Notstand in KP rückt Verfassungsgrenzen, Festnahmen und gewählte Regierung ins Zentrum des Konflikts in Pakistan

Zwei Verfassungsbefugnisse, eine entmachtete Regierung

Gouverneur Faisal Karim Kundi verwaltet Khyber Pakhtunkhwa mit einem 11-köpfigen Beirat, nachdem Präsident Asif Ali Zardari auf Empfehlung von Premierminister Shehbaz Sharif den Notstand und die Gouverneursverwaltung verhängt hat. Die Bundesregierung hat außerdem einen separaten Verwaltungsmechanismus für 12 Bezirke eingerichtet, die sie als am stärksten von der Militanz betroffen bezeichnet. Chefminister Sohail Afridi befindet sich in staatlichem Gewahrsam, während seine Partei Pakistan Tehreek-e-Insaf eine Klage vorbereitet.

Der Eingriff stützt sich auf die Artikel 232 und 234 der pakistanischen Verfassung, die unterschiedliche Notlagen regeln und verschiedenen Beschränkungen unterliegen. Bundesminister erklären, die sich verschlechternde Sicherheitslage und das Versagen der verfassungsmäßigen Regierungsführung hätten die Anwendung beider Artikel gerechtfertigt. PTI weist diese Begründung zurück und argumentiert, die Entscheidung richte sich gegen die gewählte Provinzregierung, während Unterstützer einen Marsch nach Islamabad wegen der Inhaftierung des Parteigründers Imran Khan vorbereiteten.

Im Kern geht es um mehr als die Frage, ob Islamabad die Sicherheitslage verbessern kann. Strittig sind die Belege, die erforderlich sind, um eine Provinzverwaltung zu entmachten, die Dauer dieser Entmachtung und die Frage, ob ein Notstand gewählte Amtsträger auch dann von der Macht fernhalten kann, wenn die gesonderte Befugnis zur Gouverneursverwaltung ausläuft.

Justizminister Azam Nazeer Tarar sagt, Artikel 232 sehe keine feste zeitliche Begrenzung vor. Außerdem werde die Wiederherstellung der Gesetzgebungsbefugnisse der Provinzversammlung nach sechs Monaten nicht automatisch auch die Regierung wieder einsetzen. Diese Auslegung steht in einem Spannungsverhältnis zu dem verfassungsrechtlichen Argument, dass Afridis Kabinett lediglich vorübergehend entmachtet und nicht rechtmäßig abgesetzt worden sei.

In den Berichten über den Eingriff wurden weder ein Termin für das Ende des Notstands noch eine geplante Gerichtsanhörung genannt. Die Zustimmung des Parlaments, die angekündigte Klage und die Belege der Regierung für mutmaßliche Verbindungen zu militanten Gruppen werden darüber entscheiden, wie die konkurrierenden Ansprüche geprüft werden.

Wer regiert die Provinz jetzt?

Kundis Beirat unterstützt den Gouverneur bei der Ausübung der Provinzgewalt. Die separate Regelung für 12 Bezirke umfasst einen zusätzlichen Chief Secretary und einen weiteren Beirat, der Sicherheit, Verwaltung und Entwicklung koordinieren soll. Die einzelnen Bezirke wurden in den Beschreibungen dieser Regelung nicht benannt.

Die Regierung stellt die Änderungen als Möglichkeit dar, Sicherheitskräfte und zivile Verwaltung einer stärker koordinierten Führung zu unterstellen. Bundesminister werfen der früheren Provinzverwaltung vor, die Polizei nicht ausreichend ausgestattet, die Einheiten zur Terrorismusbekämpfung nicht gestärkt und nicht angemessen mit Islamabad zusammengearbeitet zu haben.

Der Staatssekretär im Justizministerium, Barrister Aqeel Malik, sagt, Notstand und Gouverneursverwaltung seien beide in Kraft, die Provinzversammlung sei inaktiv und ihr Sprecher befinde sich in Schutzgewahrsam. Diese Aussagen beschreiben eine umfassende Unterbrechung der gewählten Provinzinstitutionen und nicht bloß eine Änderung der Sicherheitsmaßnahmen.

Die beiden Beiräte schaffen außerdem unterschiedliche Verwaltungsebenen innerhalb der Provinz. Ihre konkreten Befugnisse, ihr Verhältnis zueinander und die Regelungen zur öffentlichen Rechenschaftspflicht wurden in den Berichten über die Ankündigungen nicht erläutert.

Was die Artikel 232 und 234 vorschreiben

Artikel 232 sieht einen Notstand vor, wenn Pakistan mit einem Krieg, einer äußeren Aggression oder inneren Unruhen konfrontiert ist, die eine Provinzregierung nicht kontrollieren kann. Artikel 234 betrifft eine andere Lage: eine Provinzregierung, die nicht verfassungsgemäß arbeiten kann. Ein schwerwiegendes Sicherheitsproblem und ein Zusammenbruch der verfassungsmäßigen Regierungsführung sind daher rechtlich unterschiedliche Feststellungen.

