Konkurrierende Regeln auf See: Warum ein Verhaltenskodex für das Südchinesische Meer weiter auf sich warten lässt

Ein Test für Regeln und Entschlossenheit im Südchinesischen Meer

Die Konfrontationen nahe Scarborough Shoal, Second Thomas Shoal und anderen umstrittenen Gebieten machen das Südchinesische Meer zu einem fortwährenden Test zweier sehr unterschiedlicher Vorstellungen maritimer Ordnung. China bezeichnet ausländische Militärflüge und Patrouillen innerhalb der Neun-Striche-Linie als Verletzungen seiner Souveränität. Die Philippinen, Vietnam, Malaysia, Brunei und Partner wie die Vereinigten Staaten, Australien, Kanada und Japan erklären, diese Einsätze fielen unter die Rechte auf Schifffahrt und Überflug nach dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS). Die Folge sind häufige Beinahe-Zusammenstöße zwischen Küstenwachen, Marinen und maritimen Milizen, die das Risiko von Kollisionen, Verletzungen oder Schlimmerem erhöhen.

In den vergangenen Monaten kam es zu einer Reihe angespannter Situationen. Versorgungsfahrten der Philippinen zur auf Grund gesetzten BRP Sierra Madre am Second Thomas Shoal wurden mit Rammmanövern, Blockaden und Wasserwerferbeschuss konfrontiert. Manila berichtete, chinesische Kräfte hätten bei einer Konfrontation im Juni 2024 scharfkantige Werkzeuge eingesetzt und Ausrüstung gewaltsam beschlagnahmt. Am Scarborough Shoal trafen philippinische Patrouillen auf starke Wasserstrahlen und enge Verfolgung. China erhöhte außerdem die Zahl der Schiffe rund um den Sabina Shoal und kündigte neue maritime Vorschriften an, die seiner Küstenwache eine langwierige Inhaftierung ausländischer Besatzungen erlauben. Vietnam beschleunigte die Bauarbeiten auf den von ihm besetzten Gebieten, darunter einen neuen Flugplatz, um seine eigene Position zu festigen. Auf jeden Schritt folgt eine Reaktion, und die andere Seite wertet jede Reaktion als Beleg für feindliche Absichten.

Vor diesem Hintergrund wird der seit Langem diskutierte Verhaltenskodex (COC) zwischen China und den südostasiatischen Staaten als Schutzmechanismus angepriesen. Die Verhandler hoffen, dass ein COC Beinahe-Zusammenstöße in kontrollierte Begegnungen verwandeln kann. Das Kernproblem geht jedoch über Verfahrensfragen hinaus. Peking betrachtet mehrere Riffe, Untiefen und Gewässer als eigenes Hoheitsgebiet und nicht als umstrittene maritime Gebiete. Die Philippinen und andere Staaten berufen sich auf UNCLOS und einen Schiedsspruch von 2016, um geltend zu machen, dass der Großteil des fraglichen Gebiets zu ihren ausschließlichen Wirtschaftszonen (AWZ) und internationalen Gewässern gehört. Die Kluft zwischen diesen rechtlichen Darstellungen erklärt, warum sich Rückschläge wiederholen und warum ein Text allein den Streit um die Regeln auf See nicht beilegen kann.

Was der Kodex tatsächlich bewirken kann

In zwei Jahrzehnten Verhandlungen hat sich eine grundlegende Vorstellung herausgebildet. Ein COC dient dem Konfliktmanagement, nicht der Klärung, wem welche Insel gehört oder wo maritime Grenzen verlaufen. Er würde Souveränitätsansprüche nicht verändern. Er würde UNCLOS nicht neu schreiben. Wenn er funktioniert, würde er das Risiko gefährlicher Zwischenfälle verringern und den Staaten helfen, während Krisen im Gespräch zu bleiben.

Instrumente für einen praktikablen Kodex

Ein glaubwürdiger COC könnte die Unterzeichner zu praktischen Schritten verpflichten, die Begegnungen sicherer und berechenbarer machen. Dazu gehören die Wahrung der Freiheit der Schifffahrt und des Überflugs im Einklang mit dem Völkerrecht, Zurückhaltung, der Verzicht auf Besetzung und Bebauung unbewohnter Gebiete, bessere Kommunikations- und Sicherheitsprotokolle für Marine- und Vollzugsschiffe sowie Schulungen für Fischer zur Einhaltung von Sicherheitsstandards auf See. Er könnte Krisen-Hotlines, gemeinsame Mechanismen zur Untersuchung von Zwischenfällen, abgestimmte Such- und Rettungsverfahren sowie gemeinsame Schulungen für den Vollzug vorsehen. Er könnte einen Rahmen für gemeinsame meereswissenschaftliche Forschung und Umweltschutz schaffen, mit klaren Regeln zu Genehmigungen und Datenaustausch. Außerdem könnte der Kodex ein Vermittlungsverfahren für den Fall festlegen, dass sich die Parteien über die Auslegung oder Umsetzung seiner Bestimmungen uneinig sind. Nichts davon klärt die Souveränitätsfrage, aber es kann verhindern, dass aus einem Unfall eine Eskalationsspirale wird.

