PIDS fordert verbindliche Befugnisse zur Beilegung von Landkonflikten im geplanten philippinischen Gesetz

Ein Gesetz zur Flächennutzung braucht die Befugnis, Streitigkeiten beizulegen

Das Philippine Institute for Development Studies (PIDS) fordert den Kongress auf, einer unabhängigen Stelle verbindliche Befugnisse zur Beilegung konkurrierender Landansprüche zu übertragen. Die Abgeordneten führen derzeit elf anhängige Gesetzentwürfe zur nationalen Flächennutzung zusammen. Ohne diese Befugnisse könnte das geplante Gesetz eine weitere Verwaltungsebene schaffen, während staatliche Behörden weiterhin nicht in der Lage wären, Streitigkeiten über Landwirtschaft, Wohnungsbau, Wälder, Infrastruktur und angestammte Gebiete beizulegen.

In einem Positionspapier vom 12. Oktober bezeichnete Adoracion M. Navarro, leitende wissenschaftliche Mitarbeiterin des PIDS, einen verbindlichen Mechanismus zur Konfliktlösung als möglicherweise wichtigstes praktisches Element, das der Kongress stärken sollte. Ihr zentrales Argument: Auf den Philippinen gibt es bereits Planungsinstrumente. Das tiefer liegende Problem besteht darin, dass verschiedene Behörden überlappende Zuständigkeiten haben und mitunter Gesetze befolgen, die sie bei ein und demselben Grundstück zu unvereinbaren Entscheidungen führen.

Navarro zufolge sollte das Gesetz ein praktikables System zur Beschlussfassung und Durchsetzung schaffen, statt von Behörden und lokalen Verwaltungseinheiten (LGUs) lediglich weitere Dokumente zu verlangen:

„Ein tragfähiger Ersatzgesetzentwurf sollte das neue Gesetz daher zum operativen System des Landes für die Beilegung konkurrierender Landansprüche machen, statt lediglich einen weiteren Plan vorzuschreiben, den staatliche Behörden und lokale Verwaltungseinheiten (LGUs) erstellen müssen“, sagte Navarro.

Damit richtet sich der Blick nicht mehr nur darauf, ob ein nationaler Flächennutzungsplan wünschenswert ist, sondern auch darauf, wie er funktionieren würde, wenn sich einflussreiche Institutionen uneinig sind. Eine Karte kann ein Gebiet für Landwirtschaft, Naturschutz oder Entwicklung ausweisen. Doch wenn sich diese Zwecke überschneiden, muss weiterhin jemand rechtlich befugt sein, über die Nutzung zu entscheiden.

Was würden verbindliche Befugnisse ändern?

Navarro schlug eine nationale Flächennutzungs-Schiedsstelle oder ein entsprechendes Gremium vor, das nach erfolgloser technischer Abstimmung und Vermittlung innerhalb einer festgelegten Frist eine verbindliche Entscheidung treffen könnte. Bei der technischen Abstimmung würden Karten, Unterlagen und die Positionen der Behörden geprüft; die Vermittlung würde eine Einigung anstreben. Die Schlichtung würde eine durchsetzbare Entscheidung ermöglichen, wenn diese Bemühungen den Streit nicht beilegen können.

Die vorgeschlagene Kommission hätte getrennte Zuständigkeiten für Politik und Planung, Vermittlung und technische Abstimmung sowie verbindliche Schlichtung. Damit wäre sie mehr als eine Stelle, die Behörden lediglich zusammenbringt und zur Zusammenarbeit auffordert.

Navarro warnte, unklar definierte Befugnisse könnten dazu führen, dass ein neuer Rat oder eine Kommission zwar Sitzungen, Memoranden, Empfehlungen und ausgehandelte Kompromisse hervorbringt, aber zu keinem endgültigen Ergebnis kommt. Ihr Vorschlag setzt deshalb dort an, wo die Koordination nicht mehr funktioniert: wenn eine Behörde oder eine andere Partei eine gemeinsame Lösung nicht akzeptiert.

