Malaysia will einen ASEAN-Rahmen für den Umgang mit Smog voranbringen, doch schlechte Sicht hält Löschflugzeuge am Boden

Drei Hubschrauber angeboten, doch Rauch verhindert Flüge

Malaysia plant, bei einem ASEAN-Ministertreffen am 14. November einen informellen Vorschlag zur Stärkung der Zusammenarbeit gegen grenzüberschreitenden Smog vorzulegen. Da die Sichtweite weniger als 50 Meter beträgt, können Flugzeuge die Brandherde in Indonesien nicht sicher erreichen.

Außenminister Mohamad Hasan sagte während der Beratungen zum Haushaltsgesetz 2027 im Dewan Rakyat, Malaysia sei bereit, Feuerwehrleute und drei Hubschrauber zur Unterstützung Indonesiens zu entsenden. Dichter Rauch und gefährliche Flugbedingungen erschwerten diese Hilfe jedoch. Das unmittelbare Problem ist daher sowohl diplomatischer als auch praktischer Natur: Die Länder müssen sich auf Hilfe verständigen, und die Einsatzkräfte müssen die Brandherde sicher erreichen können.

Mohamad will ein Non-Paper vorlegen, ein informelles Diskussionspapier, mit dem Regierungen Vorschläge sondieren können, bevor sie ein formelles Abkommen anstreben. Da die Tagesordnung des Treffens bereits feststeht, kann Malaysia das Thema so ansprechen, ohne es als vereinbarte ASEAN-Entscheidung darzustellen. Zunächst würden die Minister den Vorschlag erörtern; bei Bedarf könnten später die Staats- und Regierungschefs einbezogen werden.

Malaysia möchte das Thema Smog in den ASEAN-Rahmen für die Reaktion auf Naturkatastrophen aufnehmen, noch vor dem 49. Gipfel des Staatenbundes im November in Manila. Der Vorschlag kommt zu einem Zeitpunkt, an dem Rauch von Bränden auf Sumatra und im indonesischen Kalimantan Nachbarländer beeinträchtigt, Schulen schließt und Schwächen darin offenlegt, Hilfsangebote in der Region in konkrete Maßnahmen umzusetzen.

ASEAN verfügt bereits über ein eigenes Abkommen zum Thema Smog, das auch Regeln für Nothilfe enthält. Malaysias Initiative soll eine klarere Zusammenarbeit über die Katastrophenschutzvereinbarungen anstreben und das bestehende Abkommen ergänzen, statt regionale Maßnahmen von Grund auf neu zu beginnen.

Was Malaysia den Ministern vorschlagen will

Mohamad zufolge soll der Vorschlag den hochrangigen ASEAN-Beamten und den Außenministern vorgelegt werden. Er strebt einen klareren Rahmen an, in dem die Mitgliedsländer einander bei Waldbränden und Smog helfen können, insbesondere im zweiten und dritten Quartal des Jahres.

Mohamad erläuterte die geplante Nutzung der Katastrophenschutzvereinbarungen und beschrieb die Lücke, die er von den Ministern schließen lassen möchte:

Wir verfügen bereits über einen ASEAN-Mechanismus für Naturkatastrophen, aber Smog wird nicht als Naturkatastrophe eingestuft und ist darin nicht berücksichtigt“, sagte er. „Deshalb werde ich dieses Thema beim Treffen persönlich mit meinen Amtskollegen ansprechen.

Das ASEAN-Katastrophenschutzsystem verfügt über Erfahrung bei der Koordinierung von Personal, Ausrüstung und humanitärer Hilfe. Malaysia möchte auf diese Erfahrung bei Smog-Notfällen zurückgreifen, unter anderem über das ASEAN-Koordinierungszentrum für humanitäre Hilfe im Katastrophenmanagement.

Einzelheiten zu den Verfahren des vorgeschlagenen Rahmens und ein möglicher Entscheidungstermin nach den Gesprächen im November wurden noch nicht bekannt gegeben. Die Minister müssen prüfen, wie sich die Initiative in die bestehenden Smog-Institutionen einfügt und wie die Vorgabe berücksichtigt wird, dass ein betroffenes Land ausländischer Hilfe zustimmen muss.

