Südkoreas Yellow-Envelope-Gesetz führt bei 460 Verhandlungsforderungen zu drei Vereinbarungen

Drei Vereinbarungen bei Hunderten Forderungen

Bis zum 1. Oktober hatten nur drei von 460 Betrieben von Hauptauftragnehmern, bei denen Gewerkschaften von Subunternehmen Verhandlungen gefordert hatten, Tarifvereinbarungen abgeschlossen. Das geht aus Zahlen des Ministeriums für Beschäftigung und Arbeit hervor, die Kim Wi-sang, Abgeordneter der People Power Party im Ausschuss für Klima, Energie, Umwelt und Arbeit der Nationalversammlung, erhalten hat. Die Vereinbarungen entsprechen 0,65 Prozent der Betriebe, bei denen seit Inkrafttreten der überarbeiteten Arbeitsgesetzgebung Südkoreas am 10. März Verhandlungen gefordert wurden.

Die Forderungen betrafen 261 Betriebe der Privatwirtschaft und 199 Betriebe des öffentlichen Sektors mit insgesamt 185.235 Gewerkschaftsmitgliedern. Bei mehr als der Hälfte der Betriebe, 238 beziehungsweise 51,7 Prozent, leiteten die Gewerkschaften nach der anfänglichen Forderung keine weiteren Verfahrensschritte ein. Bei den übrigen 222 Betrieben beziehungsweise 48,3 Prozent liefen die Verfahren weiter.

Die erste Einigung wurde am 10. September im Werk von Hyundai Steel in Dangjin erzielt. Beteiligt waren der Stahlhersteller und vier Tochtergesellschaften. Am 16. September folgte Hangang EMP, ein Unternehmen für die Behandlung von Bauabfällen in Gimpo. Anschließend wurde das Jeju Free International City Development Center, bekannt als JDC, zur ersten Organisation des öffentlichen Sektors, die eine Vereinbarung nach dem neuen Rahmenwerk abschloss.

Die Ergebnisse zeigen eine große Lücke zwischen der Forderung nach Verhandlungen und dem Abschluss einer Vereinbarung. Sie bedeuten jedoch nicht, dass alle übrigen 457 Betriebe Verhandlungen abgelehnt haben. Einige hatten bereits inhaltliche Gespräche aufgenommen, andere warteten auf Entscheidungen zu ihren rechtlichen Verpflichtungen, und viele Gewerkschaften beobachteten frühere Fälle oder führten zunächst Gespräche mit der Regierung, bevor sie weitere Schritte unternahmen.

Diese Unterscheidung ist wichtig, weil sich der zentrale Streit häufig darum dreht, wer verhandeln muss. Das überarbeitete Gesetz ermöglicht es Beschäftigten eines Subunternehmens, Verhandlungen mit einem Hauptauftragnehmer zu verlangen, der ihre Arbeitsbedingungen tatsächlich kontrolliert, auch wenn kein direktes Beschäftigungsverhältnis besteht.

Was das Gesetz in der Praxis ändert

Das Yellow-Envelope-Gesetz änderte Artikel 2 und 3 des Gesetzes über Gewerkschaften und Arbeitsbeziehungen. Seine Verhandlungsbestimmungen weiten die Verantwortung als Arbeitgeber auf eine Organisation aus, die die Arbeitsbedingungen maßgeblich kontrolliert oder festlegt. Damit gilt nicht mehr ausschließlich das Unternehmen, das im Arbeitsvertrag genannt ist, als möglicher Verhandlungspartner.

Für Beschäftigte von Subunternehmen kann das bedeuten, direkt mit einer Organisation zu verhandeln, die den Arbeitsplatz, die Betriebssysteme oder die Arbeitsanweisungen kontrolliert. Ein Subunternehmen kann die Beschäftigten zwar formal anstellen, aber möglicherweise nicht befugt sein, die Bedingungen zu ändern, um die es bei ihren Forderungen geht.

Die Änderungen weiteten außerdem den Geltungsbereich von Arbeitskonflikten auf Unternehmensentscheidungen aus, die sich auf die Arbeitsbedingungen auswirken, und änderten die Vorschriften zur individuellen Haftung für Schäden infolge von Streiks. Die Zahlen zu den Betrieben vom Oktober beziehen sich auf den Fortschritt bei Verhandlungen, nicht auf die Ergebnisse dieser anderen Änderungen.

