Marcos will Supreme- Court-Urteil zum Haushalt überprüfen lassen, während der Senat die Ausgaben für 2027 neu prüft

Milliarden an Haushaltserhöhungen stehen vor einer verfassungsrechtlichen Prüfung

Die Regierung von Präsident Ferdinand Marcos Jr. will eine Entscheidung des Obersten Gerichtshofs der Philippinen überprüfen lassen. Das Gericht hatte die Haushaltsgesetze für 2024 und 2025 wegen vom Kongress beschlossener Erhöhungen um 449,5 Milliarden Pesos und 17,99 Milliarden Pesos für verfassungswidrig erklärt. Außerdem erklärte es zwei Bestimmungen zu den verfügbaren Mitteln im Haushalt 2026 für ungültig.

Die Entscheidung vom 7. Oktober 2026, die am 20. Oktober bekannt gegeben wurde, betrifft nicht nur vergangene Ausgaben. Sie setzt Grenzen dafür, wie Kongress und Exekutive nicht verplante Haushaltsmittel bewilligen und freigeben dürfen. Diese Mittel stehen nur dann zur Verfügung, wenn bestimmte Finanzierungsvoraussetzungen erfüllt sind. Senatoren wenden die Vorgaben nun bei der Prüfung des Haushaltsentwurfs für 2027 in Höhe von 7,2 Billionen Pesos an.

Unterstaatssekretärin Claire Castro, Pressesprecherin des Präsidentenpalasts, sagte am 21. Oktober, das Amt des Generalstaatsanwalts sei angewiesen worden, das Gericht um eine Überprüfung seiner Entscheidung zu ersuchen. Die Regierung vertritt den Standpunkt, sie habe sich an die geltenden Haushaltsgesetze gehalten, und widerspricht der vom Gericht aufgestellten Vorgabe zu den gesamten Staatseinnahmen.

Die offizielle Zusammenfassung der Entscheidung des Obersten Gerichtshofs besagt, dass verfügbare Haushaltsmittel verfassungsrechtlich zulässig bleiben, sofern Schutzvorkehrungen gelten. Die Mehrheit befand, der Kongress habe die vom Präsidenten empfohlene Ausgabenobergrenze überschritten und die beanstandeten Freigabebedingungen hätten den Finanzplan der Regierung geschwächt.

Der beigeordnete Oberste Richter Marvic M.V.F. Leonen verfasste die 121 Seiten lange Entscheidung. Ihre praktischen Folgen betreffen nun drei miteinander verbundene Aufgaben: festzulegen, wie Behörden mit den betroffenen Mitteln umgehen, die Verantwortung in den dafür vorgesehenen Verfahren zu klären und den nächsten Haushalt innerhalb der vom Gericht gesetzten Grenzen aufzustellen. Für Menschen, die auf Infrastruktur, medizinische Hilfe oder andere öffentliche Dienstleistungen warten, wird davon abhängen, welche Projekte Geld erhalten und unter welchen Bedingungen.

Was das Gericht für ungültig erklärte

Das Republic Act 11975, das allgemeine Haushaltsgesetz für 2024, wurde für verfassungswidrig erklärt, weil der Kongress die nicht verplanten Haushaltsmittel um 449,5 Milliarden Pesos erhöht und damit den Gesamtausgabenrahmen über die Empfehlung des Präsidenten hinaus angehoben hatte. Der Präsident hatte rund 281,9 Milliarden Pesos an verfügbaren Mitteln vorgeschlagen; der Kongress erhöhte diesen Betrag auf 731,4 Milliarden Pesos.

Die Erhöhung betrug rund 159 Prozent; der verabschiedete Ansatz für verfügbare Mittel war damit etwa 2,6-mal so hoch wie der ursprüngliche Vorschlag. Die Zahlen verdeutlichen, warum sich der Streit um den gesamten Ausgabenrahmen dreht und nicht lediglich um die Bezeichnung eines Haushaltspostens.