Das bestehende Abkommen sieht bereits Hilfe vor

Das ASEAN-Abkommen über grenzüberschreitenden Smog, das 2002 unterzeichnet wurde und seit 2003 in Kraft ist, regelt, wie Länder Hilfe anfordern und leisten können. Indonesien ratifizierte es 2014.

Artikel 12 erlaubt einem Land, das von Land- oder Waldbränden oder dem dadurch entstehenden Smog betroffen ist, direkt bei einem anderen Mitglied oder über das ASEAN-Zentrum Hilfe anzufordern. Gegebenenfalls kann es sich auch an andere Länder oder internationale Organisationen wenden. Ein Land, das eine Anfrage erhält, muss unverzüglich mitteilen, ob es helfen kann, und Umfang und Bedingungen der Unterstützung erläutern.

Die Zustimmung ist entscheidend. Hilfe setzt voraus, dass das betroffene Land sie anfordert und ihr zustimmt oder dass das Empfängerland ein Hilfsangebot einer anderen Regierung annimmt. Flugzeuge und Feuerwehrleute können nicht einfach in das Hoheitsgebiet eines anderen Landes entsandt werden.

Artikel 5 sieht ein Smog-Koordinierungszentrum vor und legt fest, dass die nationalen Behörden zunächst für die Brandbekämpfung zuständig sind. Nach der Ausrufung eines Notstands können sie das Zentrum um Hilfe bitten. Laut Anhang des Abkommens ist das Zentrum außerdem dafür zuständig, Hilfeersuchen unverzüglich weiterzuleiten und Unterstützung zu koordinieren, wenn diese angefordert oder angeboten wird.

Joanne Lin, Senior Fellow und Koordinatorin des ASEAN Studies Centre am ISEAS – Yusof Ishak Institute, sagte, dieselbe Zustimmungsvoraussetzung gelte auch für den Katastrophenschutzweg, den Malaysia erwäge:

„Im Rahmen des ASEAN-Katastrophenschutzes kann Hilfe nur auf Ersuchen des betroffenen Landes oder mit dessen Zustimmung geleistet werden. Daran wird sich voraussichtlich nichts ändern“, fügte sie hinzu.

Warum Löschkräfte die Flammen nicht immer erreichen können

Indonesien hat nach Angaben des malaysischen Vizepremierministers Ahmad Zahid Hamidi mehr als 16.000 Einsatzkräfte, Flugzeuge und Löschhubschrauber mobilisiert. Mohamad beschrieb unabhängig davon eine indonesische Flotte aus drei bis vier Flugzeugen und 34 Hubschraubern, deren Einsätze durch die schlechte Sicht eingeschränkt seien.

Auch bei Malaysias geplantem Beitrag von drei Hubschraubern besteht dieselbe Gefahr. Bei einer Sichtweite von unter 50 Metern haben Piloten kaum Spielraum, Gelände, Hindernisse oder andere Flugzeuge zu erkennen. Mohamad sagte, auch ein japanisches Hilfsteam habe sich zurückgezogen, weil es Schwierigkeiten hatte, die Brandherde zu erreichen.

Abgelegene Orte stellen zusätzliche Probleme dar. Manche Brände liegen tief im Landesinneren, wo Wasser knapp ist; andere betreffen Torfböden. Torf besteht aus einer dicken Schicht teilweise zersetzten Pflanzenmaterials, das unter der Oberfläche brennen kann. Dadurch sind Brände schwer zu erreichen und zu löschen.

Zahid sagte, auch ungeeignete Wolkenformationen behinderten die Wolkenimpfung. Dabei soll in geeigneten, bereits vorhandenen Wolken Regen ausgelöst werden. Die Methode erfordert passende Wetterbedingungen und sichere Flugbedingungen. Mehr Flugzeuge allein können keines dieser Probleme lösen.

Das malaysische Kabinett beriet über Unterstützung, bevor Zahid das Angebot bekräftigte; die Kommunikation zwischen den beiden Regierungen hatte auf höchster Ebene begonnen. Mohamad wies außerdem den Generalsekretär des Außenministeriums an, ein Koordinierungstreffen über praktische Unterstützung für Indonesien zu organisieren.

