Wie Myanmars Staatsbürgerschaftssystem die Rohingya vom politischen Leben ausschloss

Staatsbürgerschaft gesetzlich zugesichert, in der Praxis verloren

Myanmars Staatsbürgerschaftsgesetz von 1982 enthielt eine Schutzbestimmung mit langfristigen Folgen für die Rohingya: Paragraf 6 sicherte die Staatsbürgerschaft für Menschen, die bereits als Staatsbürger anerkannt waren. Bei einer landesweiten Überprüfung der Dokumente im Jahr 1989 gaben jedoch viele Rohingya ihre Ausweiskarten ab und erhielten nie die Ersatzdokumente, die ihnen ermöglicht hätten, ihre Rechte wahrzunehmen.

Die Beratungskommission für den Bundesstaat Rakhine unter dem Vorsitz des ehemaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan dokumentierte diesen Zusammenbruch in ihrem Abschlussbericht von 2017. Er hilft zu erklären, wie eine Gemeinschaft, die nach der Unabhängigkeit 1948 gewählt und Vertreter ins Parlament entsandt hatte, bei der Parlamentswahl 2015 weitgehend ausgeschlossen wurde.

Bis 2014 besaßen rund 90 Prozent der Rohingya befristete Ausweisdokumente, sogenannte White Cards, wie aus einem Briefing des australischen Innenministeriums hervorgeht. Mit diesen Karten konnten sie 2010 wählen, sie verliehen jedoch keinen Status als Staatsbürger. Ihre Abschaffung 2015 entzog ihnen sowohl ein wesentliches Ausweisdokument als auch die Grundlage, auf der viele Rohingya an Wahlen teilgenommen hatten.

Der frühere Abgeordnete für Buthidaung, Shwe Maung, erlebte diesen Wandel am eigenen Leib. 2010 gewählt, durfte er fünf Jahre später aus Gründen der Staatsbürgerschaft nicht erneut kandidieren. Heute steht er dem Arakan Rohingya National Congress vor und leitet das Arakan Institute for Peace and Human Rights.

Seine Erfahrungen verbinden zwei Aspekte der Krise, die oft getrennt betrachtet werden: den Verlust der rechtlichen Anerkennung und den Verlust politischer Macht. Für gewöhnliche Familien regelt dasselbe Dokumentationssystem auch den Zugang zu Schulen, Arbeit, Reisen und medizinischer Versorgung.

Anerkennung schon vor dem Gesetz von 1982 eingeschränkt

Myanmars frühe Regelungen zur Staatsbürgerschaft boten mehrere Wege, Bürger des neuen Staates zu werden. Das Unionsbürgerschaftsgesetz von 1948 erkannte Ansprüche aufgrund von Abstammung und Geburt an und ermöglichte zugleich die Einbürgerung, also den Erwerb der Staatsbürgerschaft durch eine dafür infrage kommende Person.

Elizabeth L. Rhoads beschreibt in ihrer in Citizenship Studies veröffentlichten Rechtsgeschichte der Staatsbürgerschaft ein frühes System, das die Staatsbürgerschaft durch Abstammung mit der Staatsbürgerschaft durch Geburt im Land verband. Rechtlich war der Zugang weiter gefasst, als er in der Verwaltungspraxis oft ausfiel.

Viele Rohingya erhielten nach 1951 National Registration Cards, ebenso wie andere Einwohner, die als birmanische Staatsangehörige anerkannt waren. Behörden behandelten die Inhaber als Staatsbürger, und Rohingya nahmen während der parlamentarischen Periode von 1950 bis 1962 an Wahlen teil. Premierminister U Nu bezeichnete die Rohingya in den 1950er-Jahren zudem als indigene ethnische Gemeinschaft.

Die Machtübernahme des Militärs 1962 führte zu zunehmenden Einschränkungen. Beamte begannen, auf National Registration Cards einen Vorbehalt anzubringen, wonach der Besitz der Karte nicht zwangsläufig die Staatsbürgerschaft belege, und stellten damit den Status der Rohingya infrage. Auch die Anerkennung von Kindern als Staatsbürger wurde schwieriger.

1978 verlangte die Überprüfungsaktion Nagamin von Rohingya in Sittwe und im Norden des Bundesstaats Rakhine, unter Androhung einer Festnahme Dokumente vorzulegen. Dem australischen Briefing zufolge flohen schätzungsweise 280.000 Menschen nach Bangladesch, darunter rund 150.000 mit gültigen Ausweisdokumenten. Viele wurden später zurückgebracht, ohne ihren vorherigen Rechtsstatus wiederzuerlangen.

