällen ausgesetzt sind.

Die Erdölgesellschaft hatte zudem erhebliche Schulden in Fremdwährungen, während sie fast alle Einnahmen in Rupien erzielte. Eine schwächere Rupie erhöhte die Kosten dieser Schulden in Landeswährung. Siriwardana zufolge hatte die Regierung die staatlich garantierten Fremdwährungskredite der Gesellschaft sowie den Großteil vergleichbarer Kredite des Stromversorgers in ihre eigene Bilanz übernommen.

Die umfassendere Umstrukturierung umfasste die Erdölgesellschaft, den Stromversorger, SriLankan Airlines und die Straßenbaubehörde Road Development Authority. Werden staatlich garantierte Schulden auf die Regierung übertragen, ändert sich, wer sie verbucht und bedient. Für ihre Rückzahlung werden weiterhin öffentliche Mittel benötigt. Deshalb sind die künftige Kreditaufnahme und eine disziplinierte Ausgabenpolitik zentrale Bestandteile des Reformprogramms.

Staatliches Eigentum und Wettbewerb können nebeneinander bestehen

Jayantha sagte, die Regierung werde strategische Versorgungsbereiche wie den Energiesektor in staatlichem Eigentum behalten, um Manipulationen des Marktes durch private Unternehmen zu verhindern. Damit ist die geplante Abkehr vom gewöhnlichen Geschäft klar begrenzt: Wo die Regierung staatliche Kontrolle für notwendig hält, will sie weiterhin Eigentümerin bleiben.

Das Programm des Finanzministeriums aus dem Jahr 2023 zielte ebenfalls auf mehr Wettbewerb im Energiesektor ab. Siriwardana sagte, Sinopec habe in der Vorwoche den kommerziellen Betrieb im Kraftstoffeinzelhandel aufgenommen. Außerdem beschrieb er Pläne, die Stromerzeugung und -verteilung operativ und finanziell voneinander zu trennen, unterstützt durch die Asiatische Entwicklungsbank.

Staatliches Eigentum und Wettbewerb betreffen unterschiedliche Aspekte des Marktes. Eine Regierung kann ein Energieunternehmen in staatlichem Eigentum behalten und zugleich anderen Anbietern ermöglichen, mit ihm zu konkurrieren. Werden Tätigkeitsbereiche innerhalb eines Stromversorgungssystems getrennt, lassen sich außerdem die Kosten leichter ermitteln und die Leistungen der einzelnen Bereiche beurteilen.

Für Verbraucher stellt sich eine verwandte Frage: Wie lassen sich grundlegende Dienstleistungen bezahlen, ohne dass sich erneut Verluste anhäufen? Das Finanzministerium wollte Preise verlangen, die die Kosten widerspiegeln, und Menschen, die als arm oder besonders schutzbedürftig gelten, direkte Geldtransfers gewähren, statt Kraftstoff und Strom für alle Kunden günstig zu halten.

Investitionen und Gehälter konkurrieren um öffentliche Mittel

Dissanayakes Prüfung von 34 Unternehmen fällt mit Plänen für eine deutliche Erhöhung der Entwicklungsausgaben zusammen. Die Investitionsausgaben sollen von 1.330 Milliarden Rupien im Jahr 2026 auf zwei Billionen Rupien im Jahr 2027 steigen. Das entspricht einer Zunahme um 670 Milliarden Rupien oder rund 50 Prozent.

Der Präsident sagte, die Schnellstraßenprojekte Kurunegala-Galewela, Rambukkana-Galagedara und Kahathuduwa-Ingiriya würden aus inländischen Mitteln des Finanzministeriums statt mit Krediten in US-Dollar finanziert. Auch der Bau einer elektrifizierten Kelani-Valley-Bahnstrecke soll 2027 beginnen; die Kosten werden auf 600 Milliarden Rupien geschätzt.

Auch bei einer inländischen Finanzierung entsteht ein Bedarf an Devisen, wenn für Projekte importierte Maschinen, Stahl oder andere Materialien benötigt werden. Die Regierung muss daher sowohl die Kosten des Baus in Rupien als auch die für Importe benötigten US-Dollar steuern.

