Erster Rückzug stellt Hongkongs Land-Sharing-Programm auf die Probe

Ein seltener Rückzug aus einem auf Tempo ausgelegten Programm

Seit Hongkong sein Pilotprogramm zur gemeinsamen Nutzung von Grundstücken (Land Sharing Pilot Scheme, LSPS) aufgelegt hat, ist erstmals ein privater Projektentwickler mit einem Antrag ausgestiegen. Brasilia, eine Tochtergesellschaft von Lee On Investment (Holdings), zog sich Anfang dieses Jahres von einem Vorhaben auf 3,1 Hektar in Yuen Long zurück, das mehr als 2.000 Wohnungen schaffen sollte. Die Regierung gab den Schritt nicht bekannt, doch in offiziellen Unterlagen ist er dokumentiert. Er erfolgt in einer Phase schwacher Stimmung am Wohnungsmarkt und eines langsameren Wirtschaftswachstums. Unter dem Pilotprogramm sind damit nur noch sechs weitere Anträge anhängig.

Das LSPS wurde geschaffen, um brachliegendes privates Ackerland schneller in Wohnraum umzuwandeln, indem die Anreize für Projektentwickler an den Zielen der Stadt im öffentlichen Wohnungsbau ausgerichtet werden. Vereinfacht gesagt kann ein Grundstückseigentümer eine Genehmigung für eine höhere Bebauungsdichte beantragen und muss im Gegenzug den Großteil der zusätzlichen Geschossfläche für bezahlbaren Wohnraum im öffentlichen Sektor reservieren. Die Regierung unterstützt diese Vereinbarung mit Zusagen, die erforderliche Infrastruktur bereitzustellen sowie Planungs- und Baugenehmigungen schneller zu erteilen.

Der Rückzug macht einen zentralen Zielkonflikt des Experiments deutlich. Von den Projektentwicklern wird verlangt, einen großen Anteil an öffentlichem Wohnraum bereitzustellen und komplexe Genehmigungsverfahren zu durchlaufen, während der Markt schwächelt und die Finanzierungskosten unsicher bleiben. Stimmen aus der Branche bezweifeln seit Langem, dass sich die Vorhaben für private Unternehmen unter den derzeitigen Bedingungen rechnen.

Wendy Hong Wen, Mitglied des Entwicklungsausschusses des Legislativrats, hat das Anreizproblem, mit dem Bauunternehmen im Rahmen des Pilotprogramms konfrontiert sind, wiederholt deutlich angesprochen.

Die Bedingungen des Programms waren nie attraktiv, da Projektentwickler selbst bei einer stabilen Wirtschaftslage allenfalls kostendeckend arbeiten und keinen Gewinn erzielen konnten.

Diese Einschätzung zeigt, warum ein früher Rückzug bedeutsam ist. Er signalisiert Zurückhaltung bei Grundstückseigentümern, die andernfalls Flächen für das Pilotprogramm bereitstellen könnten. Zugleich wirft er für die Regierung die Frage auf, ob das Verhältnis von Pflichten und Vorteilen so austariert ist, dass privates Kapital für Projekte gewonnen werden kann, die unter hohem Zeitdruck einen großen Anteil an öffentlichen Wohnungen schaffen.

So funktioniert das Modell der gemeinsamen Grundstücksnutzung

Das LSPS richtet sich an Grundstücke in Privatbesitz, die landwirtschaftlich genutzt werden oder eine andere geringe Bebauungsdichte aufweisen und sich mit neuen Straßen, Entwässerungsanlagen und Gemeinschaftseinrichtungen für eine dichtere Bebauung eignen könnten. Antragsteller legen ein Vorhaben vor, mit dem sie eine höhere Geschossflächenzahl anstreben. Diese bezeichnet das Verhältnis der gesamten Geschossfläche zur Grundstücksfläche. Mindestens 70 Prozent der zusätzlichen Geschossfläche müssen für Wohnraum im öffentlichen Sektor vorgesehen werden, etwa für Sozialwohnungen oder subventionierte Eigentumswohnungen. Die übrige Geschossfläche bildet den privaten Anteil, den der Projektentwickler auf dem freien Markt verkaufen kann.

Im Gegenzug verpflichtet sich die Regierung, die Infrastruktur für eine höhere Bebauungsdichte bereitzustellen und die Genehmigungen zwischen den Behörden zu koordinieren. Dazu gehört eine frühzeitige und besser planbare Abstimmung mit dem Town Planning Board, dem Lands Department und den Versorgungsunternehmen. Das Pilotprogramm soll also öffentliche Infrastruktur und schnellere Verfahren gegen einen großen Anteil an öffentlichen Wohnungen und einen kleineren Anteil privater Wohnungen auf demselben Grundstück tauschen.

