Senatsausschuss in Pakistan fordert für Provinzen die Hälfte der Öl- und Gasgewinne oder der Förderanlagen

Senatsausschuss setzt Fristen für Anteile der Provinzen an Ressourcen

Der Funktionale Ausschuss für Dezentralisierung des pakistanischen Senats hat ein funktionierendes System gefordert, das den Provinzen gleiche Anteile an den Öl- und Gasressourcen sichert. Er wies die Erdölabteilung an, Gespräche mit Vertretern der Provinzen zu führen und innerhalb von 15 Tagen einen Umsetzungsbericht vorzulegen. Der Ausschuss schlug zwei Wege vor: die Hälfte der Gewinne von Öl- und Gasunternehmen an die Provinzen zu übertragen oder ihnen die Hälfte der Öl- und Gasbohrköpfe zu übergeben.

Bei einer auf Antrag einberufenen Sitzung in Islamabad unter Vorsitz von Senator Zamir Hussain Ghumro gab der Ausschuss der Establishment Division außerdem zwei Wochen Zeit, um darzulegen, wie sie die Vertretung der Provinzen im Bundesdienst sicherstellen will, auch bei Einstellungen und Beförderungen. Die Prüfung umfasste die Besoldungsgruppen 1 bis 22 der Basic Pay Scale sowie Körperschaften, gesetzliche Einrichtungen und autonome Institutionen.

Ghumro behauptete, den Provinzen seien seit 16 Jahren Gewinne aus 13 staatlichen Unternehmen und Einrichtungen vorenthalten worden, darunter Pakistan Petroleum Limited. Er bezifferte den einbehaltenen Betrag auf Billionen Rupien, legte dazu jedoch weder Unternehmensabschlüsse noch eine geprüfte Berechnung oder eine Aufschlüsselung nach Provinzen vor.

Das Vorgehen des Ausschusses ist eine parlamentarische Forderung nach Umsetzung und kein Beleg dafür, dass Geld oder operative Kontrolle bereits übertragen wurden. Entscheidend wird zunächst sein, ob die Bundesbehörden Mechanismen vorlegen, die verfassungsrechtliche Bestimmungen zu Eigentum und Beschäftigung in konkrete Übertragungen, Ernennungen und gemeinsame Entscheidungen umsetzen.

Die Senatoren Jan Muhammad Buledi und Poonjo Bheel nahmen neben Vertretern der Kabinettsabteilung, des Sekretariats des Council of Common Interests, der Establishment Division und hochrangigen Mitarbeitern des Erdölministeriums teil. Der Ausschuss äußerte sich besorgt darüber, dass der Erdölsekretär und Vertreter der Federal Public Service Commission fehlten.

Was gleichberechtigtes Eigentum an Öl und Gas bedeutet

Im Mittelpunkt des Streits steht Artikel 172 Absatz 3 der Verfassung, der durch den 18. Verfassungszusatz eingeführt wurde. Vorbehaltlich bestehender Verpflichtungen sieht er vor, dass Erdöl und Erdgas innerhalb einer Provinz oder in den angrenzenden Hoheitsgewässern dieser Provinz gemeinsam und zu gleichen Teilen der Provinz und der Bundesregierung gehören.

Diese Regel betrifft das Eigentum an den Ressourcen. Ihre Anwendung erfordert Entscheidungen darüber, wie sich beide Regierungen an Exploration, Lizenzvergabe, Verwaltung und Verteilung der finanziellen Erträge beteiligen. Nach Angaben des Ausschusses ist ein umfassender operativer Rahmen für diese gemeinsame Rolle trotz der inzwischen 16 Jahre seit der Verfassungsänderung noch nicht vollständig umgesetzt.

Die vorgeschlagenen Alternativen betreffen unterschiedliche Aspekte des Problems. Eine Beteiligung an Unternehmensgewinnen würde finanzielle Erträge verteilen. Die Übergabe von Bohrköpfen, also der Anlagen an der Oberfläche fördernder Bohrungen, beträfe Vermögenswerte und möglicherweise auch die operative Verantwortung. Ein Mechanismus müsste festlegen, welche Bohrungen, Unternehmen und Einnahmen erfasst sind und wie der Anspruch jeder Provinz berechnet wird.

