China schlägt Schutzmaßnahmen für Gig-Arbeiter bei Bezahlung, Algorithmen und Plattformverantwortung vor

48 Stunden für eine Antwort und menschliche Prüfung bei Kontosperrungen

Chinas vorgeschlagene Arbeitsregeln würden Plattformunternehmen verpflichten, persönlich innerhalb von 48 Stunden zu reagieren, wenn Beschäftigte Bezahlung, Arbeitszeiten, Leistungsbewertungen oder Kontosperrungen anfechten. Der am 8. Oktober vom Ministerium für Humanressourcen und soziale Sicherheit veröffentlichte Entwurf mit 54 Artikeln wurde von sieben zentralen Regierungsbehörden ausgearbeitet. Er würde zudem verhindern, dass Algorithmen allein Entscheidungen treffen, die den Interessen der Beschäftigten erheblich schaden.

Der Entwurf der Maßnahmen zum Schutz der Rechte und Interessen von Beschäftigten in neuen Beschäftigungsformen kann bis zum 8. November öffentlich kommentiert werden. Bei einer Verabschiedung wäre er Chinas erste Verordnung auf Ministerialebene, die Beschäftigte, die von Unternehmen gesteuert werden, deren Arbeitsverhältnisse aber nicht vollständig als Beschäftigungsverhältnisse gelten, in den Schutz des Arbeitsrechtssystems einbezieht.

Diese Unterscheidung ist zentral für den Entwurf. Ein Kurier oder Fahrer kann nach den Vorgaben einer Plattform, deren Bezahlungsregeln und Leistungsvorgaben arbeiten, ohne als herkömmlicher Arbeitnehmer anerkannt zu werden. Der Entwurf soll grundlegenden Schutz für diese gesteuerten Beschäftigten schaffen, ohne jede Person, die über eine App Geld verdient, als Arbeitnehmer einzustufen.

Der Vorschlag betrifft nicht nur Kuriere, sondern auch Fahrer im Personen- und Güterverkehr, Livestreamer und andere Plattformbeschäftigte. Er behandelt Mindestverdienste, Ruhezeiten, gefährliche Wetterlagen, Sozialversicherung, personenbezogene Daten, schriftliche Vereinbarungen und den Zugang zu Rechtsbehelfen.

Es handelt sich um vorgeschlagene Anforderungen, nicht um bereits geltende Regeln. Die Frist für die Stellungnahmen ist der nächste festgelegte Meilenstein; in den Berichten zum Entwurf wurde weder ein Datum für die Verabschiedung noch für das Inkrafttreten genannt.

Wer wäre erfasst?

Der Entwurf unterteilt Plattformarbeit in drei Kategorien mit jeweils unterschiedlichen rechtlichen Regelungen. Entscheidend ist, wie die Arbeit organisiert und gesteuert wird, nicht allein, ob jemand eine App nutzt, um Geld zu verdienen.

Beschäftigte, deren Arbeitsverhältnisse die gesetzlichen Kriterien für ein Beschäftigungsverhältnis erfüllen, blieben durch Arbeitsgesetze und -verordnungen geschützt. Unternehmen müssten mit ihnen Arbeitsverträge schließen. Eine neue schriftliche Arbeitsvereinbarung würde einen Arbeitsvertrag nicht ersetzen, wenn tatsächlich ein Beschäftigungsverhältnis besteht.

Eine zweite Kategorie umfasst Beschäftigte, die diese Kriterien nicht vollständig erfüllen, deren Arbeit aber anhand von Plattformregeln und -anweisungen organisiert wird. Sie erhielten schriftliche Arbeitsvereinbarungen, in denen unter anderem Bezahlung, Arbeitsschutz und die Verantwortung bei Vertragsverletzungen festgelegt würden. Wenn eine Plattform und ein Partnerunternehmen eine Person gemeinsam steuern, würden alle drei Parteien eine Vereinbarung unterzeichnen, in der ihre jeweiligen Verantwortlichkeiten festgelegt sind.

Die dritte Kategorie umfasst Personen, die über Internetplattformen eigenständig ein Unternehmen betreiben oder freiberufliche Leistungen nach eigenen Bedingungen anbieten. Für sie würden die vorgeschlagenen Maßnahmen nicht gelten.