Eine auf Abstammung gestützte Hierarchie

Das Gesetz von 1982 machte die Zugehörigkeit zu einer anerkannten nationalen ethnischen Gruppe zum zentralen Kriterium für die Staatsbürgerschaft. Die von der Regierung schließlich aufgestellte Liste mit 135 anerkannten Gruppen schloss die Rohingya aus. Für Menschen außerhalb dieser Kategorien wurde der Nachweis von Abstammung und Wohnsitz zu einem anspruchsvollen Weg zur rechtlichen Anerkennung.

Das Gesetz wird üblicherweise so beschrieben, dass es drei Kategorien festlegt: volle, assoziierte und eingebürgerte Staatsbürgerschaft. Rhoads unterscheidet vier Arten, indem sie auch die Staatsbürgerschaft durch Geburt innerhalb dieser Hierarchie gesondert betrachtet. Beide Darstellungen zeigen ungleiche Wege zur Staatsbürgerschaft und unterschiedliche Rechte je nach Status.

Das Briefing des australischen Innenministeriums zur Staatenlosigkeit, gültig ab dem 2. Juni 2021, erläutert, dass Paragraf 6 die bestehende Staatsbürgerschaft schützte. Es beschreibt außerdem, wie Beamte Rohingya, die die Anforderungen erfüllten, Ersatzdokumente verweigerten und mitunter ihre älteren Karten beschlagnahmten, zerstörten oder nicht zurückgaben.

Antragsteller konnten verpflichtet werden, Geburtsurkunden, Haushaltsregister und Angaben zu Eltern, Großeltern und Urgroßeltern vorzulegen. Der Verlust eines älteren Dokuments erschwerte daher den nächsten Antrag. Zudem hatten die Beamten bei ihren Entscheidungen großen Ermessensspielraum.

Rhoads bezeichnet den daraus entstehenden Zustand als aufgeschobene Staatsbürgerschaft: Der Status einer Person bleibt jahrelang ungeklärt, mit Folgen, die auch ihre Kinder betreffen. Ihre Forschung ordnet die Erfahrungen der Rohingya in ein breiteres Muster ein, das auch Tamilen, Chinesen, Gurkhas und andere Minderheiten betrifft, deren Zugehörigkeit von Beamten immer wieder überprüft wird.

Wie White Cards zur Trennlinie bei Wahlen wurden

Die Behörden begannen 1995, nicht dokumentierten Muslimen im Bundesstaat Rakhine und zurückkehrenden Flüchtlingen befristete Registrierungskarten auszustellen, allgemein als White Cards bezeichnet. Im Lauf der Zeit erhielten etwa 700.000 Rohingya solche Karten. Sie ermöglichten einen rechtmäßigen Aufenthalt und alltägliche Anträge, etwa auf Heirats- oder Reisegenehmigungen.

Inhaber von White Cards durften beim Verfassungsreferendum 2008 und bei der Parlamentswahl 2010 wählen. Nach der Wahl 2010 saßen drei Rohingya im nationalen Parlament. Ihre Beteiligung knüpfte an eine frühere politische Vertretung der Rohingya an, darunter vier Parlamentssitze, die sie 1990 errungen hatten.

Präsident Thein Sein kündigte am 11. Februar 2015 die Abschaffung der White Cards an und setzte für ihre Rückgabe den Zeitraum vom 1. April bis zum 31. Mai fest. Auch das Verfassungsgericht entschied, dass Inhaber befristeter Karten nicht wahlberechtigt seien. Damit verloren die allermeisten Muslime in Rakhine ihre Stimme bei Wahlen.

Bis Dezember 2016 hatten etwa 390.000 Rohingya und Kaman-Muslime ihre Karten abgegeben. Viele erhielten lediglich eine Quittung und sollten ein weiteres Verfahren zur Überprüfung der Staatsbürgerschaft durchlaufen. Für manche Familien waren Haushaltslisten die einzigen verbliebenen Ausweisdokumente.

Die Annan-Kommission stellte fest, dass sich der Ausschluss auf sämtliche politischen Institutionen erstreckte. Die Anforderungen an die Staatsbürgerschaft bestimmten die Gründung und Führung politischer Parteien, die Kandidatur bei Wahlen und den Zugang zum öffentlichen Dienst. Nach der Wahl 2015 waren Muslime in Rakhine weder auf Unionsebene noch im Bundesstaat vertreten.