Diese Unterscheidung ist wichtig, weil gleichberechtigtes Eigentum an Öl und Gas für sich genommen nicht erklärt, wie die Hälfte des ausgewiesenen Gewinns jedes Unternehmens aufzuteilen wäre. Für den Vorschlag des Ausschusses braucht es weiterhin Regeln, die Ressourcen innerhalb der Provinzgrenzen mit Unternehmensgewinnen, bestehenden Verpflichtungen und dem Anteil der Bundesregierung verknüpfen.

Prüfungen und Durchsetzung sind weiterhin ungeklärt

Ghumro argumentierte, die Provinzen sollten ihren Anteil ohne weitere Verzögerung erhalten. Ein möglicher finanzieller Weg wäre, 50 Prozent der ausgewiesenen Gewinne staatlicher Öl- und Gasunternehmen nach einer Prüfung durch den Auditor General of Pakistan auszuschütten. Eine solche Prüfung wäre entscheidend, um festzustellen, was erwirtschaftet und ausgezahlt wurde und welche Beträge noch strittig sind.

Der Ausschuss warnte außerdem, er könne den Auditor General auffordern, Gelder einzubehalten und direkt zu überweisen, falls seine Anweisungen ignoriert würden. Hochrangigen Beamten, darunter Bundessekretären, wurden mögliche rechtliche Schritte angedroht, sollten sie die Einhaltung der Vorgaben nicht innerhalb von zwei Wochen sicherstellen. Dabei handelte es sich um Warnungen im Rahmen der parlamentarischen Kontrolle, nicht um bereits vollzogene Durchsetzungsmaßnahmen.

Die Fristen sind zu unterscheiden. Die Erdölabteilung sollte innerhalb von 15 Tagen ihren Umsetzungsbericht vorlegen, während die Establishment Division zwei Wochen für ihren Bericht zur Einhaltung der Beschäftigungsvorgaben erhielt. Die weitergehende Warnung vor Maßnahmen innerhalb von zwei Wochen legt keinen separaten, bestätigten Zahlungstermin fest.

In den Berichten über die Beratungen werden weder ein genaues Sitzungsdatum noch ein Termin für eine Folgesitzung genannt. Ebenso wenig gibt es einen bestätigten Gesamtbetrag, der jeder Provinz zusteht, eine vereinbarte Verteilungsformel oder Hinweise darauf, dass eine Prüfung oder Überweisung begonnen hat. Diese fehlenden Angaben machen den Unterschied zwischen den Forderungen des Ausschusses und einer tatsächlich umsetzbaren Einigung aus.

Ein Streit, der älter ist als die jüngste Sitzung

Die aktuelle Forderung folgt auf frühere Bemühungen der Provinzen um eine gemeinsame Kontrolle der Ressourcen. Im September 2017 drängten alle vier Provinzen auf die Umsetzung von Artikel 172 Absatz 3 über den Council of Common Interests (CCI), das verfassungsmäßige Koordinierungsgremium zwischen Bund und Provinzen.

Damals erklärten die Provinzen, dass seit mehr als vier Jahren kein Explorationsgebiet nach der Erdölpolitik von 2012 zur Ausschreibung angeboten worden sei. Ein Explorationsgebiet ist ein Areal, das Unternehmen zur Suche nach Öl oder Gas zur Verfügung gestellt wird. Die Provinzen wollten befugt sein, geeignete Gebiete zu identifizieren, Untersuchungen durchzuführen und an der Vergabe von Explorationsrechten mitzuwirken.

Die Politik von 2012 sah ein Aufsichtsgremium vor, in dem vier Vertreter der Provinzen gemeinsam mit dem Generaldirektor für Erdölkonzessionen des Bundes sitzen sollten. Die Beschwerden der Provinzen lauteten 2017, dass keine Sitzung des Gremiums einberufen worden sei und die Vertreter der Provinzen seit mehr als drei Jahren keine Vergütung erhalten hätten. Sindh und Punjab riefen ihre Vertreter zurück, während Belutschistan und Khyber Pakhtunkhwa ihre Vertreter im Gremium beließen.