Wang Tianyu, Forscher am Rechtsinstitut der Chinesischen Akademie der Sozialwissenschaften, bezeichnete die Ausweitung des Schutzes auf gesteuerte Beschäftigte außerhalb eines herkömmlichen Beschäftigungsverhältnisses als größten Fortschritt des Entwurfs. Shen Jianfeng, Professor an der juristischen Fakultät der Zentralen Universität für Finanzen und Wirtschaft, nannte unklare Vereinbarungen und Unsicherheit darüber, welches Unternehmen verantwortlich ist, als wichtige Ursachen für Streitigkeiten.

Warum die Zahlen zu den Beschäftigten variieren

Die Zahl der betroffenen Beschäftigten ist beträchtlich, auch wenn in den Berichten unterschiedliche Zahlen genannt werden. Mehrere Quellen beziffern die Zahl der über Onlineplattformen oder in neuen Beschäftigungsformen Arbeitenden auf rund 84 Millionen. In einem weiteren Bericht ist von Schutzmaßnahmen für 80 Millionen Gig-Arbeiter die Rede. Die Berichte erklären nicht, worauf der Unterschied zwischen diesen Zahlen beruht.

Eine deutlich höhere Prognose des China New Employment Research Center beziffert die Zahl der flexibel Beschäftigten im Jahr des Vorschlags auf 320 Millionen. Zu dieser Kategorie zählen auch Menschen, die auf Internetplattformen angewiesen sind; sie ist jedoch breiter gefasst als Plattformarbeit allein. Die Zahl von 320 Millionen sollte daher nicht als Zahl der direkt vom Entwurf erfassten Personen dargestellt werden.

Verglichen mit 320 Millionen entsprechen 84 Millionen etwa 26 Prozent. Dies ist ein Vergleich der veröffentlichten Gesamtzahlen und kein präziser Anteil an der Erwerbsbevölkerung: Die eine Zahl ist eine ungefähre Angabe zu Plattformbeschäftigten oder Beschäftigten in neuen Arbeitsformen, die andere eine Prognose für eine breiter gefasste Kategorie.

Der tatsächliche Geltungsbereich hinge auch von den rechtlichen Abgrenzungen des Entwurfs ab. Ein selbstständiger Unternehmer und ein Fahrer, der der Arbeitssteuerung einer Plattform unterliegt, können beide über Apps Geld verdienen und dennoch nach dem Vorschlag unterschiedlichen Kategorien angehören.

Mindestvergütung soll Arbeitskosten berücksichtigen

Die vorgeschlagene Mindestvergütung würde sich am Mindestlohn des Ortes orientieren, an dem die Arbeit ausgeführt wird. Dabei würden die Kosten für Produktionsausrüstung oder Werkzeuge berücksichtigt, die Beschäftigte selbst bereitstellen, statt diese Kosten auf den Mindestlohn anzurechnen.

Diese Regelung ist wichtig, weil eine über eine App erhaltene Zahlung nicht unbedingt dem Einkommen entspricht, das der beschäftigten Person tatsächlich zur Verfügung steht. Wer für die Arbeit Ausrüstung bereitstellt, hat Kosten, die eine ausgewiesene Zahlungssumme verschleiern kann. Der Entwurf soll verhindern, dass solche Kosten bei der Prüfung der Einhaltung des Mindestlohns als Lohn angerechnet werden.

Unternehmen müssten die Vergütung vollständig und pünktlich zahlen. Abrechnungs- und Zahlungszeiträume dürften einen Monat nicht überschreiten, und Beschäftigte könnten ihre Verdienste gemäß dem vereinbarten Zeitplan gebührenfrei abheben.

Der Entwurf würde außerdem missbräuchliche Geldstrafen und Abzüge begrenzen, positive Anreize fördern und für Arbeit an gesetzlichen Feiertagen eine angemessene Vergütung oberhalb des regulären Satzes vorschreiben. In den Berichten zu den Bestimmungen wird kein landesweit einheitlicher Lohnbetrag festgelegt; maßgeblich wäre der jeweils geltende lokale Standard.

