Wie der Karrieredruck auf Beamte Chinas Ein-Kind-Politik verschärfte

Die Geburtenbeschränkungen wurden verschärft, als Karrieren auf dem Spiel standen

China führte 1979 und 1980 die Ein-Kind-Politik ein. In den folgenden zehn Jahren änderte sich die zusammengefasste Geburtenziffer jedoch kaum. Der starke Rückgang setzte später ein: Anfang der 1990er-Jahre sank die Geburtenziffer um mehr als ein Drittel, nachdem Bevölkerungsziele enger an die Karrieren lokaler Beamter geknüpft worden waren.

Eine Studie von Hongbin Li, Lingsheng Meng, Grant Miller und Hanmo Yang benennt das „Ein-Stimmen-Veto“-System als einen wesentlichen Grund für diese verzögerte Wirkung. Bei diesem System konnte das Verfehlen eines vorrangigen Bevölkerungsziels die übrigen Leistungen eines Beamten zunichtemachen, eine Beförderung verhindern und sogar zur Amtsenthebung führen.

Das Arbeitspapier des National Bureau of Economic Research vom Mai 2025 mit der Nummer 33741 schätzt, dass das System 46 Prozent des Rückgangs der Geburtenziffer in China zwischen 1987 und 1999 erklärt. Die ausführliche Analyse beziffert den Anteil für denselben Zeitraum auf etwa 48 Prozent, was rund 0,48 weniger Geburten pro Frau entspricht. Beide Schätzungen verorten die Wirkung der verschärften Durchsetzung bei annähernd der Hälfte des Rückgangs.

Die Originalstudie Bureaucratic Incentives and Effectiveness of the One Child Policy in China beziffert den Anteil von 46 Prozent auf 0,42 Geburten pro Frau bei einem Gesamtrückgang von 0,91 zwischen 1987 und 1999. Diese Schätzung bezieht sich somit auf denselben Zeitraum wie die Zahl von 48 Prozent und nicht auf einen gesonderten, auf die 1990er-Jahre begrenzten Zeitraum. Das vorliegende Studienmaterial erläutert den Unterschied zwischen den beiden Schätzungen nicht.

Die Ergebnisse bieten eine konkrete Erklärung für ein Rätsel der chinesischen Bevölkerungsgeschichte: Eine strenge nationale Vorgabe wirkte deutlich stärker, als lokalen Beamten persönlich mehr Konsequenzen drohten, wenn sie die Ziele verfehlten. Sie helfen auch zu erklären, warum die Aufhebung der Geburtenbeschränkungen nicht einfach die Geburten wiederhergestellt hat, die durch ihre frühere Durchsetzung verhindert wurden.

Was das Ein-Stimmen-Veto veränderte

Lokale Beamte waren für die Umsetzung der Bevölkerungspolitik verantwortlich. Durch das Ein-Stimmen-Veto wurde die Familienplanung zu einer Priorität, die Erfolge in anderen Bereichen überwiegen konnte. Ein Beamter konnte mehrere Regierungsziele erreichen und dennoch seine Beförderungschancen verlieren, wenn er ein Bevölkerungsziel verfehlte.

Die Forschenden beschreiben die Karrierebeschränkung in ihrem Arbeitspapier so:

Beförderungen bei Nichteinhaltung strikt untersagt

Für Beamte, die aufsteigen wollten, war der Anreiz eindeutig: Wer die Geburtenziele einhielt, schützte seine Karriere. Der Studie zufolge sank die Geburtenziffer stärker, nachdem Provinzen dieses System eingeführt hatten. Das ist damit vereinbar, dass Beamte mehr unternahmen, um die bestehenden Geburtenbeschränkungen durchzusetzen.

Die offiziellen Dokumente hinter dem Veto

Als zentrales Dokument hinter dem System nennt die Studie den Beschluss des Zentralkomitees der KP Chinas und des Staatsrats von 1991 zur Stärkung der Geburtenplanung und strikten Kontrolle des Bevölkerungswachstums. Bei einer Sitzung der Zentralregierung betonte Ministerpräsident Li Peng im selben Jahr die Verantwortung lokaler Beamter für die Bevölkerungskontrolle. Im Anschluss an den daraus hervorgegangenen Bericht der Zentralregierung überarbeiteten die Provinzen ihre Durchsetzungsmaßnahmen und führten das Veto zu unterschiedlichen Zeitpunkten ein. Als Quelle für die Einführungsdaten in den Provinzen nennen die Forschenden außerdem die Dokumentensammlung der Nationalen Kommission für Bevölkerung und Familienplanung aus dem Jahr 2001 zur Bewertung des nationalen Zielverantwortungssystems für Bevölkerung und Familienplanung.

