Gesetzentwurf zur nepalesischen Zentralbank weckt wegen staatlicher Befugnisse und kürzerer Amtszeiten Zweifel an ihrer Unabhängigkeit

Drei vorgeschlagene Änderungen stellen die Unabhängigkeit der Zentralbank infrage

Der Finanzausschuss des nepalesischen Parlaments hat Änderungen am Gesetz über die Nepal Rastra Bank gebilligt. Sie würden die garantierte Amtszeit der Führungskräfte der Zentralbank von fünf auf drei Jahre verkürzen, die Befugnis der Regierung erhalten, Vorgaben zu Währung, Bankwesen und Finanzen zu machen, und die Unterstützung der staatlichen Wirtschaftspolitik ausdrücklich zum Ziel der Zentralbank erklären.

Der Ausschuss billigte seinen Bericht am 31. Bhadra 2083 nach dem nepalesischen Bikram-Sambat-Kalender. Seine Änderungen weichen von den Bestimmungen des von der Regierung eingebrachten Gesetzentwurfs ab, der die Befugnis der Regierung zu Vorgaben gestrichen und fünfjährige Amtszeiten beibehalten hätte. Nach der Ausschussfassung könnte die Regierung die Amtszeiten des Gouverneurs, der Vizegouverneure und der Direktoren auf Grundlage ihrer Leistung um zwei Jahre verlängern.

Der Unterschied ist bedeutsam: Aus einer garantierten fünfjährigen Amtszeit würde eine dreijährige Amtszeit mit der Möglichkeit einer Verlängerung, für die die Zustimmung der Regierung erforderlich wäre. Kritiker im Ausschuss argumentieren, dass die Führungskräfte der Zentralbank dadurch stärker von der Regierung abhängig werden könnten – gerade dann, wenn sie Spielraum für unpopuläre Entscheidungen brauchen.

Der Ausschussbericht ist selbst noch kein geltendes Gesetz. Nun geht es darum, ob das Parlament diese Bestimmungen im weiteren Gesetzgebungsverfahren beibehält, überarbeitet oder verwirft. Ein Datum für die abschließende Abstimmung wurde nicht genannt.

Der Streit macht auch eine Diskrepanz zwischen dem erklärten Zweck der Reform und ihrem möglichen Ergebnis deutlich. Das Finanzministerium hatte die Änderung zunächst als Möglichkeit dargestellt, die Unabhängigkeit der Zentralbank zu stärken, die Finanzaufsicht zu verbessern und das Gesetz an den digitalen Bankbetrieb anzupassen. Mehrere Ausschussmitglieder sagen inzwischen, die gebilligten Bestimmungen würden stattdessen den politischen Einfluss ausweiten.

Was das geltende Gesetz tatsächlich vorsieht

Das von der Zentralbank veröffentlichte Gesetz über die Nepal Rastra Bank verpflichtet bereits zur Zusammenarbeit mit der staatlichen Wirtschaftspolitik. Nach Abschnitt 4(2) gilt diese Zusammenarbeit jedoch nur unter der Bedingung, dass die gesetzlichen Ziele der Bank dadurch nicht beeinträchtigt werden.

Diese bestehenden Ziele gehen über die bloße Begrenzung der Inflation hinaus. Abschnitt 4(1) umfasst die Geld- und Devisenpolitik zur Wahrung der Preisstabilität und der Stabilität der Zahlungsbilanz, den Zugang zu Finanzdienstleistungen und die Stabilität des Bank- und Finanzwesens, das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Finanzsystem sowie ein sicheres, solides und effizientes Zahlungssystem. Die Stabilität der Zahlungsbilanz betrifft die Finanztransaktionen eines Landes mit dem Rest der Welt, darunter Handel und sonstige internationale Zahlungen.

Auch in der Führung der Bank ist die Regierung bereits formell vertreten. Abschnitt 9 schreibt vor, dass die Beziehungen zwischen der Regierung und der Zentralbank über das Finanzministerium laufen. Abschnitt 14 sieht einen siebenköpfigen Verwaltungsrat vor, dem der Gouverneur, der Finanzstaatssekretär, zwei Vizegouverneure und drei von der Regierung ernannte Direktoren angehören.