Das Republic Act 12116, das Haushaltsgesetz für 2025, wurde wegen einer vom Kongress beschlossenen Erhöhung des Sonderstraßenfonds des Ministeriums für öffentliche Arbeiten und Autobahnen um 17,99 Milliarden Pesos für verfassungswidrig erklärt. Das Gericht befand außerdem, dass eine Erhöhung um 12,75 Milliarden Pesos für bestimmte Sonderkonten im allgemeinen Haushalt gegen Buch VI, Kapitel 4, Abschnitt 25 des Verwaltungsgesetzes verstieß. Diese Vorschrift begrenzt Erhöhungen über die Vorschläge des Präsidenten hinaus in Sonderbestimmungen.

Die Sonderbestimmungen 1(a) und 1(b) in Kapitel XLIII des Haushalts 2026 wurden gesondert für ungültig erklärt. Das Gericht untersagte dem Senat, dem Repräsentantenhaus, dem Amt des Exekutivsekretärs und dem amtierenden Haushaltsminister dauerhaft, diese Bestimmungen umzusetzen.

Zu den zusammengefassten Verfahren gehörten Klagen des inzwischen verstorbenen früheren Abgeordneten Edcel Lagman aus Albay, des früheren Senators Aquilino „Koko“ Pimentel III, der Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc. sowie der Abgeordneten Edgar Erice und Leila de Lima. Ihre Klagen richteten sich gegen verschiedene Teile der Haushalte und gegen die Verfahren zu deren Verabschiedung.

Warum ein unerwarteter Einnahmezuwachs nicht ausreichen könnte

Nicht verplante Haushaltsmittel erlauben Ausgaben, wenn bestimmte Finanzierungsvoraussetzungen erfüllt sind. Verplante Mittel gehören dagegen zum regulären Ausgabenplan der Regierung. Das Gericht entschied, dass die verfassungsrechtliche Obergrenze nach Artikel VI, Abschnitt 25(1) für beide Kategorien zusammen gilt.

Die beanstandeten Bestimmungen für 2026 erlaubten Freigaben, wenn die Einnahmen aus einer bestimmten Quelle außerhalb der Steuern das jeweilige Ziel überstiegen oder wenn neue Einnahmen anfielen, die in den ursprünglichen Finanzierungsschätzungen nicht berücksichtigt waren. Nach Auffassung der Mehrheit musste geprüft werden, ob die gesamten Einnahmen das Gesamtziel übertroffen hatten.

Der Staat kann aus einer Quelle mehr einnehmen als erwartet und zugleich aus einer anderen weniger. Zusätzliche Einnahmen in einer Kategorie können daher anfallen, während der Regierung weiterhin Geld für die geplanten Ausgaben fehlt. Werden in einer solchen Lage weitere verfügbare Mittel freigegeben, vergrößert sich die Finanzierungslücke.

Das Gericht erklärte, die beanstandeten Bedingungen wichen von der vorgesehenen Funktion nicht verplanter Haushaltsmittel ab: Sie sollten einen Anstieg des Defizits verhindern. Ein Defizit ist die Lücke zwischen Staatsausgaben und Staatseinnahmen. Um sie zu schließen, ist in der Regel eine Finanzierung nötig, etwa durch Kredite.

Castro erklärte, der Kongress erlaube seit 2015 Freigaben, wenn die Einnahmen aus mindestens einer festgelegten Quelle außerhalb der Steuern das jeweilige Ziel überstiegen und weitere rechtliche Bedingungen erfüllt seien. Die Regierung habe sich an diesen Rahmen gehalten. Ihrer Ansicht nach lasse das Urteil verfügbare Haushaltsmittel zwar auf dem Papier bestehen, mache sie aber für staatliche Programme unbrauchbar.