Weitere grundlegende Schutzbestimmungen umfassen den gleichberechtigten Zugang zu Arbeit und die freie Wahl der Beschäftigung. Unternehmen dürften keine Einstellungsbedingungen aufgrund von ethnischer Zugehörigkeit, Geschlecht oder Religion festlegen, Ausweisdokumente einbehalten oder über angemessene Kautionen für Ausrüstung beziehungsweise Mietzahlungen hinaus Gebühren verlangen.

Ruhezeiten und Schutz bei gefährlichem Wetter

Plattformen müssten angemessene tägliche und wöchentliche Arbeitszeitgrenzen festlegen und die Höchstarbeitszeiten veröffentlichen. Außerdem müssten sie nach vier aufeinanderfolgenden Arbeitsstunden angemessene Ruhezeiten gewähren. Die Beschreibungen des Entwurfs legen keine einheitliche Dauer für diese Pause fest.

Der Vorschlag verknüpft die Arbeitszeit mit der Art und Weise, wie Plattformen die Leistung steuern. Unternehmen müssten Vorgaben und Anreize vermeiden, die zu übermäßiger Arbeit ermutigen, statt lediglich eine formelle Arbeitszeitgrenze festzulegen und zugleich Beschäftigte für deren Überschreitung zu belohnen.

Für im Freien Arbeitende würde der Entwurf bei extremen Wetterlagen Schutzmaßnahmen vorschreiben und es verbieten, Beschäftigte zu gefährlicher Arbeit im Freien zu zwingen. Er befasst sich außerdem mit Zuschlägen für Arbeit bei hohen Temperaturen sowie mit Pflichten zur Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz.

Unternehmen müssten sich an Programmen zum Schutz vor arbeitsbedingten Verletzungen beteiligen; zugleich würde der Entwurf die Zuständigkeiten bei der Sozialversicherung klarstellen. Diese Bestimmungen knüpfen an die im Juli erfolgte Ausweitung der Unfallversicherung für Gig-Arbeiter an, statt den ersten Versuch einer besseren Absicherung darzustellen.

Der vorgeschlagene Rahmen umfasst außerdem berufliche Weiterbildung, den Schutz personenbezogener Daten und kollektive Konsultationen. Zusammengenommen weiten diese Bestimmungen den Blick über die Bezahlung einzelner Aufträge hinaus auf die Bedingungen, unter denen Plattformarbeit ausgeübt wird.

Grenzen für algorithmische Steuerung

Algorithmen sind automatisierte Regeln und Berechnungen, die Plattformen zur Zuteilung von Aufgaben, Leistungsbewertung und Festlegung von Zahlungen einsetzen. Für Beschäftigte können diese Systeme ähnlich wie eine Führungskraft wirken: Sie beeinflussen, welche Aufträge angezeigt werden, wie viel sie einbringen und ob der Zugang zu Arbeit bestehen bleibt.

Unternehmen müssten nach dem Entwurf die grundlegenden Prinzipien und wichtigsten Funktionsweisen von Algorithmen erklären, die sich auf die Rechte der Beschäftigten auswirken. Plattformen müssten den Behörden außerdem relevante Regeln erläutern, Diskriminierung bei der Zuteilung von Aufträgen und Zahlungen verhindern und Beschäftigte bei der Ausarbeitung von Arbeitsregeln konsultieren.

Eine konkrete Einschränkung würde es verbieten, deutlich abweichende Daten als allgemeine Leistungsmaßstäbe zu verwenden. In der Praxis geht es um den Unterschied zwischen einem außergewöhnlichen Ergebnis und einem angemessenen Maßstab für alle: Eine ungewöhnliche Leistung sollte nicht automatisch zum Zielwert werden, an dem alle Beschäftigten gemessen werden.

Entscheidungen, die wichtige Interessen betreffen, darunter die Einstellung der Auftragszuteilung, Kontosperrungen oder die Forderung hoher Entschädigungszahlungen, müssten unter menschlicher Mitwirkung getroffen werden und dürften nicht ausschließlich automatisiert erfolgen. Ein Bericht beschreibt eine Ausnahme für Notfälle, bei der ein Algorithmus zunächst handeln und anschließend zeitnah eine menschliche Prüfung erfolgen darf.