Nach Artikel 232 behält die Provinzversammlung ihre Gesetzgebungsfunktion, auch wenn die Befugnisse des Bundes ausgeweitet werden. Artikel 234 ermöglicht die Übernahme der Provinzaufgaben und die Übertragung der Gesetzgebungsbefugnis weg von der Versammlung. Die Anwendung beider Vorschriften verbindet einen Sicherheitsnotstand mit einem direkten Eingriff in die Provinzregierung.

Mit dem 18. Verfassungszusatz wurde für einen auf innere Unruhen gestützten Notstand eine Zustimmungssicherung eingeführt. Erforderlich ist ein Beschluss der Provinzversammlung; liegt ein solcher nicht vor, müssen beide Kammern des Parlaments die Notstandserklärung innerhalb von 10 Tagen billigen. KP hat einem solchen Beschluss nicht zugestimmt.

Politischer Widerstand oder ein geplanter Marsch erfüllen für sich genommen keine der beiden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen. Die Bundesregierung muss ihre Sicherheitsvorwürfe mit dem jeweils maßgeblichen rechtlichen Prüfmaßstab verknüpfen. Die politische Bedeutung des Eingriffs wird dadurch verstärkt, dass PTI laut den Angaben über eine Zweidrittelmehrheit in der Provinzversammlung verfügt; rechtlich kommt es jedoch auf die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen an, nicht auf die Größe dieser Mehrheit.

Sechs Monate klären die Dauerfrage nicht

Bundesjustizminister Azam Nazeer Tarar erläuterte die Auslegung der Regierung bei einer Unterrichtung ausländischer Medienvertreter:

Die Verfassung sieht für Artikel 232 keine zeitliche Begrenzung vor“, sagte Tarar. „Was jedoch Artikel 234 betrifft, so würden die Gesetzgebungsbefugnisse der Provinzversammlung nach sechs Monaten wiederhergestellt.

Seine Position trennt drei Fragen: Wie lange der Notstand dauert, wann die Versammlung ihre Gesetzgebungsbefugnisse zurückerhält und wann das Provinzkabinett wieder eingesetzt wird. Seiner Aussage nach führt das zweite Ereignis nicht automatisch zum dritten. Außerdem bezeichnete er die Provinzregierung als für mindestens sechs Monate suspendiert, ohne ein Enddatum für den Notstand zu nennen.

Malik ging in öffentlichen Äußerungen noch weiter und sagte, Notstand und Gouverneursverwaltung könnten je nach Rechts- und Sicherheitslage über sechs Monate hinaus andauern. Diese Aussage widerspricht der verfassungsrechtlichen Auslegung, wonach die Befugnisse nach Artikel 234 nicht länger als sechs Monate ausgeübt werden dürfen. Die Fortsetzung des Notstands nach Artikel 232 ist eine separate Frage und unterliegt weiterhin den parlamentarischen Anforderungen.

Dass Artikel 232 keine feste Höchstdauer vorsieht, bedeutet nicht, dass es keine rechtlichen Kontrollen gibt. Die Gründe für den Notstand, die Zustimmung des Parlaments und die gerichtliche Überprüfung bleiben relevant. Die Regierung hat nicht erläutert, welche messbare Verbesserung der Sicherheitslage ausreichen würde, um die aktuelle Regelung zu beenden.

Auch der Status von Afridis Kabinett ist ungeklärt. In der Rechtssache Pir Sabir Shah gegen die Föderation von 1994 vertrat ein zustimmendes Sondervotum am Obersten Gerichtshof die Auffassung, Artikel 234 ermächtige den Präsidenten nicht dazu, einen Chefminister und ein Provinzkabinett abzusetzen. Ein Sondervotum ist die gesonderte Meinung eines Richters, der das Ergebnis mitträgt; seine genaue rechtliche Autorität ist vom bindenden Urteil des Gerichts zu unterscheiden. Aus dieser Auffassung wird abgeleitet, dass die Entmachtung durch eine Gouverneursverwaltung nicht automatisch das verfassungsmäßige Bestehen eines Kabinetts beendet.

Frühere Urteile unterscheiden Unruhen von Verfassungsversagen

Der Rechtsstreit von 1994 entstand aus dem Versuch der Regierung Bhutto und Zardari, einen Provinzchefminister abzusetzen. Mitglieder von Shehbaz Sharifs Partei trugen dazu bei, das Urteil zu erwirken. Für den heutigen Streit ist entscheidend, dass zwischen der vorübergehenden Übernahme von Provinzaufgaben und der dauerhaften Absetzung einer Regierung unterschieden wird, die weiterhin das Vertrauen der Legislative genießt.