Ob eine Organisation als Arbeitgeber gilt, ist daher eine praktische Rechtsfrage: Ist sie befugt, die konkret umstrittene Arbeitsbedingung zu ändern? Die Entscheidungen zu staatlichen Stellen zeigen, dass die Bereitstellung von Mitteln, die Verwaltung eines Vertrags und die Kontrolle der täglichen Arbeit nicht zwangsläufig zum selben Ergebnis führen.

Wo Verhandlungen vorankommen und wo sie stocken

Von den 222 Betrieben, bei denen die Verfahren weiterliefen, befanden sich 171 im Verfahren zur Vereinheitlichung der Verhandlungskanäle. Damit wird festgelegt, welche Gewerkschaft die Beschäftigten vertritt und über welchen Kanal verhandelt wird, wenn mehrere Gewerkschaften Verhandlungen verlangen.

Die Zahlen des Ministeriums wiesen 142 Betriebe der Verhandlungsphase zu. Das entspricht 30,9 Prozent aller 460 Betriebe, bei denen Forderungen eingegangen waren. Davon führten 81 formelle Verhandlungsverfahren, darunter Auftakttreffen. Bei 61 liefen Arbeitsgespräche zu Tagesordnungen oder Zeitplänen. Keine der beiden Kategorien bedeutet, dass eine Vereinbarung abgeschlossen wurde.

Bei weiteren 29 Betrieben waren grundlegende Schritte wie die Veröffentlichung einer Bekanntmachung über eine Verhandlungsforderung noch nicht abgeschlossen; vier erwogen eine Veröffentlichung. Bei 27 Betrieben war eine Entscheidung der Arbeitsbeziehungskommission noch nicht offiziell zugestellt worden. Drei hatten Überprüfungsanträge gestellt, fünf warteten auf Entscheidungen der Kommission, und bei zwölf wurde die Arbeitgeberstellung verneint.

Diese Zahlen beschreiben unterschiedliche Verfahrensstadien und rechtliche Ergebnisse. Sie sollten nicht addiert werden, als handele es sich jeweils um einen eigenen Fall von Arbeitgeberverweigerung. Die stärkste Schlussfolgerung ist enger gefasst: Unterzeichnete Vereinbarungen sind weiterhin selten, während eine größere Gruppe Verhandlungen aufgenommen hat oder noch die Verfahren durchläuft, die dafür nötig sind.

Die Zahl der Forderungen stieg schneller als die der abgeschlossenen Vereinbarungen

Eine frühere Einschätzung des Ministeriums vom 22. Juni 2026 erfasste die ersten rund 100 Tage bis zum 19. Juni. Sie zählte 1.161 Gewerkschaften von Subunternehmen mit etwa 164.000 Mitgliedern, die 439 Betriebe von Hauptauftragnehmern zu Verhandlungen aufgefordert hatten. Jeder Hauptauftragnehmer erhielt durchschnittlich 2,6 Forderungen.

Im Vergleich zu dieser Einschätzung lag die Zahl von 460 Betrieben im Oktober um 21 höher, ein Anstieg von etwa 4,8 Prozent. Die gemeldete Zahl der Gewerkschaftsmitglieder stieg von rund 164.000 auf 185.235, eine Differenz von etwa 21.235 beziehungsweise rund 13 Prozent. Der Vergleich der Mitgliederzahlen ist näherungsweise, da die frühere Zahl gerundet war.

Die Forderungen konzentrierten sich auf die Zeit rund um das Inkrafttreten des Gesetzes. In der Einschätzung vom Juni wurden im März 363 Betriebe von Hauptauftragnehmern erfasst; im April kamen 42 und im Mai 23 hinzu. Auf Gewerkschaften des Koreanischen Gewerkschaftsbundes entfielen 47,0 Prozent der fordernden Gewerkschaften, auf den Verband Koreanischer Gewerkschaften 43,6 Prozent und auf unabhängige Gewerkschaften 9,4 Prozent.