Das Modell beseitigt die grundlegenden Projektrisiken nicht. Grundstückseigentümer müssen weiterhin planungsrechtliche Fragen klären, eine Landnutzungsgebühr für die Umwidmung landwirtschaftlicher Flächen in Wohnbauland entrichten, technische Anforderungen an Verkehr und Entwässerung erfüllen und die Baurisiken bewältigen. Selbst bei einem schnelleren Verfahren kann es bei Grundstücken in den New Territories von der Antragstellung bis zur Übergabe der ersten Wohnungen lange dauern. Das ist ein wichtiger Faktor, wenn die Zinsen hoch und die Verkäufe schleppend sind.

Warum sind Projektentwickler derzeit zurückhaltend?

Mehrere Faktoren haben die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für den Wohnungsbau in der Stadt verändert. In vielen Bezirken sind die Verkaufspreise gesunken, die Finanzierungskosten liegen über dem Niveau der vergangenen Niedrigzinsphase, und die Baukosten sind gestiegen. Bei Projekten, die Kapital über Jahre binden und nur begrenzte Gewinnaussichten bieten, fällt es schwer, die internen Renditeanforderungen zu erfüllen oder Kreditgeber zu überzeugen. Unter diesen Bedingungen lässt sich ein Programm, bei dem ein großer Teil der zusätzlichen Geschossfläche für öffentliche Wohnungen reserviert werden muss, nur schwer vermitteln, wenn nicht andere Faktoren klar für eine schnellere Umsetzung mit geringerem Risiko sprechen.

Im Rahmen des Pilotprogramms ist der private Anteil die wichtigste Einnahmequelle des Projektentwicklers. Mit dem öffentlichen Anteil wird in der Regel kaum oder gar kein Gewinn erzielt. Umso wichtiger sind zwei Faktoren, die Projektentwickler nicht vollständig kontrollieren: die Landnutzungsgebühr für die Umwidmung landwirtschaftlicher Flächen in Bauland und die Dauer bis zur Genehmigung einer Umzonung, der Erschließung des Grundstücks und der Erneuerung der Versorgungsinfrastruktur. Verzögerungen mindern den Wert durch laufende Kosten. Unsicherheit bei Gebühren und Genehmigungen schwächt die Wirtschaftlichkeit eines Vorhabens.

Auch der Zeitpunkt der Zahlungsströme ist entscheidend. Viele Bauunternehmen sind auf Vorverkäufe angewiesen, um die Baukosten zu finanzieren. In Hongkong ist eine Genehmigung für den Vorverkauf zwingend erforderlich, und Anträge können erst bewilligt werden, wenn wichtige Voraussetzungen erfüllt sind. Selbst wenn die Regierung eine schnellere Bearbeitung verspricht, können technische Einschränkungen die ersten Bauphasen neuer Siedlungen auf der grünen Wiese in den New Territories oft verzögern. Dadurch gehen die Verkaufserlöse später ein, was den Finanzierungsbedarf erhöht.

Projektentwickler reagieren darauf, indem sie ihre Bilanzen stärken und neue Verpflichtungen gestaffelt eingehen. Einige große Unternehmensgruppen haben ihr Kapitalmanagement betont, unter anderem durch Aktienrückkäufe und eine selektivere Beteiligung an Grundstücksauktionen. Das signalisiert, dass sie eher Liquidität schonen als Projekte mit unsicheren Renditen starten wollen. Ein Pilotprogramm, das auf private Beteiligung angewiesen ist, muss mit diesen anderen Verwendungsmöglichkeiten für Kapital konkurrieren.

Das Vorhaben in Yuen Long im Detail

Der zurückgezogene Antrag betraf rund 3,1 Hektar am Rand von Yuen Long in den New Territories. Den Unterlagen zum Vorhaben zufolge sollten bei vollständiger Bebauung mehr als 2.000 Wohnungen entstehen. Dafür wären mittelhohe bis hohe Wohnblöcke sowie Verbesserungen bei Verkehrsanbindung und Versorgungsinfrastruktur nötig gewesen. Das Gebiet ist geprägt von einer Mischung aus Dörfern, gewerblich genutzten Brachflächen und Landwirtschaft. Solche Umwandlungen erfordern eine sorgfältige Bauphasenplanung, um Verkehr, Entwässerung und Gemeinschaftseinrichtungen zu koordinieren.