Die Etappen des politischen Ausschlusses

Myanmars Staatsbürgerschaftskrise entwickelte sich durch aufeinanderfolgende Gesetze, Verwaltungskampagnen und Wahlentscheidungen. Die wichtigsten Daten zeigen, wie befristete Dokumente schrittweise an die Stelle einer gesicherten Anerkennung traten.

• 1948: Unabhängigkeit und Staatsbürgerschaftsgesetze schaffen Wege über Abstammung, Geburt und Einbürgerung.
• 1962: Die Militärherrschaft beginnt; in der Folge werden die Staatsbürgerschaft und die Dokumente der Rohingya zunehmend infrage gestellt.
• 1978: Die Überprüfungsaktion Nagamin löst eine Massenflucht nach Bangladesch aus.
• 1982: Ein neues Staatsbürgerschaftsgesetz schafft eine Hierarchie, die auf Abstammung und anerkannten ethnischen Gruppen beruht.
• 1989: Bei der Überprüfung der Staatsbürgerschaft erhalten viele Rohingya nach der Abgabe älterer Dokumente keine Ersatzkarten.
• 1995: Die Behörden beginnen, nicht dokumentierten Muslimen in Rakhine und zurückkehrenden Flüchtlingen White Cards auszustellen.
• 2010: Rohingya wählen; drei von ihnen sitzen im nationalen Parlament.
• 2015: Die White Cards werden abgeschafft, und die meisten Rohingya verlieren das Recht zu wählen und für ein Amt zu kandidieren.
• 2017: Die Annan-Kommission empfiehlt eine Überprüfung des Staatsbürgerschaftsgesetzes; Gewalt durch das Militär führt zu massenhafter Vertreibung nach Bangladesch.
• 2020: Rohingya-Organisationen und Fortify Rights setzen sich vor der Wahl am 8. November für das Wahlrecht von Flüchtlingen ein.
• 2021: Das Militär ergreift die Macht und beruft sich erneut auf Vorwürfe zur Wahlberechtigung.

Rhoads hält fest, dass vom Militär kontrollierte Medien nach dem Putsch im Februar 2021 behaupteten, 350.000 Wählern fehlten Citizenship Scrutiny Cards. Ihrer Analyse zufolge sind lange Bearbeitungszeiten für Anträge und restriktive Dokumentationsanforderungen weiterhin typische Merkmale des Staatsbürgerschaftssystems.

Warum Überprüfungskarten kein Vertrauen schufen

Nationale Überprüfungskarten (National Verification Cards, NVCs) ermöglichten den Zugang zu einem Prüfverfahren, verliehen aber nicht die Staatsbürgerschaft selbst. Viele Rohingya lehnten sie ab, weil sie damit ein Verfahren zur Überprüfung eines Status durchlaufen sollten, den sie ihrer Ansicht nach bereits besaßen.

Das im Juli 2014 gestartete Pilotprogramm in Myebon verlangte von Antragstellern, sich als Bengali zu bezeichnen. Bis Juli 2015 hatten laut dem australischen Briefing 105 der ursprünglich 1.280 Antragsteller die volle Staatsbürgerschaft erhalten und 459 die eingebürgerte Staatsbürgerschaft. Mindestens 14 Anträge waren abgelehnt worden.

Die Annan-Kommission hielt eine wichtige Änderung im Jahr 2016 fest: Bei der Neuauflage des NVC-Antragsverfahrens mussten Antragsteller formal weder ihre ethnische Zugehörigkeit noch ihre Religion angeben. Dennoch gingen Beschwerden ein, wonach ethnische Verweise weiterhin gelegentlich aufgenommen wurden. Die frühere Vorgabe, sich als Bengali zu registrieren, hatte das Vertrauen bereits beschädigt.

Von der Regierung angeführte Zahlen im Abschlussbericht zu Rakhine der Kommission zeigten, dass etwa 4.000 Muslime neben 9.000 Kaman als Staatsbürger oder eingebürgerte Staatsbürger anerkannt waren. Gemessen an geschätzt einer Million staatenlosen Muslimen im Bundesstaat entsprachen die 4.000 ungefähr 0,4 Prozent. Etwa 10.000 Muslime hatten NVCs erhalten.

Der 102-seitige Bericht Tools of Genocide von Fortify Rights dokumentierte 2019 Zwang im NVC-Verfahren. Dem australischen Briefing zufolge erklärte außerdem der UN-Sonderberichterstatter Thomas H. Andrews im März 2021, die Staatsbürgerschaft sei für fast alle Rohingya unerreichbar; hinzu kämen hohe inoffizielle Gebühren und belastende Nachweispflichten.