Bis zum 19. Juni waren bei 141 Betrieben Verfahren vor Arbeitsbeziehungskommissionen eingeleitet worden; bei 103 war die Arbeitgeberstellung anerkannt worden. Formelle Verhandlungen hatten bei lediglich zehn Betrieben begonnen, darunter im Incheon Metropolitan City Medical Center. Weitere 42 Betriebe hatten freiwillig Verfahren eingeleitet, ohne dass eine Kommission befasst war. Bei 256 Betrieben gab es nach einer Forderung keine weiteren Schritte.

Die Entwicklung zeigt, wie sich aus einer kleinen Zahl formeller Verhandlungen eine breitere Verhandlungspipeline entwickelt hat, auch wenn die Kategorien im Juni und Oktober nicht deckungsgleich sind. Die wichtigsten Etappen waren:

• 10. März: Die überarbeitete Gesetzgebung trat in Kraft.
• 19. Juni: Die erste Einschätzung erfasste Forderungen bei 439 Betrieben von Hauptauftragnehmern und formelle Verhandlungen bei zehn Betrieben.
• 10. September: Hyundai Steel und vier Tochtergesellschaften schlossen die erste Vereinbarung ab.
• 16. September: Hangang EMP unterzeichnete die zweite Vereinbarung, die am folgenden Tag bekannt gegeben wurde.
• 1. Oktober: Das Ministerium verzeichnete Forderungen bei 460 Betrieben und drei abgeschlossene Vereinbarungen.

Was die ersten Vereinbarungen bewirkten

Bei der Unterzeichnung im Werk von Hyundai Steel in Dangjin am 10. September waren Hyundai Steel sowie Vertreter von Arbeitnehmern und Management der Unternehmen Hyundai ITC, Hyundai IEC, Hyundai IMC und Hyundai ISC beteiligt. Der Meilenstein zeigt, dass Verhandlungen zwischen einem Hauptauftragnehmer und mehreren Tochtergesellschaften zu einer abgeschlossenen Vereinbarung führen können. Konkrete Bestimmungen der Vereinbarung wurden nicht genannt.

Die Vereinbarung von Hangang EMP zeigt konkreter, welche Themen direkte Verhandlungen betreffen können. Das Unternehmen und die Gewerkschaft der Fahrer von Hangang Ready-Mixed Concrete Transport einigten sich auf Arbeitsplatzsicherheit und eine bessere Behandlung von Beschäftigten von Subunternehmen, die bei Personalvermittlungsagenturen angestellt sind. Zudem vereinbarten sie Zuschläge im Zusammenhang mit der Fahrzeugdisposition, einem zentralen Streitpunkt am Arbeitsplatz.

Die Gewerkschaft hatte am 22. April Verhandlungen gefordert. Nach einer Entscheidung der Arbeitsbeziehungskommission zur Vereinheitlichung der Verhandlungskanäle begannen im August formelle Verhandlungen; am 16. September wurde eine Vereinbarung unterzeichnet. Von der Forderung bis zum Abschluss vergingen damit fast fünf Monate, selbst in einem Fall, der zu einem frühen Erfolgsbeispiel wurde.

Shin Dong-sul, Leiter der Außenstelle Bucheon des regionalen Arbeitsamts Jungbu, sagte, seine Behörde habe den Prozess von der ersten Forderung bis zur Unterzeichnung unterstützt. Er beschrieb die Ergebnisse der Vereinbarung:

Diese Vereinbarung zeigt, wie Arbeitnehmer und Management sowohl beim Hauptauftragnehmer als auch beim Subunternehmen durch Dialog Arbeitsplatzsicherheit und bessere Arbeitsbedingungen für Beschäftigte von Subunternehmen erreicht haben.

Hangang EMP war das erste Unternehmen seiner Größenklasse, das eine solche Vereinbarung abschloss, und nach Hyundai Steel der zweite Einigungsfall. Mit der Vereinbarung von JDC kam erstmals auch eine Einigung im öffentlichen Sektor hinzu, wobei weder das Unterzeichnungsdatum noch die konkreten Bedingungen genannt wurden.

Warum Gewerkschaften manche Verfahren zurückstellen

Das Ministerium führt die Untätigkeit bei 238 Betrieben zu einem großen Teil auf Entscheidungen der Gewerkschaften über die Reihenfolge ihrer Schritte zurück. Im Baugewerbe hätten Gewerkschaften Verhandlungen mit großen Unternehmen priorisiert. Andere Betriebe warteten ab, wie sich diese Verhandlungen entwickelten, bevor sie ihre eigenen Verfahren vorantrieben.