Huang Kun, Forscher an der Chinesischen Akademie der Arbeits- und Sozialwissenschaften, erklärte, die vorgeschlagene Aufsicht über Algorithmen beschränke sich auf Arbeitsregeln und Angelegenheiten, die mit den Rechten der Beschäftigten zusammenhängen. Sie werde nicht als allgemeine Überprüfung sämtlicher technologischer Systeme einer Plattform beschrieben. Der Entwurf würde Gewerkschaften eine Aufsichtsfunktion und den zuständigen Regierungsbehörden die Befugnis übertragen, die Angemessenheit von Algorithmen in diesem Rahmen zu prüfen.

Auslagerung würde die Verantwortung nicht aufheben

Der Entwurf soll verhindern, dass Plattformen sich durch mehrstufige Unterauftragsvergaben, Werkverträge oder den Druck auf Beschäftigte, sich als Einzelunternehmen registrieren zu lassen, ihren arbeitsrechtlichen Pflichten entziehen. Die Unterscheidung zwischen tatsächlich selbstständiger Arbeit und gesteuerter Arbeit ist deshalb besonders wichtig: Eine Registrierung als Einzelunternehmen dürfte nicht dazu dienen, Verantwortung zu vermeiden.

Plattformen trügen die Hauptverantwortung für die Auswahl und Beaufsichtigung von Partnerunternehmen, die an der Beschäftigung oder Steuerung von Arbeitskräften beteiligt sind. Verfügt ein Partner nicht über die gesetzlich erforderlichen Betriebsgenehmigungen, könnte die Plattform als beschäftigendes Unternehmen haften.

Wang Tianyu, der Arbeitsrechtsforscher an der Chinesischen Akademie der Sozialwissenschaften, sagte, der Entwurf verbinde einen umfassenderen Schutz der Beschäftigten mit Maßnahmen gegen die Umgehung arbeitsrechtlicher Pflichten:

„Gleichzeitig schafft er Mechanismen, um Unternehmen zur Verantwortung zu ziehen und sie daran zu hindern, sich ihren Beschäftigungspflichten zu entziehen, etwa durch Unterauftragsvergabe oder indem sie Beschäftigte dazu bewegen, sich als Einzelunternehmen registrieren zu lassen“, sagte er.

Die vorgeschlagenen Vereinbarungen und Haftungsregeln betreffen verschiedene Aspekte desselben Problems. Schriftliche Vereinbarungen würden die Verantwortlichkeiten zu Beginn der Arbeit festlegen, während die Regeln zur Auswahl und Beaufsichtigung von Partnern sowie zur Unterauftragsvergabe es erschweren würden, diese Verantwortung später abzuwälzen.

Beschäftigte könnten in Rechtsstreitigkeiten sowohl die Plattform als auch deren Partnerunternehmen als Parteien benennen. Das bedeutet nicht, dass beide in jedem Fall automatisch haften würden; es würde aber ermöglichen, ihre jeweiligen Rollen im Streitverfahren zu prüfen.

Beschwerden, Aufzeichnungen und Rechtsbehelfe

Innerhalb der Unternehmen würde der Entwurf regelmäßige Gespräche und Beschwerdeverfahren vorschreiben. Wenn Beschäftigte Einwände gegen ihre Vergütung, Arbeitszeiten, Bewertungen oder Kontosperrungen erheben, müssten Unternehmen die Beschwerde prüfen und bearbeiten und innerhalb von 48 Stunden eine Antwort durch einen Menschen geben. Diese Frist für eine Antwort ist nicht mit der Garantie gleichzusetzen, dass jeder Streit innerhalb von zwei Tagen endgültig beigelegt wird.

Außerhalb des Unternehmens könnten sich Beschäftigte bei den zuständigen Behörden an ihrem Arbeitsort beschweren, eine Mediation in Anspruch nehmen, ein Schiedsverfahren beantragen oder, soweit gesetzlich vorgesehen, Klage erheben. Der Vorschlag sieht außerdem die Aufsicht durch Gewerkschaften und rechtliche Unterstützung vor.

Plattformen müssten Arbeitsaufzeichnungen, die Beschäftigte einsehen und herunterladen können, mindestens zwei Jahre nach ihrem Ausscheiden aufbewahren. Der Zugriff auf diese Aufzeichnungen könnte Beschäftigten dabei helfen, die Vorgänge hinter einer strittigen Zahlung, Bewertung oder Einschränkung des Zugangs zu Arbeit zu dokumentieren.