Die Gehälter im öffentlichen Dienst stellen eine weitere laufende Verpflichtung dar. Dissanayake sagte, die im Haushalt 2025 vorgesehene Erhöhung der Grundgehälter in drei Stufen werde die jährlichen Gehaltsausgaben bis 2027 gegenüber 2024 um 330 Milliarden Rupien steigern. Er deutete an, dass im Haushalt 2028 Zulagen stärker berücksichtigt werden könnten, da keine weitere Erhöhung der Grundgehälter geplant sei.

Dissanayake machte außerdem frühere politische Ernennungen für den übermäßigen Personalbestand in den unteren Ebenen des öffentlichen Dienstes verantwortlich und forderte fähige, qualifizierte Fachkräfte. Das frühere Governance-Programm des Finanzministeriums befasste sich mit ähnlichen Fragen der Unternehmensführung: durch bessere Besetzungen von Aufsichtsgremien, regelmäßige geprüfte Jahresabschlüsse und strengere Kontrollen bei Beschaffung und Investitionsausgaben.

Der Zeitplan für das Gesetz steht noch nicht fest

Jayantha sagte, Rückstände in der Abteilung des Gesetzgebungsberaters könnten das Gesetz über staatliche Unternehmen verzögern. Ursprünglich sollte es bis Ende 2026 vom Parlament verabschiedet werden; seiner neuen Einschätzung zufolge könnte es erst 2027 vorgelegt werden. Mit der Vorlage erhält das Parlament einen Gesetzentwurf; für die Verabschiedung ist die Zustimmung des Parlaments erforderlich.

Jayantha erklärte, zunächst müsse die Abteilung den Entwurf freigeben:

„Zunächst müssen wir die Freigabe der Abteilung des Gesetzgebungsberaters erhalten. Wenn das der Fall ist, können wir den Entwurf zumindest dem Parlament vorlegen, vielleicht im nächsten Jahr“, sagte er.

Das Reformprogramm erstreckt sich inzwischen über mehrere Jahre und verbindet frühere finanzielle Maßnahmen mit geplanten Änderungen bei Eigentum und Unternehmensführung:

• Mai 2022: Nach Angaben des Finanzministeriums wurden die Erdölpreise an den Kosten ausgerichtet.
• August 2022 und Februar 2023: Die Strompreise wurden an die Kosten angepasst.
• 5. September 2023: Das Finanzministerium skizzierte Veräußerungen, eine Umschuldung, Gesetze zur Unternehmensführung und eine staatliche Holdinggesellschaft.
• 28. Oktober 2026: Jayantha erläuterte den geplanten Rechtsrahmen für staatliche Unternehmen und eine mögliche Verzögerung bei der Vorlage des Gesetzentwurfs.
• 2027: Die Vorlage im Parlament könnte erfolgen. Zugleich sind höhere Investitionsausgaben und der Beginn der Elektrifizierung der Kelani-Valley-Bahnstrecke geplant.

Für Unternehmen, Beschäftigte und Kunden werden die nächsten konkreten Schritte die Bestimmungen des Gesetzentwurfs und die anschließenden Entscheidungen zu den einzelnen Einrichtungen sein. Sie bestimmen, wie viel unternehmerische Freiheit die Unternehmen erhalten, welche Vermögenswerte den Eigentümer wechseln und wie öffentliche Aufgaben weitergeführt werden.

Die wichtigsten Punkte

• Sri Lanka plant Verkäufe, Fusionen und Umstrukturierungen bei ausgewählten staatlichen Unternehmen; strategische Energieunternehmen sollen in staatlichem Eigentum bleiben.
• Jayantha zufolge handelt es sich nur bei einer kleinen Zahl der 527 eingestuften Einrichtungen um tatsächliche kommerzielle Betriebe.
• Ein Ausschuss des Finanzministeriums prüft die Schließung oder Zusammenlegung von 34 Unternehmen.
• Das geplante Gesetz soll eine eigenständige Unternehmensführung, Gesellschaften mit beschränkter Haftung und eine Holdingstruktur ermöglichen.
• Der Stromversorger und die Erdölgesellschaft verzeichneten dem Finanzministerium zufolge 2022 zusammen Verluste von 877 Milliarden Rupien.
• Das Gesetz über staatliche Unternehmen könnte dem Parlament 2027 vorgelegt werden, später als ursprünglich angestrebt, als es 2026 verabschiedet werden sollte.