Ein Jahr später befand der Lahore High Court, als die Pakistan Peoples Party den Chefminister von Punjab, Manzoor Wattoo, absetzen wollte, dass Artikel 234 einen Zusammenbruch der verfassungsmäßigen Ordnung voraussetze. Diese Voraussetzung sah das Gericht in Punjab nicht als erfüllt an. Das Urteil bietet einen Prüfmaßstab für den aktuellen Streit, entscheidet aber nicht selbst, ob die gegenwärtige Lage in KP diesen erfüllt.

Der Rechtsstreit um den Notstand von 1998 mahnt gesondert beim Thema Grundrechte zur Vorsicht. Premierminister Nawaz Sharif berief sich nach den indischen und pakistanischen Atomtests auf Artikel 232 und setzte Grundrechte gemäß Artikel 233 außer Kraft. Der frühere Präsident Farooq Leghari und Imran Khan klagten gegen die Maßnahmen.

Der Oberste Gerichtshof bestätigte den Notstand wegen der unmittelbaren Gefahr einer äußeren Aggression. Gesetzlosigkeit in Sindh und sektiererische Tötungen in Punjab ließ er nicht als ausreichende innere Unruhen gelten und hob die Aussetzung der Grundrechte auf. In der Begründung von Oberstem Richter Ajmal Mian stand der Fortbestand der Nation im Mittelpunkt des Prüfmaßstabs nach Artikel 232.

Diese Vorgeschichte ist wichtig, weil Artikel 233 einen Weg vorsieht, Grundrechtsschutz während eines Notstands einzuschränken. Solche Einschränkungen sind nicht allein deshalb automatisch rechtmäßig, weil ein Notstand besteht. Aus den aktuellen Ankündigungen geht nicht hervor, ob und welche Grundrechte zusätzlich nach Artikel 233 außer Kraft gesetzt oder eingeschränkt wurden.

Sicherheitszahlen zeigen einen Anstieg, lassen aber Fragen offen

Informationsminister Attaullah Tarar zufolge stieg die Zahl der registrierten Terroranschläge in KP von 2.911 im Zeitraum 2021 bis 2024 auf rund 8.600 im Zeitraum 2024 bis 2026. Er beziffert den Anstieg auf 195 Prozent. Auf Grundlage dieser Gesamtzahlen beträgt der Anstieg etwa 195,4 Prozent; die genannte Prozentzahl ist also rechnerisch stimmig.

Der Vergleich ist dennoch nur bedingt aussagekräftig. Die Zeiträume sind unterschiedlich lang und umfassen laut den angegebenen Bezeichnungen beide das Jahr 2024. Genaue Anfangs- und Enddaten, die Definition eines Vorfalls und der zugrunde liegende Datensatz wurden nicht angegeben. Ohne diese Details lässt sich aus den Gesamtzahlen kein verlässlicher jährlicher Trend ableiten.

Der Informationsminister nennt außerdem 3.774 Vorfälle in ganz Pakistan im Jahr 2025 und 2.857 im September 2026. Unklar ist, ob die zweite Zahl nur den September oder die kumulierte Gesamtzahl bis zu diesem Monat bezeichnet. Ein direkter Vergleich mit einem ganzen Jahr könnte Leser in die Irre führen.

Malik sagt, die Vorfälle hätten nach Afridis Amtsantritt als Chefminister zugenommen, und plädiert für nachrichtendienstlich gesteuerte Einsätze in den betroffenen Gebieten. Die vorgelegten Zahlen grenzen diesen Zeitraum jedoch nicht gesondert ab. Sie stützen die Behauptung der Regierung, dass ein schwerwiegendes Sicherheitsproblem besteht, belegen für sich genommen aber weder, dass Afridis Amtsantritt den Anstieg verursacht hat, noch, dass eine gewählte Provinzregierung verfassungsrechtlich nicht mehr möglich war.

Verbindungen zu militanten Gruppen bleiben Vorwürfe

Attaullah Tarar wirft der Provinzverwaltung eine Zusammenarbeit mit der verbotenen Tehreek-e-Taliban Pakistan (TTP) vor. Er behauptet außerdem, PTI-Anhänger hätten auf ihrer Reise durch Gebiete nahe der afghanischen Grenze Unterstützung von militanten Gruppen erhalten. PTI-Sprecher Zulfiqar Bukhari weist die Vorwürfe zurück und sagt, die Anwälte der Partei bereiteten Klagen gegen die Notstandsverordnung vor.

Der Informationsminister erläuterte die Position der Regierung auf einer Pressekonferenz:

„Man kann im Land keine Provinzregierung haben, die mit den Terroristen sympathisiert oder sie unterstützt“, sagte er.