Im öffentlichen Sektor konzentrieren sich die Forderungen unter anderem auf Pflegeleistungen und die Abholung von Haushaltsabfällen. Nach Angaben des Ministeriums haben einige Gewerkschaften Verfahren vor Arbeitsbeziehungskommissionen ausgesetzt, während Gespräche zwischen Gewerkschaften und Regierung weiterlaufen, darunter in einem Beratungsgremium für Pflegeleistungen.

Diese Erklärung deckt sich weitgehend mit der Einschätzung vom Juni, die ebenfalls eine Konzentration der Untätigkeit im privaten Bausektor und bei öffentlichen Pflegeleistungen feststellte. Damals argumentierte das Ministerium, dass das Abwarten früherer Kommissionsentscheidungen oder von Regierungsgesprächen nicht zwangsläufig auf eine einheitliche Verzögerung oder Verweigerung durch Hauptauftragnehmer hindeute.

Die Einschätzung vom Juni liefert auch Hinweise zu der Sorge, das Gesetz könne zu einer übermäßigen Aufsplitterung von Verhandlungen führen. Bei 29 Betrieben war eine Trennung der Verhandlungseinheiten beschlossen und bei zwölf genehmigt worden. In neun genehmigten Fällen wurden die Einheiten nach Geschäftsbereichen getrennt. Nach Angaben des Ministeriums führten die genehmigten Fälle in der Regel zu zwei Verhandlungseinheiten und nicht zu zahlreichen kleinen Einheiten.

Diese Erkenntnisse erklären einen Teil der Verfahrensverzögerungen, belegen aber nicht, dass jede Unterbrechung freiwillig ist oder dass die Abwartestrategie zu Vereinbarungen führen wird. Die Daten vom Oktober enthalten keinen Zeitplan für die Wiederaufnahme der 238 ausgesetzten Fälle.

Für staatliche Stellen gilt derselbe Arbeitgebertest

Auch zentrale Regierungsbehörden sind zum Ziel von Verhandlungsforderungen geworden. Zahlen des Ministeriums, die der Abgeordnete Park Soo-min von der People Power Party erhalten hat, erfassten bis zum 17. September 15 Forderungen nach Tarifverhandlungen gegen zentrale Verwaltungsbehörden. Bei vier Institutionen, dem Nationalen Steuerdienst, dem Ministerium für Klein- und Mittelstandsunternehmen und Start-ups, der Korea Post und dem Koreanischen Zolldienst, wurde die Arbeitgeberstellung anerkannt; sie führten formelle Verhandlungen.

Eine Auswertung von sechs Entscheidungen der Arbeitsbeziehungskommission zu Verhandlungsforderungen gegen Behörden zeigte, wie sich die konkrete Befugnis am Arbeitsplatz auf das Ergebnis auswirkte. Im Fall des Nationalen Steuerdienstes hatte die Behörde einem Antrag zugestimmt, Möglichkeiten zu verbessern, beleidigende Anrufer während Beratungsgesprächen mit einer Gewerkschaft eines ausgelagerten Callcenters zu blockieren. Auch die Anerkennung der Verantwortung für Verbesserungen am Arbeitsplatz, unter anderem wegen eines undichten Dachs, stützte die Einstufung als Arbeitgeber.

Das Ministerium für Gesundheit und Soziales, das Ministerium für Personalmanagement und das Ministerium für Inneres und Sicherheit wurden in den beschriebenen Fällen nicht als Arbeitgeber anerkannt. Entscheidend war, ob sie über die Mittel und die Befugnis verfügten, die von den Gewerkschaften geforderten Bedingungen zu ändern. Die regionale Arbeitsbeziehungskommission Chungnam empfahl dennoch einen Dialog zwischen dem Personalministerium und der Gewerkschaft der Postbeschäftigten.

Ein gesonderter Bericht nannte das Ministerium für Klein- und Mittelstandsunternehmen und Start-ups, das Ministerium für Wissenschaft und IKT sowie den Koreanischen Zolldienst als Stellen, die erste Entscheidungen regionaler Kommissionen akzeptierten und ohne Überprüfungsantrag in Verhandlungen eintraten. Diese Liste unterscheidet sich von den vier Institutionen, die bis zum 17. September formelle Verhandlungen führten. Die Berichte verwenden unterschiedliche Verfahrensmaßstäbe und sollten nicht als eine einzige feste Gesamtzahl behandelt werden.