Verstöße würden nach geltendem Recht Pflichten und Sanktionen nach sich ziehen. Je nach Umständen könnten Arbeitgeber zur Zahlung ausstehender Löhne, Überstundenvergütung oder finanzieller Entschädigung verpflichtet werden. Liegt die Vergütung unter dem geltenden Mindestlohn, müssten sie die Differenz ausgleichen.

Einige Plattformen geben an, bereits über Konsultationsstrukturen zu verfügen. Taobao Flash Shopping zufolge gibt es ein landesweites Vertretungssystem für Kuriere sowie regionale und netzwerkweite Konsultationstreffen. Didi zufolge wurde ein Ausschuss für die Entwicklung des Fahrerökosystems eingerichtet, um die Anliegen von Fahrern anzuhören. Diese Aussagen der Unternehmen beschreiben bestehende Regelungen und belegen nicht, dass die vorgeschlagenen Anforderungen erfüllt sind.

Von früheren Leitlinien zu vorgeschlagenen Regeln

Dem Vorschlag gingen mehrere Etappen der politischen Entwicklung voraus. Sein besonderer Schritt wäre, Beschäftigte auf Plattformen, die gesteuert werden, deren Arbeitsverhältnisse aber nicht vollständig als herkömmliche Beschäftigungsverhältnisse gelten, durch Verordnungen auf Ministerialebene zu schützen.

• 2021: China führte Leitlinien ein, die die Verantwortung von Plattformen für Beschäftigung, Vergütung, soziale Absicherung und Sicherheit am Arbeitsplatz klarstellten.
• 2024: Die Behörden veröffentlichten einschlägige Leitfälle zu Beschäftigten in neuen Arbeitsformen.
• Juli: Die Unfallversicherung für Gig-Arbeiter wurde ausgeweitet.
• 8. Oktober: Das Ministerium für Humanressourcen und soziale Sicherheit veröffentlichte den Entwurf der Maßnahmen zur öffentlichen Konsultation.
• 8. November: Die Frist für Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit soll enden.

Die Öffentlichkeit kann über die Website des Ministeriums, per Post oder per E-Mail Stellungnahmen einreichen. Im Konsultationsverfahren können die Vorschriften noch geändert werden, bevor sie endgültig verabschiedet werden.

Mehrere praktische Einzelheiten sind in den Beschreibungen des Vorschlags noch offen, darunter der endgültige Zeitplan für die Umsetzung und die Einstufung bestimmter Arbeitsverhältnisse in strittigen Fällen. Der zentrale vorgeschlagene Schritt ist dennoch konkret: Unternehmen, die die Arbeit steuern, würden klar festgelegten Pflichten unterliegen, auch wenn die Beschäftigten nicht in die herkömmliche Kategorie der Arbeitnehmer fallen.

Die wichtigsten Punkte

• Der Entwurf mit 54 Artikeln wurde von sieben zentralen Regierungsbehörden ausgearbeitet; bis zum 8. November kann die Öffentlichkeit Stellungnahmen einreichen.
• Er würde den grundlegenden arbeitsrechtlichen Schutz auf gesteuerte Plattformbeschäftigte ausweiten, die nicht vollständig als herkömmliche Arbeitnehmer gelten.
• Bei der Mindestvergütung würden die Kosten für eigene Ausrüstung berücksichtigt; Zahlungszeiträume dürften einen Monat nicht überschreiten.
• Nach vier aufeinanderfolgenden Arbeitsstunden müssten angemessene Ruhezeiten gewährt werden; zudem wäre Schutz vor gefährlicher Arbeit bei extremen Wetterlagen vorgesehen.
• Wichtige Entscheidungen, die Beschäftigte betreffen, müssten unter menschlicher Mitwirkung getroffen werden; auf bestimmte Beschwerden müsste innerhalb von 48 Stunden ein Mensch antworten.
• Plattformen dürften sich ihrer Verantwortung nicht durch mehrstufige Unterauftragsvergaben oder die veranlasste Registrierung von Beschäftigten als Einzelunternehmen entziehen.
• Die Maßnahmen sind weiterhin ein Vorschlag; ein Datum für die Verabschiedung oder das Inkrafttreten wurde nicht bekannt gegeben.