Abschnitt 18 legt für den Gouverneur, die Vizegouverneure und die Direktoren eine Amtszeit von fünf Jahren fest. Nach Abschnitt 29 ist der Verwaltungsrat für die Formulierung der Geld- und Devisenpolitik zuständig. Diese Bestimmungen bilden den Ausgangspunkt der Debatte: Die Bank ist institutionell nicht von der Regierung getrennt, verfügt aber über klar definierte Ziele, Zuständigkeiten und Amtszeiten.

Wie sich die vorgeschlagene Rangfolge der Ziele verändert hat

Im von der Regierung eingebrachten Gesetzentwurf stand in Abschnitt 4 die Preisstabilität an erster Stelle. Die Stabilität des Bank-, Finanz- und Außenwirtschaftssektors sollte gewahrt werden, ohne die Preisstabilität zu beeinträchtigen. Ein gesonderter Absatz verpflichtete die Bank, die staatliche Wirtschaftspolitik nur dann zu unterstützen, wenn dadurch die zuvor genannten Ziele nicht beeinträchtigt würden.

Diese Struktur legte eine Rangfolge fest. Die Zusammenarbeit mit der Regierung war vorgeschrieben, doch bei Konflikten mit ihren vorrangigen Aufgaben hätte sich die Bank auf diese berufen können. Geldpolitik betrifft Geld, Kredite und Zinssätze; Fiskalpolitik betrifft staatliche Steuern, Ausgaben und Kreditaufnahme. Beide müssen aufeinander abgestimmt werden, ihre unmittelbaren Prioritäten können jedoch unterschiedlich sein.

Der Abgeordnete der Rastriya Swatantra Party und Vorsitzende des Finanzausschusses, Dr. Krishnahari Budhathoki, schlug eine Änderung der Formulierung zur Unterstützung der staatlichen Politik vor. Der Ausschuss billigte schließlich drei ausdrücklich genannte Ziele: die Preisstabilität zu wahren, die Stabilität des Bank-, Finanz- und Außenwirtschaftssektors zu gewährleisten und die Umsetzung der staatlichen Wirtschaftspolitik zu unterstützen.

Die Sorge gilt daher nicht der Tatsache, dass die Zusammenarbeit mit der Regierung erstmals im Gesetz auftaucht. Sie ist bereits vorgesehen. Strittig ist die gemeldete Streichung der ausdrücklichen Schutzklausel, die diese Zusammenarbeit den übrigen Zielen der Bank unterordnet. Werden alle drei Aufgaben gleichrangig nebeneinandergestellt, könnte der Bank bei Konflikten eine weniger klare gesetzliche Orientierung fehlen.

Das bedeutet nicht, dass jede staatliche Wirtschaftspolitik automatisch Vorrang vor geldpolitischen Entscheidungen hätte. Der endgültige Wortlaut und etwaige verbleibende Schutzvorkehrungen wären entscheidend. Es erklärt jedoch, warum Gegner die Änderung für weitreichender halten als eine bloße Neufassung der Aufgaben der Bank.

Warum die Weisungsbefugnis der Regierung wichtig ist

Der Gesetzentwurf der Regierung sah vor, Abschnitt 106(c) aufzuheben. Dieser erlaubt der Regierung, der Nepal Rastra Bank Vorgaben zu Währung, Bankwesen und Finanzen zu machen. Artikel 68 des Änderungsentwurfs sah vor, diese Bestimmung zusammen mit Abschnitt 91 des geltenden Gesetzes aufzuheben.

Guruprasad Baral, Abgeordneter der Kommunistischen Partei Nepals (UML), brachte einen Änderungsantrag ein, mit dem Artikel 68 gestrichen werden sollte. Der Finanzausschuss beschloss schließlich, Abschnitt 106(c) beizubehalten. Damit bleibt die Weisungsbefugnis erhalten, die der Gesetzentwurf der Regierung abschaffen wollte.

Nitima Bhandari Karki, Abgeordnete der Rastriya Swatantra Party, verteidigte diese Entscheidung. Sie sagte, die bestehende Bestimmung habe keine Probleme verursacht und ihre Beibehaltung sei angemessen, um die Tätigkeiten der Zentralbank an den staatlichen Richtlinien, Plänen und Programmen auszurichten. Außerdem stellte sie einen Zusammenhang zur Entscheidung her, die Unterstützung der staatlichen Wirtschaftspolitik zum Ziel der Zentralbank zu machen.