In Guangdong verweist die Mitteilung der Provinzpartei- und Regierungsstellen zur erneuten Bestätigung der strikten Umsetzung vom 30. März 1998 mit der Nummer 粤委办[1998]19号 auf die frühere Mitteilung zur Einführung des „Ein-Stimmen-Veto“-Systems für die Familienplanung in der gesamten Provinz 粤办发〔1991〕13号 sowie auf die ergänzende Mitteilung zu Fragen der Umsetzung dieses Systems 粤函字〔1992〕27号. Die Mitteilung von 1998 verlangte, dass Empfehlungen für Auszeichnungen eine Prüfung der Familienplanungsbehörde einschlossen: ob die betreffende Einheit ihre Bevölkerungsziele erreicht hatte und ob ihre Beschäftigten gegen die Familienplanungsvorschriften verstoßen hatten.

Die Disziplinarkommission, die Parteiorganisationsabteilung und das Amt für Bevölkerung und Familienplanung der Stadt Jiangmen erließen detailliertere Veto- und Rechenschaftsregeln mit der Nummer 江计育发〔2008〕9号. Das Dokument ist auf den 27. Februar 2008 datiert und besagt, dass die Regeln mit ihrer Bekanntgabe in Kraft treten; auf der Webseite der Stadtverwaltung wird der 3. Juni 2008 gesondert als Veröffentlichungsdatum genannt. Die Regeln galten für Gruppenpreise, persönliche Ehrungen, umfassende Auszeichnungen sowie Beförderungen, Ernennungen und Beurteilungen von Beschäftigten in Behörden, öffentlichen Einrichtungen und staatlich kontrollierten Unternehmen.

Nach diesen Regeln konnte eine Bewertung durch die Provinz oder Jiangmen mit dem Hinweis „besondere Aufmerksamkeit geboten“ oder einer „Gelbe-Karte-Verwarnung“ das Veto auslösen. Gleiches galt für nicht richtlinienkonforme Geburten unter Beschäftigten der erfassten Einrichtungen. Führungskräfte von Gemeinden und Straßenvierteln mit der ersten Einstufung durften ein Jahr lang weder Auszeichnungen erhalten noch befördert werden und konnten in der Regel nicht auf eine Stelle derselben Rangstufe wechseln. Bei einer Gelbe-Karte-Verwarnung waren Wechsel auf Stellen derselben Rangstufe ebenfalls untersagt; außerdem wurde der Jahresbonus vollständig einbehalten und eine sehr gute oder befriedigende Jahresbeurteilung ausgeschlossen. Zwei aufeinanderfolgende Gelbe-Karte-Verwarnungen, drei aufeinanderfolgende Hinweise oder zwei Hinweise zusammen mit einer Gelbe-Karte-Verwarnung führten zu einer unbefriedigenden Jahresbeurteilung und zur Herabstufung um eine Positionsebene.

Die Regeln von Jiangmen verteilten die Durchsetzungsaufgaben außerdem auf verschiedene Regierungsstellen, sahen Rechenschaftspflichten auch nach dem Ausscheiden von Führungskräften aus dem Amt vor und verlangten, dass die öffentlichen Ausgaben für Bevölkerung und Familienplanung bis 2010 mindestens 22 Yuan pro Person erreichten, einschließlich der Wanderbevölkerung.

Die entscheidende Veränderung lag also darin, wie die Regierung ihre Politik auf lokaler Ebene durchsetzte. Die Ein-Kind-Vorgabe war bereits landesweit bekannt gegeben worden. Durch das Vetosystem stiegen für Beamte die persönlichen Kosten einer unzureichenden Umsetzung. Damit rückte der Verwaltungsdruck näher an Entscheidungen über Schwangerschaft und Verhütung heran.

Wie die Forschenden die Wirkung untersuchten

Die Studie verbindet anhand offizieller Unterlagen ermittelte Einführungsdaten der Provinzen mit Angaben von Frauen zu Schwangerschaften, Geburten und Verhütung. Diese Angaben stammen aus Chinas nationaler Erhebung zu Familienplanung und reproduktiver Gesundheit von 2001, die vom Chinesischen Forschungszentrum für Bevölkerung und Entwicklung bereitgestellt wurde.

An der Erhebung nahmen rund 45.000 Frauen teil. Die Analyse umfasste mehr als 63.000 Schwangerschaften und 44.000 Lebendgeburten von 1980 bis 2001. So konnten die Forschenden die Familiengründung in den Jahren vor und nach der Einführung des Vetos untersuchen.