Das Positionspapier fordert Entscheidungen innerhalb einer festgelegten Frist, nennt in den hier beschriebenen Empfehlungen aber keine konkrete Dauer. Der Kongress müsste die Befugnisse und Verfahren der Stelle im Gesetz festlegen.

Warum dem bestehenden Ausschuss die Befugnisse fehlen

Das PIDS hatte diese Durchsetzungslücke bereits in seiner Stellungnahme vom Februar 2024 aufgezeigt. Darin wurde am 26. Februar erklärt, dass dem National Land Use Committee die Durchsetzungsbefugnisse fehlen und es nur schwer Sanktionen gegen Parteien verhängen kann, die Vereinbarungen nicht einhalten.

In Navarros Studie vom Dezember 2023 wurde der Ausschuss als ein Gremium beschrieben, das durch eine Exekutivanordnung unter dem Board der National Economic and Development Authority geschaffen wurde. Wegen seiner begrenzten Befugnisse mussten manche Streitigkeiten dem Präsidenten vorgelegt werden.

Ein Streit aus dem Jahr 2016 verdeutlicht, worum es geht. Das Department of Agrarian Reform schlug ein pauschales Moratorium für die Umwandlung von Flächen vor und bereitete eine Exekutivanordnung zur Unterzeichnung durch den Präsidenten vor. Wirtschaftsverantwortliche lehnten den Schritt ab, da Land für große Infrastrukturprojekte und die Umsiedlung von Wohngebieten benötigt wurde. Statt eines pauschalen Verbots sprachen sie sich für ein nationales Flächennutzungsgesetz und eine strikte Durchsetzung der Vorschriften aus.

Bei dem Konflikt standen unterschiedliche öffentliche Interessen gegeneinander: landwirtschaftliche Flächen zu schützen und zugleich Raum für Wohnungsbau und Infrastruktur zu schaffen. Ein verbindlicher Mechanismus würde solchen Streitigkeiten einen festgelegten Weg zu einer Entscheidung eröffnen, statt wiederholt ein Eingreifen auf höchster Regierungsebene erforderlich zu machen.

Welche Landkonflikte würde das Gesetz angehen?

Staatliche Behörden beaufsichtigen Landwirtschaft, natürliche Ressourcen, Wohnungsbau, Infrastruktur, angestammte Gebiete und die lokale Planung auf Grundlage unterschiedlicher gesetzlicher Aufträge. Navarro nannte mehrere wiederkehrende Konfliktfelder: landwirtschaftliche Flächen im Spannungsverhältnis zur Stadterweiterung, Bergbau im Konflikt mit Wäldern oder Wassereinzugsgebieten sowie Infrastruktur im Widerspruch zu Schutzgebieten.

Angestammte Gebiete können sich mit staatlichen Reservaten überschneiden. Nationale Behörden können Zuständigkeiten für denselben Ort beanspruchen, während benachbarte Kommunalverwaltungen widersprüchliche Bebauungspläne beschließen. Auch unterschiedliche Landrechtsdokumente, die Eigentums-, Nutzungs- oder Besitzrechte an Grundstücken begründen, können dasselbe Gebiet betreffen.

Navarro forderte, dass das neue Gesetz seinen Rahmen ausdrücklich mit den Gesetzen zu Kommunalverwaltungen, Agrarreform, angestammten Gebieten, Schutzgebieten, Bergbau, Fischerei, Forstwirtschaft, Wohnungsbau, Landgewinnung, Infrastruktur und Wirtschaftszonen in Einklang bringt.

Sie warnte davor, die zentralen Rechtskonflikte den Durchführungsbestimmungen zu überlassen. Diese könnten, so ihre Begründung,

„grundlegende Konflikte zwischen gleichrangigen Gesetzen nicht auf verlässliche Weise lösen“.

Der Kongress müsste daher das Verhältnis konkurrierender gesetzlicher Aufträge bereits im Gesetz selbst regeln. Durchführungsbestimmungen erläutern, wie Behörden ein Gesetz umsetzen; schwierige Entscheidungen über widersprüchliche Befugnisse gehören in das vom Kongress verabschiedete Gesetz.