Kritiker richten den Blick auf das Zusammenspiel beider Bestimmungen. Eine Verpflichtung zur Unterstützung der staatlichen Politik in Verbindung mit einer Weisungsbefugnis könnte der Exekutive zwei rechtliche Wege eröffnen, Entscheidungen der Zentralbank zu beeinflussen. Eine bestehende Befugnis beizubehalten ist etwas anderes, als eine neue zu schaffen. Eine Änderung der Ziele der Bank könnte jedoch den Rahmen verändern, in dem diese Befugnis ausgeübt wird.

Kürzere garantierte Amtszeit mit möglicher Verlängerung

Der von der Regierung eingebrachte Gesetzentwurf änderte die bestehende Amtszeit von fünf Jahren nicht. Sunil Khadka, Abgeordneter der Rastriya Swatantra Party, schlug vierjährige Amtszeiten für den Gouverneur, die Vizegouverneure und die Direktoren vor. Der Ausschuss legte sich stattdessen auf drei Jahre mit der Möglichkeit einer zweijährigen Verlängerung auf Grundlage der Leistung fest.

Der garantierte Teil der Amtszeit würde damit im Vergleich zu den derzeitigen fünf Jahren um zwei Jahre beziehungsweise 40 Prozent verkürzt. Wer eine Verlängerung erhält, könnte weiterhin fünf Jahre im Amt bleiben; die letzten beiden Jahre würden jedoch von einer weiteren Entscheidung der Regierung abhängen und nicht mehr von der ursprünglichen Ernennung.

Der UML-Abgeordnete und Ausschussmitglied Prof. Dr. Pushpa Kandel sagte, er lehne diese Regelung ab, weil ein Gouverneur, der eine Verlängerung anstrebe, sich verpflichtet fühlen könnte, sich das Wohlwollen der Regierung zu sichern. Sein Einwand richtet sich gegen den Anreiz, der durch die Verlängerung entsteht, und nicht bloß gegen die mögliche Gesamtdauer der Amtszeit.

Khadga Shahi, Ausschussmitglied des Nepali Congress, sagte, eine noch kürzere Amtszeit von zwei Jahren sei erwogen worden und der Widerstand dagegen habe dazu beigetragen, die Dreijahresfrist durchzusetzen. Er sagte außerdem, zu den Vorschlägen habe gehört, drei Vizegouverneure von außerhalb der Bank zu ernennen. Das sind seine Darstellungen der Beratungen, keine Bestätigung, dass sämtliche Vorschläge im gebilligten Bericht enthalten sind.

Shahi behauptete, die Änderung der Amtszeit solle eine frühere Abberufung eines bereits ernannten Gouverneurs ermöglichen. Diese Behauptung belegt nicht die Motive der Regierung. Aus der Darstellung geht nicht hervor, ob die kürzeren Amtszeiten für die derzeitigen Amtsinhaber oder nur für künftige Ernennungen gelten würden. Das ist ein wichtiger Unterschied für die Beurteilung der unmittelbaren Folgen.

Der Sitz des Finanzstaatssekretärs ist umstritten

Auch der Sitz des Finanzstaatssekretärs im Verwaltungsrat ist umstritten. Parshuram Tamang, Abgeordneter der Nepalesischen Kommunistischen Partei, sagte, ein Vorschlag zur Abschaffung dieses Sitzes sei vom Finanzministerium abgelehnt worden und habe keinen Eingang in die vom Ausschuss gebilligten Änderungen gefunden.

Gouverneur Dr. Bishwanath Paudel vertrat während der ersten Beratungen des Ausschusses eine andere Position. Er sprach sich dafür aus, die derzeitige Zusammensetzung des Verwaltungsrats und die Qualifikationsregeln beizubehalten. Das Finanzministerium habe sich nicht in die Bank eingemischt, sagte er, und die Anwesenheit des Staatssekretärs habe die Kommunikation und die Effektivität der Arbeit verbessert.

Diese Positionen betreffen unterschiedliche Fragen. Paudel schilderte seine Erfahrungen mit der bisherigen Regelung. Die Gegner argumentierten, die gesetzliche Struktur müsse die Bank auch dann schützen, wenn das Verhältnis zu einer künftigen Regierung weniger kooperativ sei. Eine Erfahrung reibungsloser Kommunikation klärt für sich genommen nicht, wie viel formale Befugnis die Regierung haben sollte.