Was fehlende Dokumente für Familien bedeuten

Haushaltslisten erfassen die Bewohner, Wohnadressen und persönliche Angaben. Im Norden von Rakhine führen die Behörden jährliche Kontrollen der Rohingya-Haushalte durch. Wer bei einer Kontrolle nicht anwesend ist, riskiert, aus der Liste gestrichen zu werden. Damit wird es schwieriger, den Wohnsitz nachzuweisen, und das Risiko steigt, wegen eines Verstoßes gegen das Einwanderungsrecht festgenommen zu werden.

Für Kinder beginnen die Schwierigkeiten von Anfang an. Das australische Briefing beschreibt Einschränkungen bei Geburtsurkunden sowie ein aufwendiges Verfahren, das im Januar 2016 eingeführt wurde, um neugeborene Rohingya in Haushaltslisten einzutragen. Eltern ohne Dokumente haben oft Schwierigkeiten, Nachweise für ihre Kinder zu beschaffen.

Eine Eintragung im Haushaltsregister ist Voraussetzung für Ausweisdokumente, die Einschulung, Gesundheitsdienste, Strom- und Wasserversorgung sowie Heirats- und Reisegenehmigungen. Ein fehlender Eintrag kann sich daher gleichzeitig auf mehrere Lebensbereiche einer Familie auswirken.

Die Annan-Kommission schätzte 2017, dass etwa 120.000 Menschen weiterhin in Vertriebenenlagern festsaßen und die meisten vollständig auf ausländische Hilfe angewiesen waren. Einige besaßen gültige Staatsbürgerschaftsdokumente. Bewegungseinschränkungen hinderten muslimische Geschäftsleute und Arbeiter daran, frei am Wirtschaftsleben teilzunehmen.

Die Kommission forderte Zugang zu Bildung, Gesundheitsversorgung und Erwerbsmöglichkeiten unabhängig von Staatsbürgerschaft, Religion oder ethnischer Zugehörigkeit. In ihren Empfehlungen verknüpfte sie Bewegungsfreiheit unmittelbar mit dem Zugang zu Dienstleistungen: Die Erlaubnis, eine Schule zu besuchen oder medizinisch behandelt zu werden, hat nur begrenzten praktischen Wert, wenn jemand nicht dorthin reisen darf.

Flüchtlinge wollten von Bangladesch aus mitbestimmen

Die Arakan Rohingya Society for Peace and Human Rights wandte sich am 3. Mai 2020 an die Wahlkommission Myanmars und beantragte, in den Flüchtlingslagern in Bangladesch Wähler zu registrieren und dort die Stimmabgabe zu ermöglichen.

Am 2. Juli kündigte die Wahlkommission an, dass Staatsangehörige Myanmars im Ausland für die Wahl am 8. November vorab abstimmen könnten. Fortify Rights forderte die Regierung auf, auch Rohingya-Flüchtlingen die Wahlteilnahme zu ermöglichen und vorhandene Ausweisdaten sowie andere Nachweise zur Feststellung der Wahlberechtigung heranzuziehen.

Matthew Smith, Geschäftsführer von Fortify Rights, erklärte im Appell der Organisation vom Juli 2020, entsprechende Vorkehrungen könnten noch vor der Wahl getroffen werden:

Rohingya haben bei früheren Wahlen gewählt, und sie sollten auch im November wählen dürfen. Eine massenhafte Briefwahl ist möglich. Die Regierung hat ausreichend Zeit, um sicherzustellen, dass die bevorstehenden Wahlen frei und fair sind.

Fortify Rights verwies auf etwa 850.000 afghanische Flüchtlinge, die bei der Präsidentschaftswahl in Afghanistan 2004 in Pakistan und im Iran ihre Stimme abgegeben hatten. Die Organisation schlug vor, Haushaltslisten, frühere Ausweiskarten, UN-Dokumente und Zeugenaussagen heranzuziehen, um die Wahlteilnahme der Rohingya und die Wiederherstellung ihrer Staatsbürgerschaft zu unterstützen.

Zwischen Januar und Juni 2020 befragte die Organisation 29 Rohingya-Flüchtlinge, darunter 17 Frauen. Mehrere von ihnen nannten das NVC-Verfahren als Hindernis für eine Rückkehr. Eine 40-jährige Frau aus dem Township Maungdaw erklärte, warum sie dagegen war:

Wir werden nicht zurückgehen, solange wir dort gezwungen werden, die NVC zu akzeptieren. Wenn wir die NVC akzeptieren, werden wir zu Menschen aus Bangladesch.