Der Verlauf zeigt, dass es bei dem Streit sowohl um die Beteiligung an Entscheidungen über Ressourcen als auch um die Verteilung von Geld geht:

• 2010: Mit dem 18. Verfassungszusatz wurde gemäß Artikel 172 Absatz 3 das gemeinsame und gleichberechtigte Eigentum der Provinzen und des Bundes festgeschrieben.
• 2012: Die Erdölpolitik legte Regelungen für die Beteiligung der Provinzen an einem Aufsichtsgremium fest.
• 18. September 2017: Zu den Forderungen der Provinzen nach Umsetzung gehörten Beschwerden über inaktive Verwaltungsstrukturen und das Ausbleiben neuer Ausschreibungen für Explorationsgebiete.
• Jüngste Ausschusssitzung: Der Senatsausschuss verlangte binnen 15 Tagen einen operativen Rahmen für die Ressourcen sowie binnen zwei Wochen einen Bericht zur Einhaltung der Beschäftigungsvorgaben.

Aus diesen früheren Beschwerden lässt sich nicht ableiten, wie der aktuelle Stand jedes Explorationsgebiets oder jeder Ernennung in das Aufsichtsgremium ist. Sie zeigen jedoch, dass der jüngste Ausschuss mit einem Umsetzungsstreit befasst ist, der bereits vor Jahren dokumentiert wurde.

Der CCI ist Forum und Streitpunkt zugleich

Ghumro argumentierte, die Verlagerung der Zuständigkeit für Öl, Gas und die regulatorische Aufsicht auf das Bundeskabinett umgehe den CCI und schwäche den Einfluss der Provinzen. Ausschussmitglieder kritisierten außerdem, dass dezentralisierte Zuständigkeiten wiederholt an den CCI verwiesen würden, ohne dass konkrete Fortschritte erzielt würden.

Diese Positionen betreffen zwei unterschiedliche Probleme: Entscheidungen außerhalb eines Gremiums zu treffen, das die Provinzen einbeziehen soll, und Angelegenheiten an dieses Gremium zu verweisen, ohne Ergebnisse zu erzielen. Der Ausschuss forderte die Erdölabteilung auf, direkt mit allen betroffenen Vertretern der Provinzen an einem umsetzbaren Mechanismus zu arbeiten.

Zum Streit von 2017 gehörten auch Beschwerden der Provinzen zu den Artikeln 154 und 158, die die Aufgaben des CCI und den Vorrang des Gasbedarfs einer fördernden Provinz betreffen. Sindh erklärte damals, mehr als 68 Prozent des pakistanischen Erdgases zu fördern, aber nur 44 Prozent zu erhalten.

Damit lag der Abstand zwischen dem angegebenen Förderanteil und dem Zuteilungsanteil bei mehr als 24 Prozentpunkten. Die Zahlen waren Angaben der Provinz aus dem Jahr 2017 und sind keine aktuellen Werte. Sie verdeutlichen, warum sich der Streit nicht nur um Unternehmensgewinne dreht, sondern auch um die Verfügbarkeit von Gas und die Rolle einer Provinz bei Entscheidungen über ihre Ressourcen.

Beschäftigungsquoten betreffen alle Bundesinstitutionen

Das zweite große Anliegen des Ausschusses war die Vertretung der Provinzen gemäß Artikel 38 Buchstabe g. Die Prüfung erstreckte sich über das gesamte Besoldungssystem des Bundes, von BPS 1 bis BPS 22, statt sich nur auf Einstellungen am unteren Ende der Laufbahnen oder hochrangige Beamte zu konzentrieren. Der Ausschuss verlangte die Einhaltung der Vorgaben bei Einstellungen, Beförderungen und Versetzungen.

Ghumro behauptete, Tausende für die Provinzen vorgesehene Stellen, insbesondere solche für Belutschistan, seien unbesetzt geblieben oder durch befristete und andere Einstellungsverfahren ohne angemessene Zuteilung an die Provinzen umgangen worden. Frühere Schreiben der Establishment Division hätten Ministerien, Abteilungen und die Federal Public Service Commission (FPSC) angewiesen, unbesetzte Anteile für Sindh und Belutschistan vorrangig zu berücksichtigen. Berichte über die Einhaltung seien jedoch nicht vorgelegt worden.