Die Diplomatie im Oktober führt zu Gesprächen im November

Malaysia führte bilaterale Gespräche und bereitete zugleich seinen regionalen Vorschlag vor. Premierminister Anwar Ibrahim sprach mit dem indonesischen Präsidenten Prabowo Subianto über die Brände. Dieser habe zugestimmt, die erforderlichen Schritte zu unternehmen, sagte Anwar.

Der öffentlich bekannte Ablauf zeigt, wie sich Hilfsangebote, rechtliche Maßnahmen und regionale Gespräche parallel entwickelt haben:

• 12. Oktober: Mohamad sagte, Malaysia werde bei einem Treffen im November vorschlagen, den ASEAN-Katastrophenschutzrahmen für Smog zu nutzen.
• 15. Oktober: Mohamad sagte, Malaysia setze auf Diplomatie und plane weder rechtliche Schritte noch eine diplomatische Note.
• 16. Oktober: Singapur teilte mit, zivile Löschhilfe und Wolkenimpfung angeboten zu haben. Die nationale Umweltbehörde des Landes stellte zudem sieben indonesischen Unternehmen Präventionsanordnungen zu.
• 21. Oktober: Malaysia erklärte, Jakarta habe der Annahme von Löschhilfe für Sumatra und Kalimantan zugestimmt; die Modalitäten würden noch koordiniert.
• 22. Oktober: Das indonesische Außenministerium erklärte, Hilfsangebote würden anhand der Lage vor Ort geprüft, bestätigte jedoch nicht die Annahme bestimmter Angebote.
• 14. November: Malaysia plant, seinen informellen Vorschlag beim ASEAN-Ministertreffen vorzulegen.

Auf Malaysias Mitteilung vom 21. Oktober, das Angebot sei angenommen worden, folgte am nächsten Tag eine allgemeinere Erklärung aus Indonesien. Die praktischen Vereinbarungen wurden noch koordiniert, während unsichere Flugbedingungen den Einsatz weiterhin einschränkten.

Schulschließungen und Belastungen für Haushalte

Malaysia ordnete wegen des zunehmenden Smogs Schulschließungen in Melaka, Negeri Sembilan, Selangor, Kuala Lumpur und Putrajaya an. Im Vormonat waren auch Hunderte Schulen in Sarawak wegen der Verschmutzung durch das benachbarte Kalimantan geschlossen worden.

Sarawak und das Klang Valley liegen in der Zugbahn des Rauchs von indonesischen Brandherden. Die größere Smoglage hat auch Brunei, Singapur und Teile der Philippinen betroffen, darunter eine Verschlechterung der Luftqualität in Metro Manila. Die Folgen reichen über die Orte der einzelnen Brände hinaus, da der Wind den Rauch über Landesgrenzen hinweg trägt.

Der Gouverneur von Sarawak, Wan Junaidi Tuanku Jaafar, warnte, der Luftschadstoffindex des Bundesstaats könne mancherorts auf 800 steigen. Dies war eine Warnung vor einer möglichen Verschlechterung. Ein Indexwert über 500 könnte Notfallmaßnahmen auslösen, die Schulen sowie nicht essenzielle staatliche und kommerzielle Betriebe betreffen.

Zahid wies auf gesundheitliche Risiken hin, insbesondere für Menschen mit allergiebedingten Erkrankungen. Schulschließungen zwingen Familien außerdem, die Kinderbetreuung neu zu organisieren, und unterbrechen den Unterricht. Damit haben die diplomatischen Gespräche unmittelbare Folgen für den Alltag.

Der ASEAN-Fahrplan verknüpft die Smogpolitik mit nationalen Zielwerten für PM2,5, winzige Schwebeteilchen mit einem Durchmesser von höchstens 2,5 Mikrometern. Diese Partikel sind klein genug, um tief in die Lunge einzudringen. Das erklärt, warum Rauch auch weit entfernt von den Flammen ein Gesundheitsrisiko darstellen kann.