Was Bewässerungsdaten über die Umwidmung von Flächen zeigen

Von der National Irrigation Authority (NIA) angeführte Zahlen, die in der vollständigen PIDS-Studie zitiert werden, weisen für den Zeitraum von 2012 bis 2022 eine Umwidmung von 620.399,46 Hektar Bewässerungsflächen für nichtlandwirtschaftliche Zwecke aus. Auf Zentral-Luzon entfielen mit 111.079,46 Hektar die meisten Flächen aller Regionen.

Das entspricht rund 17,9 Prozent der für diesen Zeitraum genannten landesweiten Gesamtfläche. Berechnet wurde der Anteil, indem 111.079,46 durch 620.399,46 geteilt wurde. Damit entfiel auf die Region nahezu jeder sechste landesweit erfasste Hektar.

Laut der Studie machten umgewidmete Flächen in diesen Jahren jährlich zwischen 3,38 und 3,93 Prozent der gesamten bewässerten Fläche aus. Diese Zahlen veranschaulichen einen zentralen politischen Zielkonflikt: Flächen mit Bewässerungsinfrastruktur sind zugleich für Wohnraum, Fabriken, Gewerbegebiete und andere Nutzungen gefragt.

Ob die erfassten Umwidmungen rechtmäßig waren, lässt sich anhand dieser Zahlen nicht beziffern. Navarros Studie stellte eine Lücke bei der landesweiten Erfassung illegaler und vorzeitiger Umwidmungen landwirtschaftlicher Flächen fest. Die Zuständigkeit der NIA betrifft hingegen die Bewässerung und nicht die Genehmigung von Umwidmungsanträgen.

Diese Datenlücke erschwert die Durchsetzung der Vorschriften. Die Behörden müssen sowohl wissen, wo sich die Flächennutzung geändert hat, als auch, ob die erforderlichen Genehmigungen vorlagen. Navarros Vorschlag, gemeinsame Datenbestände und Rechenschaftspflichten stärker in den Blick zu nehmen, würde diesem praktischen Bedarf ebenso Rechnung tragen wie die Befugnis zur Streitbeilegung.

Nord-Mindanao als Beispiel für die Kartierung

In Nord-Mindanao, auch Region X genannt, wurde ein Ansatz zur Erfassung überlappender Ansprüche erprobt. 2020 richtete das Regionalbüro der National Economic and Development Authority ein interinstitutionelles Komitee zur Beilegung von Konflikten um Landnutzungsansprüche ein.

In der Region gab es seit Langem Konflikte zwischen Bescheinigungen über angestammte Gebiete, Begünstigten der Agrarreform und Verwaltern militärischer Reservate. Ein früherer Mechanismus nach der Gemeinsamen Verwaltungsanordnung Nr. 01-12 bezog die Umwelt- und Agrarreformressorts, die Land Registration Authority und die National Commission on Indigenous Peoples (NCIP) ein. Die Vorsitzende der NCIP zog sich schließlich aus diesem Mechanismus zurück; Vertreter der regionalen NCIP beteiligten sich am neueren regionalen Komitee.

Die Komiteemitglieder vereinbarten, eine gemeinsame Geodatenbank mit dem Namen One Map zu erstellen. Darin werden Eigentumstitel und andere Landrechtsdokumente auf einer gemeinsamen Karte zusammengeführt, sodass die Behörden Überschneidungen von Rechten und Ansprüchen erkennen können. Die Mitglieder vereinbarten außerdem, diese Karte als Grundlage für künftige Entscheidungen über Flächennutzung und Flächenklassifizierung in der Region zu verwenden.

Die Fassung von 2023 wies rund 186.000 miteinander kollidierende Landansprüche aus. Das Komitee beschloss, die Karte angesichts der Veränderungen bei den Ansprüchen regelmäßig zu aktualisieren. Seine Arbeit zeigt, warum gemeinsame Datenbestände und Entscheidungsbefugnisse zusammenwirken müssen: Die Behörden brauchen zunächst ein gemeinsames Bild der Flächen, bevor sie konkurrierende Ansprüche darauf beilegen können.