Die Berichte nennen widersprüchliche Zahlen zur Vertretung Belutschistans in höheren Positionen. Einer Angabe zufolge vertritt nur ein Beamter der Besoldungsgruppe 22 die Provinz in den 38 Bundesabteilungen; einer anderen zufolge stammen vier von 38 Bundessekretären aus Belutschistan. Es wird nicht erläutert, ob diese Zahlen unterschiedliche Gruppen oder Zeiträume betreffen.

Beide Zahlen wurden als Beleg für eine geringe Vertretung angeführt, sollten jedoch nicht gleichgesetzt werden. Für eine verlässliche Bewertung wäre eine Übersicht erforderlich, die Besoldungsgruppen, Positionen und Provinzzuteilungen der Beamten sowie die Zahl der Stellen nennt, an denen die Vertretung gemessen wird.

Der Sekretär der Establishment Division versicherte dem Ausschuss, die Vorgaben würden eingehalten, und erklärte, der Rahmen für die Provinzanteile gelte für alle Beschäftigten, deren Gehalt von der Regierung Pakistans bezahlt werde. Er sagte außerdem, die Anteile der Provinzen, insbesondere derjenige Belutschistans, würden berechnet und Stellen vergeben. Der Ausschuss verlangte einen Mechanismus, der neben anderen Ernennungsformen auch Beförderungen erfasst.

Fernbleiben führt zu Aufforderungen und neuem Unterausschuss

Der Ausschuss setzte einen Unterausschuss ein, der die Anteile der Provinzen im Bundesdienst über alle Besoldungsgruppen und einschlägigen Institutionen hinweg prüfen soll. Damit gibt es einen eigenen Weg zu untersuchen, ob unbesetzte Stellen, Einstellungsverfahren und Beförderungsentscheidungen den vorgeschriebenen Provinzanteilen entsprechen.

Außerdem verschickte er Aufforderungen zur Stellungnahme an die Energiesekretäre der Provinzen und die FPSC, weil sie der Sitzung ferngeblieben waren. Die Empfänger müssen ihr Fernbleiben erklären, bevor über weitere Maßnahmen entschieden wird. Der Ausschuss warnte vor möglichen strengen Konsequenzen.

Ghumro, der Vorsitzende des Ausschusses, kritisierte das Fernbleiben von Provinzvertretern bei Beratungen, die sowohl das Ressourceneigentum als auch die Vertretung im öffentlichen Dienst betreffen:

„Wenn den Provinzen ihr Anteil am öffentlichen Dienst ebenso gleichgültig ist wie ihr Anteil an Öl- und Gasreserven, sagt das viel über ihre Leistungsfähigkeit aus“, bemerkte der Vorsitzende.

Die Kritik nahm neben den Bundesbehörden auch die Verwaltungen der Provinzen in die Pflicht. Damit der Rahmen für Ressourcen vorankommt, müssen sich die Provinzen an den Verhandlungen beteiligen und ihre Ansprüche darlegen. Bei der Prüfung der Beschäftigungsvorgaben kommt es auf die Mitwirkung der FPSC an, da die Kommission für Einstellungen in den Bundesdienst zuständig ist.

Ressourcenzahlungen und der größere Finanzdruck

Bei der Sitzung wurden auch die finanziellen Folgen dezentralisierter Zuständigkeiten und des 7. National Finance Commission Award (NFC) erörtert. Ghumro bezifferte die Bundesausgaben auf rund 19 Billionen Rupien gegenüber gesamten Steuereinnahmen und sonstigen Einnahmen des Landes von 20 Billionen Rupien und argumentierte, die Ausgaben müssten drastisch gesenkt werden.