Tamang schlug außerdem einen geldpolitischen Ausschuss, die Vorlage des Jahresberichts der Bank beim Parlament und die Abschaffung der Weisungsbefugnis der Regierung vor. Er sagte, er habe bei der Billigung des Berichts durch den Ausschuss schriftlich widersprochen und wolle die Frage der Unabhängigkeit während der Parlamentsdebatte erneut aufwerfen und Änderungen beantragen.

Vertreter verteidigen den Zweck der Reform

Bei der ersten Beratung im Ausschuss am 1. Shrawan 2083 sagte Finanzminister Dr. Swarnim Wagle, die Änderung solle das Gesetz klarer und übersichtlicher machen und besser an die aktuellen Bedingungen anpassen, ohne seine Grundstruktur und Ziele wesentlich zu verändern.

Wagle argumentierte, dass geregelte Verfahren für die Ernennung und Abberufung von Führungskräften der Zentralbank das Risiko politischen Drucks oder willkürlicher Versetzungen und Entlassungen senkten, wie sie in der allgemeinen Verwaltung möglich seien. Zudem kläre die Änderung die Pflichten und Befugnisse des Verwaltungsrats.

Paudel lehnte gesondert vorgeschlagene zusätzliche Qualifikationsanforderungen, darunter eine zehnjährige Berufserfahrung, als unpraktikabel ab. Auch eine Karenzzeit nach dem Ausscheiden aus dem Amt hielt er für unnötig. Eine solche Frist schränkt bestimmte Beschäftigungen oder Ernennungen nach dem Ausscheiden ein und soll üblicherweise Interessenkonflikte begrenzen. Diese Fragen betreffen Einstellung und Verhalten und sind von der Debatte über staatliche Weisungen und verlängerbare Amtszeiten zu unterscheiden.

Der frühere parlamentarische Staatssekretär Dr. Som Bahadur Thapa argumentierte, umstrittene Änderungen des Ausschusses sollten nicht allein den Abgeordneten zugeschrieben werden. Seiner Ansicht nach haben Regierungen erheblichen praktischen Einfluss darauf, welche Bestimmungen das Gesetzgebungsverfahren überstehen. Tamang argumentierte ähnlich, der Widerstand des Finanzministeriums gegen einige Vorschläge deute auf die Unterstützung der Exekutive für das Ergebnis hin. Dabei handelt es sich um Einschätzungen namentlich genannter Beteiligter und Beobachter, nicht um dokumentarische Belege für sämtliche Verhandlungen.

Die umfassendere Reform geht über die Unabhängigkeit hinaus

Der frühere Entwurf des Finanzministeriums verknüpfte die Änderung mit dem Haushalt für das Haushaltsjahr 2082/083, dem vierten Strategieplan der Nepal Rastra Bank für den Zeitraum 2022 bis 2026 und geldpolitischen Zusagen. Als Reformziele nannte er eine stärkere Unabhängigkeit, eine wirksamere Aufsicht und klarere institutionelle Zuständigkeiten.

Der Entwurf sah außerdem vor, digitale Banken anzuerkennen. Darunter verstand er lizenzierte Institute, die Finanztransaktionen über digitale Kanäle ohne Filialen oder Niederlassungen abwickeln. Zudem sollte er digitale Währungen regeln, Definitionen von Finanzinstituten aktualisieren, Rechnungslegung und Berichterstattung verbessern und Verfahren zur Abwicklung notleidender Banken und Finanzinstitute klarer fassen.

Weitere vorgeschlagene Änderungen betrafen eine risikobasierte Aufsicht sowie die Zusammenarbeit mit Provinzregierungen, Kommunalbehörden, Genossenschaften und Unternehmen. Risikobasierte Aufsicht bedeutet, mehr regulatorische Aufmerksamkeit auf Institute oder Tätigkeiten zu richten, bei denen ein höheres Verlust- oder Stabilitätsrisiko angenommen wird, statt alle Institute gleich zu behandeln.

Eine vorgeschlagene Änderung von Abschnitt 27 würde die Regierung verpflichten, den ranghöchsten Vizegouverneur zum amtierenden Gouverneur zu ernennen, wenn der Amtsinhaber stirbt, zurücktritt, suspendiert wird, ins Ausland reist, Urlaub nimmt oder anderweitig nicht arbeiten kann. Diese Bestimmung betrifft die Kontinuität der Führung und damit eine andere Frage als die Dauer einer regulären Amtszeit.