Auch ein starker COC muss sorgfältig gestaltet sein, um neue Streitigkeiten zu vermeiden. Das Abkommen sollte endgültigen Regelungen von Ansprüchen oder der derzeitigen Rechtspositionen nicht vorgreifen. Es sollte flexibel genug sein, um detaillierte Folgegespräche über Fischerei, Öl und Gas sowie Naturschutz unter den Staaten zu ermöglichen, deren Ansprüche sich tatsächlich überschneiden. Kurz gesagt: Es sollte sich auf Sicherheit und Stabilität konzentrieren und zugleich Raum für separate technische Vereinbarungen schaffen, die alltägliche Reibungen auf dem Wasser angehen.

Warum die Gespräche immer wieder ins Stocken geraten

Die Verhandlungen ziehen sich seit den 1990er-Jahren hin, weil die schwierigsten Fragen im Zentrum der Spannungen im Südchinesischen Meer stehen. Die erste betrifft den geografischen Geltungsbereich. China bevorzugt einen engen Geltungsbereich, in dem bestimmte sensible Gebiete faktisch vom Kodex ausgenommen wären. Anspruchsteller wie die Philippinen und Vietnam wollen alle umstrittenen Gebiete einbeziehen, damit auch die brisantesten Konfliktpunkte abgedeckt sind. Die zweite Frage betrifft den Rechtsstatus. Mehrere ASEAN-Staaten wollen ein rechtlich bindendes Instrument mit klaren Konsequenzen bei Verstößen. China bevorzugt ein flexibles Dokument mit politischem Gewicht statt eines Vertrags, der gegen das Land verwendet werden könnte. Die dritte Frage betrifft Durchsetzung und Streitbeilegung. Ein Mechanismus, der stark genug wäre, um Wirkung zu entfalten, dürfte mindestens bei einer Partei auf Widerstand stoßen. Die vierte betrifft die Rolle externer Streitkräfte. China argumentiert, dass ausländische Marinen nicht in den Geltungsbereich des Kodex fallen sollten. Einige südostasiatische Staaten halten dagegen Patrouillen, Hafenbesuche und Übungen mit externen Partnern für unverzichtbar, um ein stärkeres Nachbarland auszubalancieren.

Hinzu kommt ein durch die Erfahrungen auf See geprägtes Vertrauensdefizit. Die Erklärung über das Verhalten der Parteien von 2002 sollte ein erster Schritt sein. Seitdem gingen Landgewinnung, die Befestigung von Außenposten, riskante Abfangmanöver und Blockaden weiter. Die Anspruchsteller haben ihre Präsenz ausgebaut, und der Großmachtwettbewerb ist näher an das umstrittene Meer herangerückt. Jedes Verhandlungsjahr, in dem sich das Verhalten nicht ändert, erschwert den Glauben daran, dass ein neuer Text eingehalten wird, wenn sich auf See eine schwierige Entscheidung stellt.

Konfliktpunkte und der Kreislauf aus Aktion und Reaktion

Die brisantesten Reibungspunkte haben sich kaum verändert. Scarborough Shoal, das China nach einem Patt im Jahr 2012 unter seine Kontrolle brachte, liegt vor der größten Insel der Philippinen. Am Second Thomas Shoal befindet sich die BRP Sierra Madre, ein auf Grund gesetztes, rostendes Schiff, das Manila als kleinen militärischen Außenposten nutzt. Der Sabina Shoal ist zu einem Sammelpunkt für philippinische Versorgungskonvois und chinesische Abfangmanöver geworden. 2024 stieg die Zahl chinesischer Schiffe nach Konfrontationen stark an; es kam zu Rammmanövern und wiederholtem Einsatz von Wasserwerfern. Philippinische Besatzungen meldeten Verletzte und Schäden an Ausrüstung. Manila reagierte mit häufigeren Patrouillen, größeren Küstenwachschiffen und einem neuen umfassenden Konzept zur Verteidigung des Archipels, das Präsenz, den Ausbau von Stützpunkten, neue Sensoren und die Zusammenarbeit mit Partnern in den Vordergrund stellt.