Das Urteil im Fall Araullo gegen Aquino III ist für den Streit zentral. Das Gericht berief sich auf diese frühere Entscheidung, als es die Freigabebedingungen verwarf. Castro entgegnete, Araullo habe frühere Haushaltsgesetze ausgelegt und der Kongress könne deren Bedingungen innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen weiterhin ändern. Mit dem Antrag auf Überprüfung soll das Gericht gebeten werden, diese Auslegung erneut zu prüfen.

Wie Umschichtungen im Haushalt Spielraum für andere Ausgaben schufen

Der Oberste Gerichtshof führte die Erhöhung für 2024 auf Änderungen des gemeinsamen Ausschusses von Repräsentantenhaus und Senat zurück, der die jeweiligen Gesetzentwürfe beider Kammern aufeinander abstimmt. Programme, Aktivitäten und Projekte wurden von den verplanten in die nicht verplanten Haushaltsmittel verschoben, während die Ansätze für verfügbare Mittel stiegen.

Nach Auffassung des Gerichts schufen diese Änderungen im regulären Haushalt künstlichen Spielraum für höhere Ansätze an anderer Stelle. Es nannte Infrastrukturprogramme für öffentliche Bauvorhaben, Sustainable Infrastructure Projects Alleviating Gap, medizinische Hilfen des Gesundheitsministeriums, das Ayuda sa Kapos ang Kita Program des Ministeriums für soziale Wohlfahrt und Entwicklung sowie das Beschäftigungsförderprogramm TUPAD des Arbeitsministeriums.

Besonders kritisch prüfte das Gericht das Programm Strengthening Assistance for Government Infrastructure and Social Programs, kurz SAGIP. Es war in den verfügbaren Haushaltsmitteln für 2024 und 2025 enthalten, wurde 2026 aber gestrichen. Das Programm erlaubte der Exekutive, Projekte nach Inkrafttreten des Haushalts festzulegen und ihnen Mittel zuzuweisen. Das Gericht befand, diese Regelung verlagere wesentliche Ausgabenentscheidungen vom Kongress weg.

Das Gericht bezeichnete SAGIP als unzulässigen Pauschalposten und als verdeckten Topf für Zuweisungen zu öffentlichen Bauvorhaben, darunter Hochwasserschutz. Bei einem Pauschalposten handelt es sich um einen Geldbetrag, dessen genaue Verwendung im Gesetz noch nicht festgelegt ist.

In der Debatte genannte Zahlen beziffern die Mittelzuweisungen aus SAGIP für 2024 auf rund 200 Milliarden Pesos, darunter 155,9 Milliarden Pesos für öffentliche Bauvorhaben und 85,8 Milliarden Pesos für Hochwasserschutz. Diesen Zahlen zufolge entfielen etwa 78 Prozent der Freigaben auf öffentliche Bauvorhaben, während Hochwasserschutz rund 43 Prozent der Gesamtsumme ausmachte.

Eine Mittelzuweisung berechtigt eine Behörde, Ausgabenverpflichtungen einzugehen. Eine aussagekräftige öffentliche Rechnungslegung sollte diese Ermächtigung von bereits eingegangenen Verpflichtungen und tatsächlich ausgezahltem Geld unterscheiden. So könnten Bürgerinnen und Bürger eine Zuweisung von der Bewilligung bis zur Auszahlung nachverfolgen.

Fehlende Unterlagen und neue Regeln für verfügbare Haushaltsmittel

Auch die Dokumentation des gemeinsamen Ausschusses von Repräsentantenhaus und Senat war ein zentraler Kritikpunkt. Das Gericht erklärte, es gebe keine Aufzeichnungen über die Beratungen, der Bericht enthalte keine Erläuterung für Erhöhungen und Kürzungen im Haushalt, und für die Änderungen fehlten Belege. Das verstoße gegen die Regeln des Kongresses.