Der Streit um die Unabhängigkeit könnte darüber entscheiden, wie diese umfassenderen Reformen umgesetzt werden. Klarere Regeln für digitale Finanzdienstleistungen oder die Bankenaufsicht würden weiterhin von einer Institution angewandt, deren Anreize für die Führung und deren Verhältnis zur Regierung neu geregelt werden. Die früheren Vorschläge des Entwurfs sollten jedoch nicht sämtlich als bestätigte Bestimmungen des endgültigen Ausschussberichts behandelt werden.

Gesetzgebungsverfahren und offene Fragen

Die Änderung steht auch im Zusammenhang mit Nepals Verpflichtungen im Rahmen der Erweiterten Kreditfazilität des Internationalen Währungsfonds, einem Kreditprogramm zur Unterstützung wirtschaftlicher Reformen. Der Bericht über die Reform nennt eine stärkere Unabhängigkeit der Zentralbank, den Ausschluss des Finanzstaatssekretärs aus dem Verwaltungsrat und die Abschaffung der staatlichen Weisungsbefugnis als Bestandteile dieser Verpflichtungen. Ob die Ausschussfassung den Anforderungen des Programms entspricht, ist hier nicht geklärt.

Der Ablauf zeigt, wie sich der Vorschlag von einem auf Unabhängigkeit ausgerichteten Entwurf zu einem umstrittenen Ausschussbericht entwickelt hat. Die folgenden Daten sind, soweit angegeben, nach dem nepalesischen Bikram-Sambat-Kalender aufgeführt:

• Das Finanzministerium erarbeitete einen Entwurf und bat um Vorschläge aus der Öffentlichkeit, bevor es das Gesetzgebungsverfahren vorantrieb.
• Am 1. Shrawan 2083 führte der Finanzausschuss eine erste Beratung mit Finanzminister Swarnim Wagle und Gouverneur Bishwanath Paudel.
• Am 31. Bhadra 2083 billigte der Ausschuss einen Bericht, der die staatlichen Weisungsbefugnisse beibehielt und dreijährige Amtszeiten mit möglichen zweijährigen Verlängerungen empfahl.
• Tamang sagte, er habe schriftlich widersprochen und werde im Parlament weitere Änderungen anstreben.

Ein Termin für die abschließende Abstimmung im Parlament, detaillierte Kriterien für Verlängerungen oder eine klare Übergangsregelung für derzeitige Amtsinhaber wurden nicht genannt. Diese Lücken sind bedeutsam, denn Schutzvorkehrungen bei Ernennungen hängen davon ab, wer die Leistung beurteilt, welche Maßstäbe gelten und ob die Regeln auch die derzeitigen Führungskräfte betreffen.

Die zentrale Entscheidung ist nun konkret: Das Parlament kann die Zusammenarbeit mit der Regierung beibehalten und zugleich ausdrückliche Grenzen festlegen oder eine Struktur billigen, in der politische Unterstützung, Weisungsbefugnisse und Ermessensentscheidungen über Verlängerungen zusammenwirken. Die Zustimmung des Ausschusses bringt die Debatte voran, entscheidet aber noch nicht über das endgültige Gesetz.

Wichtige Punkte

• Das geltende Gesetz sieht fünfjährige Amtszeiten vor und knüpft die Unterstützung staatlicher Politik an die Wahrung der Ziele der Bank.
• Der Finanzausschuss empfiehlt dreijährige Amtszeiten mit möglichen zweijährigen Verlängerungen auf Grundlage der Leistung.
• Der Ausschuss behielt die Befugnis der Regierung bei, der Bank Vorgaben zu Währung, Bankwesen und Finanzen zu machen.
• Nach der Ausschussfassung würde die Unterstützung der staatlichen Wirtschaftspolitik ausdrücklich zum Ziel der Zentralbank.
• Der Finanzstaatssekretär bliebe Mitglied des Verwaltungsrats. Diese Regelung wird von Gouverneur Bishwanath Paudel verteidigt.
• Mehrere Abgeordnete lehnen die Änderungen ab; der Ausschussbericht ist noch kein geltendes Gesetz.
• Ein Termin für die abschließende Abstimmung, Kriterien für Verlängerungen und Regelungen für derzeitige Amtsinhaber wurden nicht genannt.