Park Soo-min argumentierte, die Unsicherheit innerhalb der Zentralregierung mache es für Privatunternehmen schwierig, allein auf Grundlage der Ministeriumshinweise souverän zu reagieren. Park Ji-soon, Professor an der juristischen Fakultät der Korea University, warnte, dass die Heranziehung freiwilliger Gespräche als Beleg für Arbeitgeberverantwortung Organisationen davon abhalten könnte, einen Dialog aufzunehmen. Das sind Einwände gegen die Anwendung der Regeln, keine Feststellungen, wonach Gespräche automatisch eine Verhandlungspflicht begründen.

Die Kontrolle der Arbeit unterscheidet kommunale Fälle

Die staatlichen Leitlinien legten den Arbeitgeberstatus im öffentlichen Sektor bislang eng aus. Ihre Begründung: Arbeitsbedingungen würden häufig durch Gesetze und Haushalte bestimmt, die Behörden lediglich umsetzten. Entscheidungen der Arbeitsbeziehungskommissionen zeigen jedoch, dass öffentliche Einrichtungen als Arbeitgeber gelten können, wenn sie bei bestimmten Bedingungen über Ermessensspielraum verfügen.

Im August hob die Nationale Arbeitsbeziehungskommission eine erste regionale Entscheidung zum Bezirk Bupyeong in Incheon auf. Es war die erste Feststellung der nationalen Kommission, dass eine Kommunalverwaltung nach dem überarbeiteten Rahmenwerk als Arbeitgeber eines Hauptauftragnehmers gelten kann. Es folgten Entscheidungen, die die Arbeitgeberstellung der Provinz Gyeongsangnam-do und der Stadt Changwon anerkannten. Bereits im Juni hatte eine regionale Kommission die Arbeitgeberstellung der Stadt Chuncheon in einem Fall zu ausgelagerten Beschäftigten der Abfallabholung und des Abfalltransports anerkannt.

Das Arbeitsministerium erklärte, die Arbeitsanweisungen Bupyeongs an einen privaten Auftragnehmer belegten eine maßgebliche Kontrolle und Entscheidungsbefugnis darüber, wie die Beschäftigten arbeiteten. Ausschlaggebend waren die tatsächlichen Befugnisse des Bezirks, nicht allein sein Status als öffentliche Stelle.

Eine ähnliche Unterscheidung zeigte sich im Fall des Ministeriums für Klein- und Mittelstandsunternehmen und Start-ups. Das Ministerium verwaltete direkt und konnte Systeme ändern, die das Blockieren beleidigender Anrufer, die Arbeitsbedingungen im Callcenter und automatisierte Telefonansagen betrafen. Diese Befugnisse stützten die Anerkennung als Arbeitgeber.

Anders entschied die regionale Arbeitsbeziehungskommission Gyeonggi: Die finanzielle Unterstützung eines Sportverbands durch die Stadt Hwaseong begründete demnach keine direkte oder endgültige Befugnis über die Zulagen und die Einstellung von Sportlehrern. Die Finanzierung auf Grundlage örtlicher Satzungen und Haushalte reichte für sich genommen nicht aus.

Zusammengenommen zeigen diese Fälle, dass weder öffentliche Finanzierung noch die Vergabe von Aufträgen allein die Frage entscheidet. Ausschlaggebend ist, was eine Institution tatsächlich ändern kann. Kim Wi-sang kritisierte die Diskrepanz zwischen den restriktiven staatlichen Leitlinien und den Institutionen, die sich für Verhandlungen entschieden. Uneinheitliche Maßstäbe könnten Verwirrung bei öffentlichen Stellen und Beschäftigten von Subunternehmen stiften, argumentierte er.

Gewerkschaften widersprechen der Darstellung der Regierung

Der Koreanische Gewerkschaftsbund legte auf einer Pressekonferenz am 13. Oktober vor dem Cheong Wa Dae Sarangchae eine deutlich kritischere Einschätzung vor. Er zählte unter seinen Mitgliedsorganisationen 644 Betriebe, in denen Verhandlungen mit Hauptauftragnehmern gefordert worden waren. Tatsächliche Verhandlungen liefen demnach nur bei 22 Betrieben, also 3,4 Prozent.