Die Mehrheit erklärte, die Befugnisse des Ausschusses ergäben sich aus tatsächlichen Differenzen zwischen den Fassungen des Repräsentantenhauses und des Senats. Der Umfang dieser Differenzen bestimme, welche Änderungen der Ausschuss vornehmen dürfe. Damit rückt die letzte Phase der Haushaltsverhandlungen in den Mittelpunkt der Entscheidung.

Der beigeordnete Richter Samuel H. Gaerlan sprach in einem Sondervotum über die Rolle des Ausschusses und forderte Schutzvorkehrungen: schriftliche Aufzeichnungen über wesentliche Änderungen, öffentliche Beratungen und ausreichend Zeit für beide Kammern, den Abschlussbericht zu prüfen. Seine Beschreibung der vorgesehenen Funktion des Ausschusses lautete:

eine Brücke zwischen zwei Kammern

Das Gericht formulierte außerdem Anforderungen an künftige nicht verplante Haushaltsmittel:

• Keine Pauschalzuweisungen.
• Klare Regeln, die unterscheiden, ob neue Einnahmen für verplante Ausgaben oder für verfügbare Haushaltsmittel verwendet werden.
• Neue Mittel sollen grundsätzlich für verplante Ausgaben verwendet werden. Ausnahmen, etwa für durch ausländische Finanzierung unterstützte Projekte, müssen klar und überzeugend begründet werden.
• Ausreichende Kriterien dafür, welche Zwecke Vorrang erhalten, wenn mehrere bewilligt sind.
• Übereinstimmung mit dem nationalen Finanzprogramm und dem begrenzten, bedingten Charakter verfügbarer Haushaltsmittel.

Der Kongress muss daher sowohl entscheiden, welche Ausgaben er bewilligt, als auch festlegen, wie konkurrierende Zwecke priorisiert werden. Die für die Umsetzung zuständigen Behörden müssen diese Entscheidungen anschließend innerhalb der gesetzlich festgelegten Finanzierungsvoraussetzungen anwenden.

Worüber die Richter uneins waren

Mehrere Richter stimmten darin überein, dass nicht verplante Haushaltsmittel verfassungsgemäß sein können, waren sich jedoch über deren Grenzen uneinig. Oberster Richter Alexander G. Gesmundo sah darin einen nützlichen Spielraum, besonders in Krisenzeiten, sofern sie als begrenzte verfügbare Mittel Teil des nationalen Finanzprogramms bleiben.

Die beigeordneten Richter Rodil V. Zalameda und Jhosep Y. Lopez waren dagegen, die Ausgabenobergrenze des Präsidenten in gleicher Weise auf bedingte Mittel wie auf reguläre Ausgaben anzuwenden. Ihre Position würde dem Kongress mehr Spielraum für Erhöhungen verfügbarer Mittel lassen, als es die Mehrheit zuließ.

Die beigeordneten Richter Ramon Paul L. Hernando und Antonio T. Kho Jr. vertraten eine strengere Position und lehnten den Mechanismus grundsätzlich ab. Hernando verwies darauf, dass keine Finanzierungsquellen festgelegt seien, und sprach sich für ein eigenes Bewilligungsgesetz aus, sobald zusätzliche Einnahmen zur Verfügung stünden. Kho wandte sich dagegen, wesentliche Entscheidungen über Projekte und deren Finanzierung erst nach Inkrafttreten des Haushalts zuzulassen.

Weitere Differenzen betrafen den Umgang mit vergangenen Ausgaben und das Verfahren im Kongress. Die beigeordnete Richterin Amy C. Lazaro-Javier verlangte eine vollständige Rechnungslegung, bevor entschieden werde, wie abgeschlossene Vorgänge geschützt werden sollen. Der beigeordnete Richter Alfredo Benjamin S. Caguioa hielt bestimmte Pauschalposten für möglicherweise zulässig, sofern sie nicht als Mittel zur Patronage dienten. Die Schutzvorkehrungen der Mehrheit bilden die maßgebliche Entscheidung, die nun angefochten wird.