Die Provinzen führten das System zu unterschiedlichen Zeitpunkten ein. Die Forschenden nutzten diese Unterschiede, um Veränderungen bei den Geburten rund um die jeweilige Einführung zu vergleichen, statt sich allein auf einen landesweiten Vergleich vor und nach einem einzigen Stichtag zu stützen. Ihre Modelle untersuchten, ob sich die jährliche Wahrscheinlichkeit einer Geburt für Frauen änderte, als stärkere Anreize eingeführt wurden.

Anschließend nutzte das Team Fertilitätstafeln, um diese Veränderungen in Schätzungen der Geburten pro Frau zu übersetzen. Vereinfacht gesagt verfolgen diese Tafeln die Wahrscheinlichkeit, von keinem Kind zu einem Kind, von einem zu zwei Kindern und so weiter zu kommen. Die Forschenden verglichen die geschätzte Geburtenziffer unter dem Vetosystem mit einer berechneten Alternative ohne dessen Einführung.

Die Daten hinter dem verzögerten Rückgang

Die in der Studie betrachtete Entwicklung der Geburtenziffer in China erstreckt sich über mehr als zwei Jahrzehnte. Eine getrennte Betrachtung der Zeitpunkte hilft zu verstehen, warum die Ankündigung einer Politik und ihre energischere Durchsetzung unterschiedliche Ergebnisse haben können.

• 1979 und 1980: China führte die Ein-Kind-Politik ein.
• Das folgende Jahrzehnt: Nach der Einführung der Politik sank die zusammengefasste Geburtenziffer des Landes nur geringfügig.
• 1982: Fünf Kreise in der Präfektur Changde in der Provinz Hunan führten das Veto als Erste ein; alle übrigen Kreise der Präfektur folgten innerhalb eines Jahres.
• Nach 1988: Hunan führte das System landesweit ein, nachdem Changde der Provinzregierung über seine Erfahrungen berichtet hatte.
• Vor 1990: Auch Hebei, Liaoning, Jiangxi und Shandong führten das System ein.
• Anfang der 1990er-Jahre: Die Geburtenziffer sank um mehr als ein Drittel und fiel unter das Bestandserhaltungsniveau.
• 1987 bis 1999: Die Originalstudie führt 46 Prozent des Rückgangs der Geburtenziffer, also 0,42 Geburten pro Frau, auf das Veto zurück; die oben genannte ausführliche Schätzung liegt für denselben Zeitraum bei etwa 48 Prozent oder 0,48 weniger Geburten pro Frau.
• 2001: Bei der nationalen Erhebung wurden die für die Studie verwendeten Angaben zur reproduktiven Gesundheit erfasst.
• Mai 2025: Das NBER veröffentlichte Arbeitspapier 33741.
• 2026: Die Forschung erschien in Nature.

Die Studie nutzt Unterschiede bei den Einführungszeitpunkten in den Provinzen. So wird die Veränderung der Durchsetzung als ein Prozess untersucht, der sich über ganz China erstreckte, und nicht als ein einzelnes landesweites Ereignis.

Die Aufzeichnungen zu den Einführungszeitpunkten umfassen 30 Provinzen auf dem chinesischen Festland; Tibet, wo das Veto nie eingeführt wurde, ist ausgenommen. Das vorliegende Material nennt die oben aufgeführten Einführungszeiträume, enthält aber keine genauen Daten für jede einzelne Provinz.

Weniger zweite Geburten, ungleiche Auswirkungen

Das Vetosystem senkte die jährliche Wahrscheinlichkeit einer Geburt für Frauen. Am stärksten betroffen waren zweite und weitere Geburten. Das entspricht dem Zweck einer Politik, die die Familiengröße begrenzen sollte: Ein großer Teil ihrer Wirkung bestand darin, Familien davon abzuhalten, ein weiteres Kind zu bekommen.

In Provinzen mit einer höheren Geburtenziffer vor der Einführung waren die Auswirkungen größer. Der Rückgang fiel auch bei Frauen auf dem Land, Han-Chinesinnen und Frauen mit geringerer Bildung stärker aus. Diese Unterschiede zeigen, dass sich hinter dem landesweiten Schätzwert sehr unterschiedliche Erfahrungen je nach Region und Bevölkerungsgruppe verbergen.