Diese Zahl unterscheidet sich von den 460 Betrieben des Ministeriums und den 142 Fällen, die sich in der Verhandlungsphase befanden. Die Zahlen beziehen sich auf unterschiedliche Gruppen und beschreiben den Fortschritt unterschiedlich. Die Gewerkschaft zählt Betriebe unter ihren Mitgliedsorganisationen, während das Ministerium zwischen formellen Verhandlungen und Arbeitsgesprächen unterscheidet. Ohne einheitliche Definitionen und eine gemeinsame Betriebsliste lassen sich die beiden Datensätze nicht direkt miteinander abgleichen.

Der Vorsitzende des KCTU, Yang Kyeong-su, argumentierte, Ausführungsbestimmungen und Auslegungshinweise eröffneten Arbeitgebern Möglichkeiten, Verhandlungen zu umgehen. Er verwies auf Beschäftigte von Subunternehmen im Schiffbau, die bei Hanwha Ocean protestierten, und forderte die Rücknahme der Regeln und Hinweise.

Kim Kwang-chang, Leiter des Verbands der Beschäftigten im Dienstleistungssektor, nannte weitere Hürden, die auch nach Anerkennung der Arbeitgeberstellung bestünden. CJ Logistics habe nach einem Gerichtsurteil, das den Arbeitgeberstatus bestätigte, sechs Monate bis zum Verhandlungsbeginn gebraucht. Beschäftigte im Vertrieb von Nonghyup berichteten, sie hätten sich bei einer regionalen Kommission durchgesetzt, bevor die nationale Kommission entschied, dass Löhne kein Gegenstand von Verhandlungen mit dem Hauptauftragnehmer seien. Kim warf der SK-Intex-Ortsgruppe außerdem vor, nach einem Auftakttreffen auf eine Weigerung gestoßen zu sein, weil der Hauptauftragnehmer die Arbeitgeberstellung verneinte.

Der Gewerkschaftsbund kritisierte zudem die am 3. September veröffentlichten Leitlinien des Ministeriums zum Geltungsbereich von Arbeitskonflikten. Seine Einwände verweisen auf eine zweite Streitfrage: Die Anerkennung als Arbeitgeber klärt nicht zwangsläufig, welche Themen verhandelt werden können oder Grundlage von Arbeitskampfmaßnahmen sein dürfen.

Das Ministerium hat zugesagt, Arbeitnehmer und Management anzuleiten und Verhandlungen im Rahmen der gesetzlichen Verfahren zu unterstützen. Es wurde weder ein Datum für die Überarbeitung der umstrittenen Leitlinien noch für die Klärung der anhängigen Fälle oder die Veröffentlichung der nächsten umfassenden Fortschrittsbilanz genannt. Bislang belegen die Zahlen drei abgeschlossene Vereinbarungen, eine wachsende Zahl laufender Verhandlungen und anhaltende Streitigkeiten über Arbeitgeberverantwortung, Verhandlungsgegenstände und Verfahrensverzögerungen.

Die wichtigsten Punkte

• Bis zum 1. Oktober hatten 460 Betriebe von Hauptauftragnehmern Verhandlungsforderungen erhalten, an denen 185.235 Gewerkschaftsmitglieder beteiligt waren.
• Drei Betriebe hatten Vereinbarungen abgeschlossen, eine Einigungsquote von 0,65 Prozent.
• Bei 222 Betrieben liefen die Verfahren weiter; bei 238 gab es nach der ursprünglichen Forderung keine weiteren Verfahrensschritte der Gewerkschaften.
• Das Ministerium erfasste 81 Betriebe in formellen Verhandlungen und 61 in Gesprächen über Tagesordnungen oder Zeitpläne.
• Hyundai Steel, Hangang EMP und JDC schlossen die ersten Vereinbarungen ab, darunter die erste Einigung im öffentlichen Sektor.
• In Fällen mit staatlichen und kommunalen Stellen kommt es auf die tatsächliche Befugnis an, die betreffenden Arbeitsbedingungen zu ändern.
• Der KCTU meldete in seiner eigenen Zählung Verhandlungen bei 22 von 644 Betrieben und forderte die Rücknahme umstrittener Regeln und Leitlinien.