Im Rahmen des Pilotprogramms wäre die Regierung für die Erschließungsarbeiten zuständig gewesen, die eine höhere Bebauungsdichte ermöglichen. Dazu gehören in der Regel neue Zufahrtsstraßen, eine leistungsfähigere Entwässerung und öffentliche Einrichtungen für eine größere Bevölkerung. Angesichts der Vorgabe, 70 Prozent für Wohnraum im öffentlichen Sektor vorzusehen, hätte das Projekt einen spürbaren Beitrag zum Angebot an bezahlbarem Wohnraum in der Stadt leisten können, sofern die Rechnung für den privaten Projektentwickler aufgegangen wäre.

Was das für das Wohnungsangebot bedeutet

Ein einzelner Rückzug sagt noch nichts über die gesamte Politik aus. Seit der Einführung des LSPS war die Beteiligung jedoch verhalten. Der erste Rückzug deutet darauf hin, dass das derzeitige Verhältnis von Pflichten und Vorteilen für viele Grundstückseigentümer möglicherweise nicht attraktiv genug ist. Bleiben die Anträge rar, wird es dem Pilotprogramm kurzfristig schwerfallen, auf privatem Grund in größerem Umfang öffentliche Wohnungen zu schaffen.

Die Stadt braucht weiterhin ein stetiges Angebot an bezahlbaren Wohnungen. Der öffentliche Wohnungsbau in neuen, von der Regierung erschlossenen Entwicklungsgebieten, durch die Erneuerung bestehender Wohnsiedlungen und mithilfe weiterer Instrumente zur Zusammenlegung von Grundstücken bildet nach wie vor das Rückgrat des Angebots. Diese Wege kommen ohne private Partner aus, erfordern jedoch umfangreiche öffentliche Bauarbeiten und längere Vorlaufzeiten. Das Pilotprogramm sollte diese Bemühungen ergänzen, indem es Grundstücke in privater Hand mobilisiert. Die jüngste Entwicklung könnte eine Überprüfung anstoßen, wie sich beide Ansätze am besten verbinden lassen, um die Wohnungsbauziele zu erreichen.

Finanzierung und Genehmigungen als Kostenfaktoren

Die Wirtschaftlichkeit hängt von einer Reihe regulatorischer und finanzieller Schritte ab, die bei Projekten auf der grünen Wiese eine Herausforderung darstellen können. Für die Umwidmung landwirtschaftlicher Flächen in Wohnbauland muss eine Landnutzungsgebühr entrichtet werden. Die Verhandlungen können sich hinziehen und die Projektrendite erheblich beeinflussen. Außerdem fallen für Projektentwickler Zinsen, Gebühren und Stempelabgaben auf Dokumente im Zusammenhang mit Grundstücks- und Immobilientransaktionen an. Das Inland Revenue Department erläutert auf seiner Website den Geltungsbereich der Stempelabgabe, mögliche Ermäßigungen und die Verfahren für Immobilien- und Mietdokumente. Einzelheiten finden Leser auf der IRD-Seite zu den Verfahren bei der Stempelabgabe unter ird.gov.hk.

Auf der Vertriebsseite sind Vorverkäufe für die Generierung von Einnahmen entscheidend. In Hongkong ist eine Genehmigung für den Vorverkauf erforderlich, bevor noch nicht fertiggestellte Wohnungen verkauft werden dürfen. Das Lands Department veröffentlicht monatliche und vierteljährliche Aktualisierungen zu erteilten, anhängigen und zurückgezogenen Genehmigungen. Sie geben Einblick in die Marktentwicklung und das Tempo der Genehmigungsverfahren. Die Berichte der Behörde sind unter landsd.gov.hk abrufbar.

Neben Genehmigungen und Steuern laufen rechtliche und administrative Verfahren über das Land Registry und mehrere Regierungsbüros. Eigentumsprüfungen, Übertragungen, Hypotheken und deren Löschung gehören zu den üblichen Vorgängen, die Zeit und Geld kosten. Das LSPS sollte die Verfahren durch Behördenkoordination und parallel geplante öffentliche Bauarbeiten verkürzen. Doch bei komplexen Grundstücken in den New Territories sind häufig abgestufte Lösungen für Verkehr, Entwässerung und Gemeinschaftseinrichtungen nötig, bevor eine dichtere Bebauung möglich ist.