Für eine Familie, die über ein weiteres Kind nachdachte, konnte die strengere Durchsetzung darüber entscheiden, ob die Schwangerschaft überhaupt zustande kam. Über viele Familien hinweg senkten weniger zweite und spätere Geburten die durchschnittliche Kinderzahl pro Frau. Die Ergebnisse der Studie betreffen daher sowohl die landesweite Geburtenziffer als auch die Verteilung der reproduktiven Einschränkungen innerhalb der Bevölkerung.

Die Forschenden untersuchten außerdem, ob Frauen Geburten lediglich aufschoben. Ihren Ergebnissen zufolge spiegelte der Rückgang hauptsächlich eine geringere Zahl von Geburten im Laufe des Lebens wider und nicht eine Verschiebung des Zeitpunkts, zu dem Frauen Kinder bekamen. Das hilft zu erklären, warum die Wirkung auch nach der Phase der intensivsten Durchsetzung anhalten konnte.

Verhütung zeigt, wie die Durchsetzung Familien erreichte

Intrauterinpessare, kurz IUP, liefern einen weiteren Teil der Erklärung. Ein IUP ist ein kleines Verhütungsmittel, das in die Gebärmutter eingesetzt wird, um eine Schwangerschaft zu verhindern. Das Arbeitspapier bezeichnet es als die in China während des untersuchten Zeitraums am weitesten verbreitete moderne Verhütungsmethode.

Die von Parteibeamten als „empfohlen“ bezeichnete Verwendung von IUP stieg unter dem Vetosystem um 133 Prozent. Der Zuwachs war damit größer als die zuvor erreichte Nutzungsrate. Der relative Anstieg war mehr als viermal so hoch wie der Zuwachs bei der als freiwillig bezeichneten Verwendung.

Die offiziell empfohlene Verwendung von IUP nahm kurz nach der Einführung zu, während die freiwillige Verwendung erst später stieg. Dieser zeitliche Verlauf verbindet die veränderten Anreize für Beamte mit einer konkreten Verhütungsmethode und passt zugleich zum Ergebnis der Studie, dass die Zahl der Schwangerschaften zurückging.

Bei der Sterilisation von Frauen gab es im Allgemeinen keine Veränderung. Die Reaktion konzentrierte sich somit auf bestimmte reproduktive Ergebnisse und Verhütungsmethoden, statt sich gleichmäßig auf alle untersuchten Messgrößen zu verteilen.

Die Kategorien der Erhebung unterscheiden zwischen empfohlener und freiwilliger Verwendung von IUP. Wie stark einzelne Frauen unter Druck gesetzt wurden, wird nicht angegeben. Das Gesamtbild verortet die Beteiligung von Behörden jedoch nahe am Beginn der Verhütungsreaktion; später nahm auch die freiwillige Verwendung zu.

Was „fast die Hälfte des Rückgangs“ bedeutet

Die zusammengefasste Geburtenziffer schätzt, wie viele Kinder eine Frau bekommen würde, wenn die für verschiedene Altersgruppen in einem bestimmten Zeitraum erfassten Geburtenraten während ihres gesamten reproduktiven Lebens unverändert blieben. Sie ermöglicht einen Vergleich der Geburtenziffer über die Zeit und zählt nicht die Kinder, die jede einzelne Frau bereits bekommen hat.

Das Bestandserhaltungsniveau ist die Geburtenziffer, bei der eine Generation langfristig genügend Kinder hat, um sich selbst zu ersetzen, wenn man Migration außer Acht lässt. Anfang der 1990er-Jahre sank Chinas Geburtenziffer unter dieses Niveau. Nach Berechnungen der Forschenden trugen stärkere bürokratische Anreize wesentlich dazu bei, dass diese Schwelle unterschritten wurde.

Die Schätzung von etwa 0,48 weniger Geburten pro Frau zwischen 1987 und 1999 ist hoch. Auf eine hypothetische Gruppe von 100 Frauen übertragen entspräche dies unter den Annahmen des Modells rund 48 weniger Geburten im Laufe ihres reproduktiven Lebens.

Nach der Deutung der Forschenden erklären wirtschaftliche Veränderungen und andere Rahmenbedingungen den übrigen Teil des Rückgangs. Die zentrale Erkenntnis lautet, dass die Bevölkerungspolitik nicht nur durch das Bestehen gesetzlicher oder administrativer Geburtenbeschränkungen wirkte, sondern auch durch die Intensität ihrer Durchsetzung.

Die Originalstudie legt außerdem nahe, dass der Rückgang um 1990 bei der berechneten Geburtenziffer ohne Einführung des Vetos auf Provinzebene auf umfassende politische Maßnahmen auf allen Regierungsebenen zurückgehen könnte, nicht nur auf Maßnahmen der Provinzen. Das erklärt ein Merkmal des berechneten Gegenverlaufs der Geburtenziffer, nicht den Unterschied zwischen den Schätzungen von 46 und 48 Prozent.