Auch die Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich mit externen Partnern nahm zu. Die Vereinigten Staaten weiteten ihre Übungen mit den Philippinen aus und verlegten für Trainingszwecke das landgestützte Raketensystem Typhon auf philippinisches Gebiet. Australien und Japan führten gemeinsame Fahrten und Übungen mit philippinischen Streitkräften durch. Vietnam setzte den Ausbau seiner Positionen auf den besetzten Gebieten fort. Diese Schritte, die im Rahmen nationaler Zuständigkeiten und Partnerschaften rechtmäßig sind, verstärkten in Peking die Sorge, rivalisierende Streitkräfte wollten Chinas Einsätze nahe den von ihm beanspruchten Gebieten einhegen.

Große Demokratien erklärten, sie würden Zwangsmaßnahmen nicht ignorieren. Die Staats- und Regierungschefs der Gruppe der Sieben warfen China Handlungen vor, die die maritime Sicherheit gefährdeten, darunter Landgewinnung, den Bau von Außenposten und deren militärische Nutzung. Sie erklärten, chinesische Kräfte hätten gegenüber anderen Anspruchstellern und ausländischen Schiffen Zwangsmaßnahmen und gefährliche Taktiken eingesetzt.

Die G7 verurteilte rechtswidrige, provokative, mit Zwang verbundene und gefährliche Handlungen, die die maritime Sicherheit gefährden, darunter Landgewinnung und den Bau von Außenposten zur militärischen Nutzung.

China weist diese Darstellungen zurück. Nach einer Gesprächsrunde bezeichnete Außenminister Wang Yi das Südchinesische Meer als Angelegenheit Asiens, die nicht zu einer Plattform für Großmachtwettbewerb oder Einmischung werden dürfe.

Asien ist keine Bühne für den Wettbewerb der Großmächte.

Für Manila muss die Lösung sowohl diplomatisch als auch praktisch sein. Präsident Ferdinand Marcos Jr. hat den Vorsitz seines Landes in der Association of Southeast Asian Nations im Jahr 2026 mit dem Ziel verknüpft, einen echten COC voranzubringen. Er erklärte, die Philippinen würden sich weiter um ein bindendes Ergebnis bemühen und diese Anstrengungen nicht aufgeben, nur weil der Prozess langsam vorangeht.

Aufgeben kommt nicht infrage.

ASEAN-Einigkeit und das Ziel für 2026

Die ASEAN versucht seit Jahrzehnten, die Frage des Südchinesischen Meeres zu bewältigen, ohne das auf Konsens beruhende Modell der Gruppe zu gefährden. Die Mitglieder haben unterschiedliche Interessen und unterschiedliche Beziehungen zu China. Wenn Zwischenfälle aufflammen, ist es deshalb schwer, eine gemeinsame Linie zu halten. Nach dem Schiedsspruch von 2016 zugunsten der philippinischen Position zu maritimen Ansprüchen unterstützte die ASEAN den Spruch nicht als Gruppe. In Stellungnahmen wird häufig auf die Achtung des Völkerrechts, die Freiheit der Schifffahrt und des Überflugs sowie die gebotene Zurückhaltung verwiesen. Dieser Ansatz hält den Dialog offen, lässt aber auch jeder Regierung Spielraum für eine eigene Mischung aus Entgegenkommen und Widerstand.

Trotz dieser Komplexität gibt es Anzeichen für Fortschritte. Die Verhandler haben in den vergangenen Monaten eine dritte Lesung des Entwurfs abgeschlossen. Malaysias derzeitiger Vorsitz konzentriert sich darauf, den Prozess zu stabilisieren, bevor der Vorsitz für 2026 an Manila übergeht. Chinesische Vertreter erklären, sie unterstützten den Abschluss eines COC mit der ASEAN und stellen ihn als Zeichen des Engagements für regionale Stabilität dar, nicht als Zugeständnis bei den Gebietsansprüchen.

Nach Konsultationen mit Peking übermittelte Malaysias Verteidigungsführung der Region Chinas Botschaft, die Gespräche zu einem Abschluss bringen zu wollen.

China unterstützt die Ausarbeitung des Verhaltenskodex und blickt seiner Verwirklichung erwartungsvoll entgegen.