Für frühere Empfänger und Amtsträger gelten unterschiedliche rechtliche Prüfungen

Das Gericht wandte auf die betroffenen Haushalte von 2024 und 2025 die Lehre von den faktischen Wirkungen an. Vereinfacht gesagt können bestimmte Folgen eines Gesetzes danach bestehen bleiben, wenn Menschen in gutem Glauben darauf vertraut haben, bevor es für verfassungswidrig erklärt wurde.

Der Schutz ist auf unumkehrbare Programme beschränkt, bei denen die Begünstigten in gutem Glauben gehandelt haben. Die Verantwortung der Verfasser, Befürworter und Umsetzer muss in straf-, zivil- oder verwaltungsrechtlichen Verfahren geprüft werden. Ob guter Glaube vorlag, muss ausdrücklich das zuständige Gericht oder die zuständige Behörde feststellen.

Castro erklärte, Marcos habe weder gegen ein Gesetz noch gegen eine Verfassungsbestimmung verstoßen, als er sich an die damals geltenden Haushaltsverfahren hielt. Die Regierung sehe keine persönliche Haftung des Präsidenten und werde über die Ausgaben Rechenschaft ablegen. Das Gericht bestätigte gesondert, dass der Präsident den Haushaltsentwurf für 2024 zu Recht als dringlich bescheinigt hatte, und wies diese konkrete Verfahrensrüge zurück.

Antonio Tinio, stellvertretender Minderheitsführer im Repräsentantenhaus, forderte die Ombudsstelle und die Rechnungskontrollkommission auf, zu prüfen, wie die Verfasser des Haushalts zur Verantwortung gezogen werden könnten. Vizepräsidentin Sara Duterte verlangte, dass Marcos und der Kongress für die Verabschiedung der Gesetze einstehen. De Lima erklärte, es könnten Straf- und Verwaltungsverfahren folgen. Diese Äußerungen sind Forderungen nach Rechenschaft; über eine Haftung wird in den zuständigen Verfahren entschieden.

Was geschieht mit Mitteln, deren Freigabe noch aussteht?

Joy Aceron, Koordinatorin und Direktorin von Government Watch, forderte die Regierung auf, noch nicht freigegebene und nicht genutzte Teile der Erhöhung um 449,5 Milliarden Pesos für 2024 und um 17,99 Milliarden Pesos für 2025 zu sichern. Sie schlug vor, verfügbare Mittel für grundlegende Dienstleistungen oder Maßnahmen gegen die Inflation und steigende Kraftstoffpreise einzusetzen, und forderte eine Kontrolle der öffentlichen Finanzverwaltung durch die Zivilgesellschaft.

Senator Panfilo Lacson erklärte, ungenutzte Mittel aus abgelaufenen Haushaltsjahren könnten möglicherweise nicht mehr ausgezahlt werden. Das Haushalts- und Verwaltungsministerium teilte mit, es prüfe die Entscheidung gemeinsam mit dem Generalstaatsanwalt und weiteren Stellen der Exekutive, bevor es über die nächsten Schritte entscheide.

Castro erklärte, die Ausgaben aus dem Haushalt 2026 würden weiter wie geplant laufen, solange die Entscheidung noch überprüft werde. Zugleich sagte sie, der Präsidentenpalast habe noch nicht entschieden, ob die betroffenen Mittel ausgegeben oder vorläufig gesperrt werden sollten. Behörden und Empfänger warten daher weiterhin auf eine abschließende Position der Regierung zu diesen Freigaben.