Welche Zusagen ASEAN bereits für 2030 gemacht hat

ASEAN verabschiedete seinen zweiten Fahrplan für eine smogfreie Region bei der 18. Vertragsstaatenkonferenz zum Smog-Abkommen am 23. August 2023 in Vientiane. Er formuliert das Ziel, die Region bis 2030 von grenzüberschreitendem Smog zu befreien. Das zuvor gesetzte Ziel für 2020 wurde verfehlt.

Der Fahrplan sieht einen leistungsfähigeren Betrieb des Smog-Koordinierungszentrums, verbesserte gemeinsame Notfallverfahren und bessere nationale Überwachungskapazitäten vor. Zudem sollen die Verbindungen zwischen den für Smog zuständigen Behörden und den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Gesundheit gestärkt werden. Anhand dieses bestehenden Programms können die Minister Malaysias neuen Vorschlag bewerten.

Zu den übergeordneten Zielen des Dokuments gehören eine dauerhafte Verringerung der Smogereignisse und Fortschritte bei den nationalen Luftqualitätszielen für PM2,5. Die vorgeschlagenen Messgrößen sind konkreter: Bis 2030 soll es zwei Jahre in Folge keine Tage mit Warnstufe 3 geben; die Zahl der Brandherde sowie der Tage mit Warnstufe 2 oder höher soll jährlich um mindestens 5 Prozent und die verbrannte Fläche gegenüber dem Durchschnitt von 2019 bis 2023 jährlich um 10 Prozent sinken.

Bei einigen Messgrößen verwendet der Fahrplan Dreijahresdurchschnitte, um wechselnden Klimabedingungen Rechnung zu tragen. So können Regierungen Fortschritte über verschiedene Trockenzeiten hinweg bewerten, statt den Erfolg anhand eines einzelnen nassen oder trockenen Jahres zu beurteilen.

Die Umweltminister und der Ausschuss zur Unterstützung des Abkommens treffen sich mindestens einmal jährlich. In der südlichen Lenkungsgruppe kommen Brunei, Indonesien, Malaysia, Singapur und Thailand zusammen. Eine separate Mekong-Gruppe befasst sich mit den unterschiedlichen Brandsaisons im Norden der Region.

Der institutionelle Aufbau des Smog-Zentrums ist in mehreren Etappen vorangekommen. Im April wurde in Jakarta ein Zentrum eingeweiht, im Mai 2025 ein Gründungsabkommen unterzeichnet. Im Juni 2026 hieß es noch, das Zentrum sei nicht vollständig einsatzbereit; spätere Berichte besagten, dass das zugrunde liegende Abkommen noch nicht in Kraft getreten sei. Der Ausbau seiner praktischen Fähigkeiten bleibt Teil der Arbeit im Rahmen des Fahrplans.

Diplomatie und Durchsetzung laufen auf getrennten Wegen

Mohamad hat unmittelbare rechtliche Schritte oder eine diplomatische Note wegen des aktuellen Smogs ausgeschlossen und Letztere als letzten Ausweg bezeichnet. Malaysia verfolge einen schrittweisen Ansatz, der die öffentliche Gesundheit schütze und zugleich die Beziehungen zu Indonesien bewahre.

Gleichzeitig sagte der stellvertretende Minister für natürliche Ressourcen und ökologische Nachhaltigkeit, Syed Ibrahim Syed Noh, Malaysia könne ein Gesetz gegen grenzüberschreitenden Smog einführen, sofern die erforderlichen Verfahren eingehalten und die Zustimmung des Parlaments eingeholt würden. Für mögliche Strafen wäre eine ausreichende Beweislage nötig.

Ermittler müssten die Brandorte, die Grundstückseigentümer, die dort tätigen Parteien und den Zusammenhang zwischen bestimmten Bränden und der grenzüberschreitenden Verschmutzung feststellen. Satellitenbilder können Brandherde zeigen, doch Eigentumsunterlagen und Belege dafür, wer die Aktivitäten vor Ort kontrollierte, können sich in einem anderen Land befinden.