Wie die Ergebnisse überprüft wurden

Die Forschenden testeten alternative statistische Modelle und verglichen ihre Ergebnisse mit Volkszählungs- und Bevölkerungsumfragedaten. Außerdem legten sie nach dem Zufallsprinzip andere Einführungszeitpunkte zugrunde, um zu prüfen, ob die scheinbare Wirkung vom tatsächlichen Zeitpunkt der Einführung des Vetos abhing.

In weiteren Prüfungen untersuchten sie mögliche Entwicklungen, die bereits vor der Einführung eingesetzt hatten. Das ist wichtig, weil die Geburtenziffer in Provinzen bereits gesunken sein könnte, als dort eine strengere Durchsetzung eingeführt wurde. Den Forschenden zufolge stützen ihre Überprüfungen die zentralen Ergebnisse.

Die Schätzungen hängen weiterhin davon ab, die Entwicklung der Geburtenziffer ohne das Vetosystem zu rekonstruieren. Die Zeitpunkte der Einführung in den Provinzen und die detaillierten Angaben zur reproduktiven Gesundheit ermöglichen diesen Vergleich; die Überprüfungen untersuchen, ob das Ergebnis auch bei unterschiedlichen analytischen Entscheidungen Bestand hat.

Die Autoren gaben an, keine Fördermittel und keine finanzielle Unterstützung von Parteien erhalten zu haben, die ein Interesse an der Forschung haben. Hanmo Yang legte offen, dass ein Familienmitglied vor Kurzem aus der Nationalen Gesundheitskommission Chinas ausgeschieden war. Laut dem Arbeitspapier geben die Schlussfolgerungen die Auffassung der Autoren und nicht die des NBER wieder.

Warum eine Lockerung der Beschränkungen den Trend nicht umgekehrt hat

Chinas Geburtenziffer liegt weiterhin deutlich unter dem Bestandserhaltungsniveau; die Lockerung der Ein-Kind-Politik hat diesen Trend nicht umgekehrt. Die historischen Ergebnisse der Studie helfen zu erklären, warum eine Änderung der formalen Vorgaben nur einen Teil der Geschichte ausmacht: Die frühere Durchsetzung verringerte die Zahl der Kinder, die Frauen letztlich bekamen, während auch wirtschaftliche und andere Kräfte die Geburtenziffer nach unten drückten.

Die Forschung untersucht die Folgen von Anreizen, die auf eine Begrenzung der Geburtenzahl zielten. Ob Karriereanreize zur Förderung von Geburten eine vergleichbare Reaktion hervorrufen würden, ist offen. Familien treffen ihre Entscheidungen über Kinder heute unter anderen Bedingungen, nach Jahrzehnten niedriger Geburtenziffern.

Die deutlichste Lehre aus dem untersuchten Zeitraum betrifft die Umsetzung durch den Staat. Nationale Zielvorgaben gewannen an Wirkung, als sie für die mit der Umsetzung betrauten Beamten zu persönlichen Karrierezielen wurden. Für Frauen und Familien ging diese administrative Veränderung mit weniger Schwangerschaften, einer häufigeren Verwendung von IUP und weniger zweiten und weiteren Geburten einher.

Die wichtigsten Punkte

• Das Ein-Stimmen-Veto knüpfte die Beförderungschancen von Beamten an Ziele der Bevölkerungspolitik und Familienplanung.
• Die Forschung führt annähernd die Hälfte des Rückgangs der Geburtenziffer in China im untersuchten Zeitraum auf stärkere Durchsetzungsanreize zurück; die Schätzung der Originalstudie von 46 Prozent bezieht sich auf 1987 bis 1999 und entspricht 0,42 Geburten pro Frau.
• Die stärksten Auswirkungen betrafen zweite und weitere Geburten; der Rückgang fiel bei Frauen auf dem Land, Han-Chinesinnen und Frauen mit geringerer Bildung stärker aus.
• Die von Beamten empfohlene Verwendung von IUP stieg um 133 Prozent und nahm früher und schneller zu als die freiwillige Verwendung.
• Der Rückgang spiegelte hauptsächlich weniger Geburten im Laufe des Lebens wider und nicht einen Aufschub von Geburten.
• Chinas Geburtenziffer liegt trotz der Lockerung der Geburtenbeschränkungen weiterhin unter dem Bestandserhaltungsniveau.