Ob sich daraus Kompromisse beim Geltungsbereich, beim Rechtsstatus und bei der Rolle externer Mächte ergeben, bleibt ungewiss. Der Zeitplan kann Fortschritte fördern, aber eine Frist allein kann die grundlegenden Unterschiede nicht überbrücken.

Risiken auf See begrenzen, solange die Streitigkeiten andauern

Das Fehlen eines bindenden Kodex bedeutet nicht, dass Marinen und Küstenwachen ohne jegliche Orientierung sind. Seestreitkräfte im Pazifik nutzen den Code for Unplanned Encounters at Sea (CUES), ein freiwilliges Handbuch mit Sicherheits- und Kommunikationspraktiken, das 2014 verabschiedet wurde. Südostasiatische Marinen halten sich außerdem an die 2019 veröffentlichten Leitlinien der ASEAN-Marinechefs für die maritime Interaktion (GMI), die Fehleinschätzungen verringern und die Berechenbarkeit bei routinemäßigen Begegnungen verbessern sollen. Diese Instrumente sind hilfreich, aber unverbindlich und decken weder Konfrontationen im Vollzug noch zivile Versorgungsmissionen oder das Verhalten maritimer Milizen ab.

Worauf sich Besatzungen im Alltag verlassen

Hotlines zwischen Hauptstädten und Kommandostellen können angespannte Situationen entschärfen, wenn sie schnell und mit Entscheidungsbefugnis genutzt werden. Gemeinsame Such- und Rettungsübungen schaffen Vertrautheit, die Leben retten kann, wenn Stürme oder Kollisionen auftreten. Signalprotokolle wie standardisierte Funkformulierungen sowie Regeln zu Geschwindigkeit und Abstand bei Abfangmanövern helfen Offizieren, sichere Entscheidungen zu treffen, auch wenn die Befehle unmissverständlich sind. Kommt es zu Zwischenfällen, können neutrale Untersuchungen und Gespräche im Anschluss die Aufarbeitung abschließen, Gerüchte eindämmen und ein Muster für die nächste Begegnung schaffen. Solche Instrumente könnte ein COC verbindlicher verankern, mit dauerhaft geltenden Handlungsleitfäden und regelmäßigen Überprüfungen, um sie aktuell zu halten.

Der rechtliche Rahmen für Ansprüche und Verhalten

Ein Verständnis des rechtlichen Kontexts hilft zu erklären, warum die Darstellungen so weit auseinandergehen. UNCLOS legt maritime Zonen fest, darunter das 12 Seemeilen breite Küstenmeer, die 200 Seemeilen breite ausschließliche Wirtschaftszone und Rechte am Festlandsockel. Das Übereinkommen definiert auch, wie verschiedene Arten von Gebieten, etwa Inseln, Felsen und bei Flut überflutete Gebiete, maritime Zonen begründen oder eben nicht. 2016 kam ein nach UNCLOS eingesetztes Schiedsgericht in einem von den Philippinen angestrengten Verfahren zu dem Schluss, dass es für Chinas Neun-Striche-Linie keine Rechtsgrundlage gibt und mehrere Gebiete keine AWZ begründen können. China wies den Schiedsspruch zurück. Er prägt jedoch, wie viele Staaten das Verhalten auf See beurteilen und ihre eigenen Einsätze in umstrittenen Gebieten ausrichten.

Rechtspositionen und Praxis stimmen nicht immer überein. China hat Basislinien und innerstaatliche Vorschriften festgelegt, die nach Ansicht anderer Staaten UNCLOS zuwiderlaufen. Anspruchsteller setzen ihre eigene Auslegung des Rechts bisweilen mit Schiffen und Flugzeugen durch. Das erschwert das Konfliktmanagement. Selbst ein robuster COC mit deutlichen Formulierungen würde in einem Umfeld gelten, in dem konkurrierende Rechtsansprüche fortbestehen und das Verhalten auf dem Wasser den Ton für die nächste Verhandlungsrunde vorgibt.

Wie sich die Spannungen jetzt abbauen lassen

Auch ohne Einigung bei den größten Streitfragen können die Anspruchsteller begrenzte Vereinbarungen treffen, die sich auszahlen. Mehrere Schritte würden Risiken rasch verringern, guten Willen signalisieren und Kooperationsgewohnheiten fördern.

Erstens: Sicherheitsprotokolle für Begegnungen im Vollzug festschreiben. Ein eigener Anhang könnte Geschwindigkeitsbegrenzungen bei Abfangmanövern, Mindestabstände und Funkformulierungen auf Englisch und Chinesisch für Küstenwachen und Fischereiaufsichtsschiffe festlegen. Regelmäßige gemeinsame Schulungen würden den Besatzungen helfen, die Regeln auch unter Druck anzuwenden.