Welche politischen Anpassungen das Interesse neu beleben könnten

Politische Entscheidungsträger können gezielt an den Reibungspunkten ansetzen, die Renditen schmälern oder Verfahren verzögern. Eine schnellere und transparentere Festsetzung der Landnutzungsgebühr würde eine der größten Unsicherheiten verringern. Einheitliche Leitlinien für Arbeiten außerhalb des Grundstücks, klare Meilensteine und verbindliche Zeitfenster für die gesetzlich vorgeschriebenen Schritte würden die laufenden Kosten senken. Auch frühzeitige Investitionen in wichtige Straßen- und Entwässerungsverbindungen können für geeignete Grundstücke entscheidend sein.

Die Anreize lassen sich anpassen, ohne den öffentlichen Auftrag aufzugeben. Ein etwas größerer privater Anteil auf schlechter angebundenen Grundstücken, eine gestaffelte Übergabe öffentlicher Wohnungen oder Pilotprojekte mit gemeinschaftlich finanzierten Infrastrukturmaßnahmen könnten den Zahlungsfluss während der Bauphase verbessern. Spezielle Finanzierungsinstrumente wie zinsgünstige, an Projektmeilensteine gebundene Darlehen oder staatlich garantierte Infrastruktur-Anleihen für LSPS-Grundstücke würden Projektentwicklern helfen, ihre Renditeanforderungen zu erfüllen, ohne den Anteil öffentlicher Wohnungen zu verringern.

Auch die Auswahl der Grundstücke und die Bauphasenplanung sind wichtig. Vorhaben in der Nähe bestehender Bahnlinien und Versorgungsnetze haben unter den geltenden Regeln bessere Erfolgsaussichten. In Gebieten, die umfangreiche Vorarbeiten erfordern, sind möglicherweise maßgeschneiderte Vereinbarungen nötig. Alternativ könnten sie sich besser für eine staatlich geführte Grundstückszusammenlegung und Landrückgewinnung eignen.

Lehren aus anderen Wohnungsbauprogrammen

Wohnungsbauprogramme auf der ganzen Welt stehen vor ähnlichen Herausforderungen. Wenn der öffentliche Sektor bei der Schaffung bezahlbaren Wohnraums auf private Partner setzt, müssen die Zahlen stimmen und der Zeitplan verlässlich sein. Verzögern sich Genehmigungen oder steigen die Kosten stark, sinkt die Beteiligung. Wirksame Aufsicht, klare Regeln und transparente Fortschrittsberichte helfen, die Unterstützung von Investoren und Öffentlichkeit aufrechtzuerhalten.

Für Hongkong bietet es sich an, private Partner dort einzubinden, wo es sich bewährt, und auf staatliche Umsetzung zu setzen, wenn die Marktanreize zu schwach sind. Ein kombinierter Ansatz, bei dem das Pilotprogramm für kurzfristig erschließbare Grundstücke genutzt wird und die Regierung komplexere Gebiete übernimmt, kann das Angebot weiter vergrößern, während sich der Markt anpasst.

Die wichtigsten Punkte

• Der private Projektentwickler Brasilia, eine Tochtergesellschaft von Lee On Investment, zog einen Antrag für das Land Sharing Pilot Scheme zurück. Es ist der erste Rückzug seit Beginn des Pilotprogramms.
• Der Antrag betraf 3,1 Hektar in Yuen Long und sah mehr als 2.000 Wohnungen vor.
• Im Rahmen des Pilotprogramms müssen mindestens 70 Prozent der zusätzlichen Geschossfläche für Wohnraum im öffentlichen Sektor vorgesehen werden. Im Gegenzug sind eine höhere Bebauungsdichte und schnellere Genehmigungen möglich.
• Die Abgeordnete Wendy Hong Wen bezeichnete die Bedingungen als unattraktiv und erklärte, Projektentwickler könnten selbst in einer stabilen Wirtschaftslage oft nur kostendeckend arbeiten.
• Der Rückzug zeigt die geringe Bereitschaft der Projektentwickler angesichts verhaltener Verkäufe, höherer Finanzierungskosten und langwieriger Genehmigungsverfahren.
• Zu den wichtigsten Kostenfaktoren zählen Verhandlungen über die Landnutzungsgebühr, Stempelabgaben und Gebühren sowie der Zeitpunkt der Genehmigung für den Vorverkauf, der den Zahlungsfluss beeinflusst.
• Mögliche politische Maßnahmen sind eine schnellere und klarere Festsetzung der Landnutzungsgebühr, einheitliche Leitlinien für Infrastruktur, eine an Meilensteine gebundene Finanzierung und angepasste private Anteile für anspruchsvollere Grundstücke.
• Die staatlich geführte Zusammenlegung von Grundstücken und neue Entwicklungsgebiete bleiben für das Angebot an öffentlichen Wohnungen zentral. Das Pilotprogramm soll diese Bemühungen ergänzen.