Ihre Worte bringen die Sorge zum Ausdruck, dass das Überprüfungsverfahren den Status als Ausländer festschreiben statt die Anerkennung in Myanmar wiederherstellen könnte. Die Flüchtlinge suchten sowohl einen gesicherten Rechtsstatus im Land als auch einen Weg nach Hause.

Reformvorschläge verbinden Staatsbürgerschaft und Sicherheit

Die International Commission of Jurists, eine juristische Organisation, die nicht mit dem Internationalen Gerichtshof zu verwechseln ist, untersuchte das umfassendere Problem in ihrem Briefing Citizenship Law and Human Rights in Myanmar: Why Law Reform is Urgent and Possible. Demnach fehlte mehr als 25 Prozent der im Zensus von 2014 erfassten Menschen eine rechtliche Identität.

Das Briefing zur Reform des Staatsbürgerschaftsrechts schlug Änderungen der Gesetzgebung, verfassungsrechtlichen Schutz politischer Teilhabe und Übergangsmaßnahmen gegen rassistische oder ethnische Diskriminierung vor. Paragraf 347 der Verfassung von 2008 garantiert jeder Person Gleichheit vor dem Gesetz, während andere Bestimmungen Rechte wie Gesundheitsversorgung und Bildung Staatsbürgern vorbehalten.

Die Annan-Kommission empfahl, den Zusammenhang zwischen ethnischer Zugehörigkeit und Staatsbürgerschaft zu überprüfen, die Unterschiede zwischen den Kategorien von Staatsbürgern aufzuheben und staatenlosen dauerhaft ansässigen Menschen Wege zur Erlangung der Staatsbürgerschaft zu eröffnen. Zudem forderte sie ein transparentes, freiwilliges Überprüfungsverfahren mit einem klaren Zeitplan. In diesen Empfehlungen wurde kein verbindlicher Zeitplan für den Abschluss der Reformen festgelegt.

Internationale Gerichtsverfahren boten eine weitere Schutzebene. Am 23. Januar 2020 ordnete der Internationale Gerichtshof im von Gambia angestrengten Verfahren wegen Völkermords einstimmig vorläufige Maßnahmen an. Myanmar musste Völkermordhandlungen verhindern, Beweise sichern und über die Einhaltung der Maßnahmen berichten, zunächst im Mai 2020 und danach während des Verfahrens alle sechs Monate.

Shwe Maung ist der Ansicht, dass humanitäre Hilfe, Rechenschaftspflicht und die Rückkehr von Flüchtlingen mit politischer Teilhabe verknüpft werden müssen. Er fordert einen diskriminierungsfreien Schutz der Staatsbürgerschaft, Sicherheit unter ziviler Kontrolle und eine wirkungsvolle Beteiligung der Rohingya an Entscheidungen über ihre Zukunft. Außerdem wirft er sowohl dem Militär als auch der Arakan Army eine ausgrenzende Politik gegenüber den Rohingya vor, obwohl beide Seiten gegeneinander kämpfen.

Die praktischen Forderungen hängen zusammen: verlässliche Dokumente, gleiche Staatsbürgerschaftsrechte, Bewegungsfreiheit, Zugang zu Dienstleistungen und die Möglichkeit, Vertreter zu wählen. Wird einer dieser Bereiche wiederhergestellt, während die anderen eingeschränkt bleiben, stehen wesentliche Teile des Alltags weiterhin im Ermessen der Behörden.

Die wichtigsten Punkte

• Paragraf 6 des Staatsbürgerschaftsgesetzes von 1982 sicherte die bestehende Staatsbürgerschaft, doch die Dokumentationspraxis ließ viele Rohingya ohne wirksame Anerkennung zurück.
• Mit White Cards konnten Rohingya 2010 an der Wahl teilnehmen; ihre Abschaffung trug dazu bei, dass die meisten 2015 ausgeschlossen wurden.
• Nationale Überprüfungskarten eröffneten ein Prüfverfahren, garantierten aber keine Staatsbürgerschaft.
• Fehlende Ausweise und Haushaltsregister schränken den Zugang zu Bildung, Gesundheitsversorgung und Arbeit sowie die Bewegungsfreiheit ein.
• Rohingya-Flüchtlinge bemühten sich vor der Wahl 2020 um Möglichkeiten zur Stimmabgabe in Bangladesch.
• Juristische Gremien und Beratungskommissionen schlugen Reformen des Staatsbürgerschaftsrechts, gleichen Zugang zu Dienstleistungen und eine stärkere politische Beteiligung vor.