Zweitens: die Zusammenarbeit bei Suche und Rettung ausbauen. Eine gemeinsame Übersicht der Rettungsmittel und ein einheitliches Format zur Meldung von Zwischenfällen würden die Reaktionszeiten verkürzen. Jährliche Übungen könnten reihum bei den Anspruchstellern stattfinden und Verfahren für den Umgang mit verletztem Personal und beschädigten Schiffen unabhängig von deren Flagge einschließen.

Drittens: einen Mechanismus zur Prävention und Überprüfung von Zwischenfällen in Echtzeit einrichten. Eine kleine Stelle mit Verbindungsoffizieren der Anspruchsteller könnte Ereignisse protokollieren, die Nutzung von Hotlines koordinieren und Abhilfemaßnahmen empfehlen. Die Feststellungen wären unverbindlich, doch wiederkehrende Muster würden erkennbar und leichter anzugehen sein.

Viertens: Umwelt- und Fischereimaßnahmen vereinbaren, die Ansprüchen nicht vorgreifen. Saisonale Fangpausen, gemeinsame Patrouillen gegen zerstörerische Methoden und eine abgestimmte Überwachung des Zustands von Korallen würden gemeinsame Ressourcen schützen, ohne die Souveränitätsfrage zu berühren. Forschungsfahrten mit gemischten Besatzungen könnten sich in Gebieten mit den geringsten Spannungen auf die Datenerhebung konzentrieren.

Fünftens: berechenbare Praktiken für Militärübungen und Durchfahrten einführen. Vorankündigungen größerer Übungen, vorab vereinbarte Abstände zu besetzten Gebieten sowie Regeln für Beleuchtung und Funkmeldungen von Flugzeugen würden für mehr Klarheit sorgen. Dadurch werden rechtmäßige Aktivitäten zu Wasser und in der Luft nicht eingeschränkt, doch Absichten lassen sich leichter einschätzen.

Keiner dieser Schritte klärt, wer bei der Souveränitätsfrage im Recht ist. Sie zeigen jedoch, dass Rivalen verantwortungsvoll handeln können, während der Streit weitergeht. Fortschritte in kleinen Schritten können Vertrauen schaffen und dazu beitragen, dass ein künftiger COC mehr als ein Versprechen auf dem Papier ist.

Die wichtigsten Punkte

• China und mehrere südostasiatische Staaten vertreten gegensätzliche Rechtsauffassungen zur maritimen Ordnung: Peking betrachtet weite Gebiete als Hoheitsgewässer, während andere sich auf Rechte nach UNCLOS berufen.
• Der geplante Verhaltenskodex soll Konflikte bewältigen, nicht die Souveränität klären oder maritime Grenzen neu ziehen.
• Zu den Streitpunkten gehören der geografische Geltungsbereich des Kodex, seine rechtliche Verbindlichkeit, seine Durchsetzung und die Rolle externer Streitkräfte.
• Am Scarborough Shoal, Second Thomas Shoal und Sabina Shoal kam es 2024 zu Rammmanövern, Wasserwerfereinsätzen und gefährlichen Abfangmanövern.
• Die Philippinen verabschiedeten ein neues Verteidigungskonzept und bauten die Zusammenarbeit mit Partnern aus, während Vietnam den Ausbau seiner besetzten Gebiete beschleunigte.
• China erklärt, den Abschluss eines COC mit der ASEAN zu unterstützen, doch bei zentralen Fragen unterscheidet sich sein bevorzugter Ansatz von dem mehrerer ASEAN-Anspruchsteller.
• CUES und die Leitlinien der ASEAN-Marine helfen, Begegnungen zu bewältigen, sind jedoch freiwillig und decken viele Situationen im Vollzug nicht ab.
• Der Schiedsspruch von 2016 erklärte die Neun-Striche-Linie für rechtswidrig und beeinflusst das Verhalten vieler Staaten, während China den Spruch zurückweist.
• Praktische Schritte wie gemeinsame Hotlines, die Zusammenarbeit bei Suche und Rettung, Sicherheitsprotokolle und Umweltschutzmaßnahmen können Risiken schon jetzt verringern.
• Das Ziel der ASEAN für 2026 unter philippinischem Vorsitz könnte die Gespräche beschleunigen, doch eine Frist allein wird grundlegende Differenzen nicht überbrücken.