Singapurs 2014 verabschiedetes Gesetz gegen grenzüberschreitenden Smog erlaubt bei bestimmten Verstößen Gesamtstrafen von bis zu 2 Millionen Singapur-Dollar. Öffentlich bestätigte Anklagen oder Verurteilungen nach diesem Gesetz gibt es jedoch nicht. Von sechs indonesischen Unternehmen, denen nach dem Smog von 2015 Mitteilungen zugestellt wurden, waren die Ermittlungen gegen zwei bis 2021 abgeschlossen; vier liefen noch.

Während der aktuellen Smoglage stellte Singapur zehn indonesischen Unternehmen gestaffelt Präventionsanordnungen zu. Am 23. Oktober erhielten außerdem zehn in Singapur registrierte Unternehmen solche Anordnungen, darunter Wilmar International und Asia Pulp & Paper. Das indonesische Umweltministerium erklärte unabhängig davon, es untersuche 19 Unternehmen, die möglicherweise mit Waldbränden in Verbindung stünden.

Syed Ibrahim sagte, Diplomatie und eine auf Beweisen beruhende Durchsetzung müssten zusammenwirken:

Diplomatie muss messbare Maßnahmen hervorbringen, während die Durchsetzung auf Beweisen und dem Gesetz beruhen muss.

Wo eine engere Zusammenarbeit greifen müsste

Das ASEAN-Abkommen über grenzüberschreitenden Smog verpflichtet die Mitgliedsländer zur Zusammenarbeit, sieht aber keine regionalen Geldstrafen oder Sanktionen vor. Die nationalen Regierungen bleiben für Ermittlungen und Strafverfolgung zuständig; Streitigkeiten zwischen Mitgliedern werden durch Konsultationen oder Verhandlungen beigelegt.

Simon Tay, Vorsitzender des Singapore Institute of International Affairs, beschrieb die Grenzen der Durchsetzungsbefugnisse von ASEAN:

„ASEAN ist keine regionale Polizei. Der Staatenbund kann Unternehmen weder ermitteln noch strafrechtlich verfolgen oder bestrafen“, sagte er.

Indonesien hat sich für eine stärkere Umsetzung ausgesprochen. Der indonesische Botschafter in Malaysia, Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo, nannte Frühwarnung, Überwachung, Informationsaustausch, die Koordinierung der Brandbekämpfung, Wetterbeeinflussung und den Aufbau von Kapazitäten als Bereiche mit Verbesserungsbedarf.

Malaysias Vorschlag muss sich daher in zwei praktischen Punkten bewähren. Die Notfallzusammenarbeit muss dafür sorgen, dass angenommene Hilfe die Brandherde sicher und schnell erreicht. Bei der Prävention müssen Warnungen vor Brandherden mit Maßnahmen vor Ort verknüpft werden, gestützt auf Grundstücksdaten, Unternehmensinformationen und durchsetzbare nationale Gesetze.

Die Gespräche im November beziehen die Außenminister in diese Bemühungen ein, neben den Umweltbeamten, die bereits für das Smog-Abkommen zuständig sind. Für die betroffenen Gemeinden wären konkrete Ergebnisse entscheidend: weniger sich ausbreitende Brände, weniger Tage mit verschmutzter Luft und weniger Schulschließungen.

Die wichtigsten Punkte

• Malaysia plant, am 14. November vor dem Gipfel in Manila einen informellen ASEAN-Vorschlag zur Zusammenarbeit gegen Smog vorzulegen.
• Malaysia hat Feuerwehrleute und drei Hubschrauber angeboten, doch eine Sichtweite von weniger als 50 Metern schränkt sichere Flüge ein.
• Das bestehende ASEAN-Abkommen über Smog erlaubt bereits Nothilfe, sofern das betroffene Land sie anfordert oder ihr zustimmt.
• Schulschließungen in mehreren malaysischen Bundesstaaten und Bundesterritorien haben Familien und Unterricht beeinträchtigt.
• Der ASEAN-Fahrplan für 2030 sieht bereits eine stärkere Koordinierung, bessere Notfallverfahren und messbare Rückgänge bei Bränden und Smog vor.
• Malaysia setzt vorrangig auf Diplomatie und erwägt zugleich mögliche Gesetze. Die Beweissicherung ist dabei eine große Herausforderung für die Durchsetzung.