Camille Ting, Sprecherin des Obersten Gerichtshofs, sagte, innerhalb von 15 Tagen nach Zustellung könne ein Antrag auf Überprüfung eingereicht werden. Als Nächstes ist folgender Ablauf vorgesehen:

• 7. Oktober 2026: Das Gericht datierte seine Entscheidung und die Sondervoten.
• 20. Oktober: Das Gericht gab die Entscheidung öffentlich bekannt.
• 21. Oktober: Der Präsidentenpalast kündigte den geplanten Antrag auf Überprüfung an; das Haushaltsministerium bestätigte, die Entscheidung zu prüfen.
• Innerhalb von 15 Tagen nach Zustellung: Die Regierung kann eine Überprüfung beantragen.

Der Haushalt 2027 wird zur nächsten Bewährungsprobe

Der Senat prüft die vom Repräsentantenhaus vorgelegte Fassung des Haushaltsentwurfs für 2027 in Höhe von 7,2 Billionen Pesos. Dabei stehen Vorwürfe im Raum, Abgeordnete hätten 206 Milliarden Pesos aus dem Nationalen Ausgabenprogramm des Präsidenten umgeschichtet. Joseph Victor Ejercito, Vorsitzender des Finanzausschusses des Senats, machte auf Kürzungen bei Projekten mit ausländischer Finanzierung, bei Eisenbahnen und bei der Gesundheitsvorsorge aufmerksam. Zugleich seien die Ansätze für Hochwasserschutz und medizinische Hilfen erhöht worden.

Lacson stellte einheitliche Zuweisungen von jeweils 180 Millionen Pesos für Evakuierungszentren in jeder der 17 Regionen infrage. Insgesamt wären das 3,06 Milliarden Pesos. Er verlangte nähere Angaben und sagte, der Senat könne erhebliche Kürzungen rückgängig machen und die Umschichtungen des Repräsentantenhauses korrigieren.

Vicente Sotto III, Präsident pro tempore des Senats, versprach Transparenzmaßnahmen wie beim Haushalt 2026, darunter die Liveübertragung der Beratungen des gemeinsamen Ausschusses. Ejercito sagte, beide Kammern hätten darauf verzichtet, die nicht verplanten Haushaltsmittel für 2026 über den Vorschlag des Präsidenten hinaus zu erhöhen. Da das Gericht die Freigabebestimmungen für jenes Jahr verworfen hat, müssen die Abgeordneten außerdem die Finanzierungsvoraussetzungen, Ausgabenprioritäten und Einzelheiten zu den Projekten prüfen.

Ejercito versprach, frühere Praktiken nicht zu wiederholen. Castro forderte den Kongress auf, den Vorschlag der Regierung ohne rechtswidrige Bestimmungen zu verabschieden. Aceron rief beide Gewalten dazu auf, den Haushalt 2027 mit der Gerichtsentscheidung in Einklang zu bringen. Das nächste Haushaltsgesetz wird zeigen, ob aus diesen Versprechen verbindliche Grenzen und eine öffentliche Dokumentation der Änderungen an Mittelzuweisungen folgen.

Die wichtigsten Punkte

• Die Regierung von Marcos will über das Amt des Generalstaatsanwalts eine Überprüfung der Entscheidung beantragen.
• Das Gericht befand, vom Kongress beschlossene Erhöhungen um 449,5 Milliarden Pesos für 2024 und 17,99 Milliarden Pesos für 2025 hätten die vom Präsidenten empfohlene Ausgabenobergrenze überschritten.
• Zwei Bestimmungen über die Freigabe verfügbarer Haushaltsmittel für 2026 wurden für ungültig erklärt.
• Nicht verplante Haushaltsmittel bleiben nach dem Mehrheitsurteil zulässig, sofern Finanzierungsvorkehrungen und klare Prioritäten gelten und Pauschalzuweisungen ausgeschlossen sind.
• Der Schutz unumkehrbarer Programme setzt voraus, dass die Begünstigten in gutem Glauben gehandelt haben; für Amtsträger gelten gesonderte rechtliche Prüfungen.
• Der Senat prüft den Haushaltsentwurf für 2027 in Höhe von 7,2 Billionen Pesos innerhalb der vom Gericht gesetzten Grenzen.