Nach diesen Zahlen entsprechen die Bundesausgaben etwa 95 Prozent der genannten Gesamteinnahmen des Landes. Dieser Vergleich zeigt das Ausmaß seiner Besorgnis, ist aber keine vollständige Haushaltsrechnung. In den Berichten werden weder das Haushaltsjahr noch die Berechnungsgrundlage oder die Behandlung von Transfers an die Provinzen genannt. Die Differenz von einer Billion Rupien sollte daher nicht als frei verteilbares Geld bezeichnet werden.

Die Verteilung von Einnahmen über den NFC ist zudem etwas anderes als das Eigentum gemäß Artikel 172 Absatz 3. Beim NFC geht es um die finanzielle Aufteilung zwischen den Regierungen, während Ressourceneigentum, Lizenzgebühren und andere direkte Zahlungen unter gesonderte Verfassungsbestimmungen fallen. Beides in einer einzigen Prozentzahl zusammenzufassen, würde verschleiern, um welchen Anspruch es jeweils geht.

Eine auf der Website der University of the Punjab veröffentlichte Studie zum Finanzföderalismus beschreibt, wie der 18. Verfassungszusatz den Provinzen geholfen habe, Einnahmen aus lokalen Quellen und dem Teilungspool zu beziehen. Sie behandelt Artikel 160 im Zusammenhang mit dem NFC und Artikel 161 im Zusammenhang mit Abgaben, Lizenzgebühren und Erträgen aus Erdgas sowie Zahlungen im Zusammenhang mit Wasserkraft.

Die Studie hält fest, dass der Anteil der Transfers an die Provinzen 1991 von 28 auf 45 Prozent gestiegen sei, also um 17 Prozentpunkte. Außerdem beschreibt sie Lizenzgebühren für Rohöl und den Netto-Entwicklungszuschlag auf Gas als Teil der NFC-Regelungen von 1995. Diese historischen Zahlen betreffen Finanztransfers und belegen nicht, dass die aktuelle Forderung nach der Hälfte der Unternehmensgewinne bereits umgesetzt wurde.

Die Autoren nennen verspätete NFC-Zuteilungen, die Koordinierung zwischen den Provinzen und eine stärkere Erschließung lokaler Ressourcen als weiterhin ungelöste Anliegen. Ihre Darstellung hilft, bestehende Transferwege von dem neuen operativen Rahmen zu unterscheiden, den der Senatsausschuss fordert.

Ghumro äußerte sich auch zu den Vorgaben des Premierministers für Personalabbau und Sparmaßnahmen, darunter ein Einstellungsstopp. Er argumentierte, dass Ausgabendisziplin die verfassungsmäßigen Anteile der Provinzen weiterhin sichern und frühere Versäumnisse korrigieren müsse. Die Berichte der Behörden müssen darlegen, wie sie diese Forderungen miteinander vereinbaren wollen.

Das Wichtigste

• Der Senatsausschuss schlug vor, den Provinzen die Hälfte der Gewinne von Öl- und Gasunternehmen oder die Hälfte der Bohrköpfe zu übertragen, um das gemeinsame und gleichberechtigte Eigentum an den Ressourcen umzusetzen.
• Die Erdölabteilung muss Vertreter der Provinzen konsultieren und binnen 15 Tagen Bericht erstatten; die Establishment Division erhielt für ihren Bericht zur Einhaltung der Beschäftigungsvorgaben zwei Wochen.
• Die behaupteten vorenthaltenen Gewinne in Billionenhöhe sind weder durch eine geprüfte Gesamtsumme noch durch eine Aufschlüsselung nach Provinzen belegt.
• Die Prüfung der Beschäftigungsvorgaben umfasst BPS 1 bis 22 sowie Körperschaften, gesetzliche Einrichtungen und autonome Institutionen.
• Die Angaben zur Vertretung Belutschistans in höheren Positionen widersprechen sich: Genannt werden ein Beamter der Besoldungsgruppe 22 und vier Bundessekretäre unter 38.
• Ein Unterausschuss soll die Beschäftigungsanteile prüfen; Energiesekretäre der Provinzen und die FPSC erhielten wegen ihres Fernbleibens Aufforderungen zur Stellungnahme.
• Eine abgeschlossene Übertragung von Ressourcen, eine vereinbarte Zahlungsformel oder ein Termin für eine Folgesitzung wurden nicht bestätigt.