Lücken bei der lokalen Planung stellen die Finanzierung auf die Probe

Im Positionspapier vom 12. Oktober zitierte Zahlen des Department of Human Settlements and Urban Development zeigen das Ausmaß der anstehenden lokalen Planungsaufgaben. Mit Stand vom 31. August waren 670 umfassende Flächennutzungspläne (CLUPs) aktualisiert, 807 mussten überarbeitet werden, 119 liefen 2027 aus und 40 LGUs hatten keinen CLUP.

Ein CLUP legt fest, wie eine lokale Verwaltung die Flächennutzung gestalten will, einschließlich der Gebiete, in denen Entwicklung oder Schutz vorgesehen sind. Die Zahl der zu überarbeitenden Pläne lag mit 807 um 137 über der Zahl der aktualisierten Pläne. Ein Gesetz, das solche Pläne vorschreibt, würde also zu einem erheblichen bereits bestehenden Arbeitsaufwand hinzukommen.

Auch bei den Entwicklungs- und Raumordnungsplänen der Provinzen gab es Lücken. Dem Papier zufolge waren 32 Pläne genehmigt, sechs angenommen, 33 in Überarbeitung und fünf Provinzen hatten keinen Plan. Provinzpläne bilden einen übergeordneten räumlichen Rahmen für Kommunen und Städte.

Navarro schlug für die ersten Jahre der Umsetzung einen eigenen nationalen Fonds für Flächennutzungsplanung und -verwaltung vor. Er soll die Erstellung von Plänen, geografische Informationssysteme, die Zusammenführung von Katasterdaten, die Kartierung von Klimarisiken, Fachpersonal, unabhängige Prüfungen und die Durchsetzung der Vorschriften finanzieren. Katasterdaten erfassen Grundstücke und ihre Grenzen; geografische Informationssysteme ermöglichen den Abgleich dieser Unterlagen mit anderen kartierten Informationen.

Ein Teil der Mittel sollte sich nach Bedarf und Leistungsfähigkeit richten, statt das Geld gleichmäßig auf alle LGUs zu verteilen. So ließe sich die Unterstützung auf ärmere Gemeinden mit weniger Personal, unvollständigeren Unterlagen oder geringerer Ausstattung konzentrieren, damit sie das Gesetz umsetzen können.

Wie unabhängig wäre die neue Stelle?

Navarro warnte, dass die Institution dem Druck staatlicher Behörden, lokaler Amtsträger und politisch einflussreicher privater Interessen standhalten müsse. Entscheidungen, landwirtschaftliche Flächen in Wohn-, Gewerbe-, Industrie- oder Infrastrukturgebiete umzuwandeln, können hohe private Gewinne ermöglichen.

Dadurch entstehen Risiken durch Immobilienspekulation, opportunistische Umwidmungen und regulatorische Vereinnahmung. Letztere liegt vor, wenn eine Aufsichtsbehörde den Interessen derjenigen dient, die sie eigentlich kontrollieren soll. Verbindliche Befugnisse wären praktisch wenig wert, wenn einflussreiche Parteien die Entscheidungen der zuständigen Institution außer Kraft setzen könnten.

Navarro schlug eine Kommission mit fachlich qualifizierten Mitgliedern vor. Ihr Vorsitz oder die Leitung sollte vom Präsidenten ernannt werden, Kabinettsrang haben und für eine feste Amtszeit tätig sein. Der Kabinettsrang würde der Leitung bei der Zusammenarbeit mit wichtigen Ressorts mehr Gewicht verleihen; eine feste Amtszeit soll ihre Unabhängigkeit stärken.

Die Kommunalverwaltungen würden eine zentrale Rolle behalten. In seiner Stellungnahme vom Februar 2024 argumentierte das PIDS, ein nationaler Rahmen könne lokale Entscheidungsprozesse stärken und Flächennutzungsregeln besser aufeinander abstimmen. Zugleich forderte es mehr Fachkompetenz in den LGUs und die Beteiligung von Kommunalverwaltungen, Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Organisationen.

Die Herausforderung liegt somit auf nationaler wie lokaler Ebene: Eine Kommission braucht ausreichende Befugnisse zur Konfliktlösung, während Kommunen und Provinzen über das Personal, die Unterlagen und die Mittel verfügen müssen, um die daraus hervorgehenden Entscheidungen umzusetzen.

Nach langem Ringen rückt die konkrete Ausgestaltung in den Fokus

Navarros Diskussionspapier vom Dezember 2023, DP 2023-40, wurde am 28. Dezember 2023 veröffentlicht. Darin wurde die fast drei Jahrzehnte währende Kampagne für ein nationales Flächennutzungsgesetz beschrieben. Die Ergebnisse stützten sich auf Forschung zur Flächennutzung, Belege für Mängel in der Verwaltung, Fokusgruppen mit Interessengruppen und Interviews mit wichtigen Auskunftspersonen.

Die Studie forderte interdisziplinäre Arbeit und aktuelle Daten, um die Notwendigkeit eines Gesetzes zu begründen. Bei Entscheidungen über Flächen geht es gleichzeitig um Rechtsansprüche, wirtschaftliche Chancen, Lebensmittelproduktion, Umweltschutz und die Bedürfnisse der Gemeinden. Die wichtigsten Entwicklungen erstrecken sich über mehrere Jahre:

• 2012 bis 2022: Von PIDS zitierte NIA-Daten weisen eine Umwidmung von 620.399,46 Hektar Bewässerungsflächen für nichtlandwirtschaftliche Zwecke aus.
• 2016: Wirtschaftsverantwortliche lehnten das vom Agrarreformressort vorgeschlagene pauschale Moratorium für Umwidmungen ab.
• 2020: Nord-Mindanao richtete ein regionales Komitee zur Bearbeitung konkurrierender Landrechtsansprüche ein.
• 2023: Die regionale One Map erfasste rund 186.000 miteinander kollidierende Ansprüche; im Dezember veröffentlichte das PIDS Navarros Diskussionspapier.
• Februar 2024: Das PIDS forderte öffentlich die Verabschiedung eines nationalen Flächennutzungsgesetzes und eine Stärkung der technischen Kapazitäten auf lokaler Ebene.

Das Positionspapier vom 12. Oktober überträgt die früheren Forschungsergebnisse auf die konkrete Ausgestaltung der elf anhängigen Gesetzentwürfe. Navarro zufolge stimmen die Entwürfe weitgehend darin überein, landwirtschaftliche Flächen, Wälder, Wassereinzugsgebiete und angestammte Gebiete zu schützen, die nationale und lokale Planung zu verzahnen und die Rolle der LGUs zu wahren.

Navarro empfiehlt, diese gemeinsamen Ziele in ein durchsetzbares Verwaltungssystem zu überführen. Der Kongress müsste klare rechtliche Befugnisse, einen Weg zur Streitbeilegung, verlässliche Landdaten und Finanzierung für die Umsetzung miteinander verbinden. Ob das geplante Gesetz praktisch wirksam ist, wird davon abhängen, ob Behörden und Kommunalverwaltungen Entscheidungen auch dann umsetzen können, wenn konkurrierende Ansprüche aufeinandertreffen.

Wichtige Punkte

• Das PIDS fordert ein nationales Flächennutzungsgesetz, das einer unabhängigen Stelle verbindliche Befugnisse zur Beilegung von Streitigkeiten nach gescheiterter Vermittlung überträgt.
• Der Kongress führt elf Gesetzentwürfe zusammen, die weitgehend gemeinsame Ziele zum Flächenschutz und zur abgestimmten Planung verfolgen.
• Navarro zufolge muss das Gesetz konkurrierende Rechtsaufträge miteinander in Einklang bringen, statt grundlegende Konflikte den Durchführungsbestimmungen zu überlassen.
• Bei der lokalen Planung müssen 807 CLUPs überarbeitet werden; 40 LGUs haben keinen CLUP.
• Ein vorgeschlagener Umsetzungsfonds soll Kartierung, Fachpersonal, Planung, Prüfungen und Durchsetzung finanzieren. Ein Teil der Mittel soll sich nach dem lokalen Bedarf richten.
• Unabhängigkeit, Entscheidungsbefugnisse und Finanzierung der Kommission stehen im Mittelpunkt der PIDS-Empfehlungen.