Tarar zufolge verfügt die Regierung über Belege und hat zugesagt, Material zu mutmaßlichen Kontakten von PTI mit der TTP offenzulegen. Die in diesen Ankündigungen beschriebenen und veröffentlichten Belege weisen eine Zusammenarbeit jedoch nicht nach. Die Vorwürfe sind daher von erwiesenen Tatsachen zu unterscheiden.

Die TTP ist eine eigenständige Organisation, steht den afghanischen Taliban jedoch nahe und ist mit ihnen verbündet. Islamabad wirft den Machthabern der Taliban in Afghanistan vor, TTP-Kämpfern Schutz zu gewähren; Kabul weist diesen Vorwurf zurück. Bundesminister sagen, Meinungsverschiedenheiten mit KP über Afghanistan und Militanz hätten eine einheitliche Politik gegen den Terrorismus behindert. PTI hält die Bundespolitik für fehlerhaft und erklärt, Khans Freilassung sei eine separate Frage, die nichts mit der Sicherheit in der Provinz zu tun habe.

Festnahmen und eine geringere Protestbeteiligung

Attaullah Tarar bestätigt, dass Afridi in Präventivgewahrsam ist, sagt aber, es habe keine Festnahme gegeben. Präventivgewahrsam bedeutet, eine Person festzuhalten, um einer erwarteten Gefahr vorzubeugen, und nicht unbedingt im Anschluss an eine gewöhnliche strafrechtliche Festnahme. Diese begriffliche Unterscheidung klärt weder die Rechtsgrundlage noch die zulässige Dauer oder die für Afridis Gewahrsam geltenden Schutzvorkehrungen.

Zwei Polizeibeamte bezifferten die Zahl der seit Verhängung des Notstands in KP festgehaltenen PTI-Mitglieder auf insgesamt 278. PTI-Generalsekretär Salman Akram Raja sagte unabhängig davon, Hunderte Parteimitglieder seien festgenommen worden. Die Angaben liegen größenordnungsmäßig nahe beieinander, auch wenn die Beamten von Festsetzungen und die Partei von Festnahmen sprechen.

PTI wirft der Polizei außerdem vor, auf friedliche Demonstrierende geschossen zu haben. Dieser Vorwurf ist in den Berichten zu den unmittelbaren Folgen nicht unabhängig bestätigt worden. Die Behörden schlossen vorsorglich für einen Tag die Schulen in der Provinz; Straßen und Märkte wurden als belebt und geöffnet beschrieben.

Die Protestbeteiligung blieb hinter Afridis Prognose zurück. Berichten zufolge hatte er für den Fall einer Suspendierung seiner Regierung entweder eine oder zwei Millionen Teilnehmende angekündigt. Dabei handelte es sich um politische Prognosen, nicht um beobachtete Teilnehmerzahlen. Die Demonstrationen nach der Ankündigung beschränkten sich auf verstreute Gruppen, die meisten versammelten Anhänger wurden auseinandergetrieben, und am Montag wurden keine PTI-Proteste in Islamabad gemeldet.

Gescheiterte Gespräche führen vor Parlament und Gericht

Die Bundesregierung und PTI geben unterschiedliche Erklärungen für die Verhandlungen ab, die ohne Einigung endeten. Azam Nazeer Tarar zufolge forderten die Vertreter der Regierung PTI nicht auf, den Marsch nach Islamabad abzusagen, sondern wollten die Zusicherung, Afridi werde der Sicherheit in der Provinz Vorrang geben. PTI-Vertreter hätten sich stattdessen auf Khans Freilassung konzentriert.

PTI fordert außerdem, Khan, der seit August 2023 inhaftiert ist, medizinisch in einem privaten Krankenhaus behandeln zu lassen. Die Regierung erklärt, er sei medizinisch gesund und müsse nicht ins Krankenhaus. Khan und sein Anwaltsteam weisen die Korruptionsvorwürfe und die übrigen Anklagen gegen ihn als politisch motiviert zurück.

Raja sagt, Premierminister Sharif und Maulana Fazlur Rehman hätten Fragen im Zusammenhang mit den Gesprächen geklärt, darunter die Verschiebung einer Kabinettssitzung. Anschließend habe die Regierung Fazlur Rehman während des Treffens darüber informiert, dass sie dennoch fortfahren werde. Raja sagt außerdem, es habe nie eine Einigung in allen Fragen gegeben, und wirft der Regierung vor, die Verhandlungsagenda geändert zu haben. Diese Darstellung wurde von den anderen Beteiligten in den Berichten nicht bestätigt.

Der unmittelbare Ablauf:

• In der Vorwoche endeten Gespräche zwischen der Bundesregierung und PTI ohne Einigung.
• Am Sonntag verhängte der Präsident den Notstand und die Gouverneursverwaltung in KP.
• Am Montag verteidigten Minister den Eingriff und erörterten seine Dauer; PTI kündigte Klagen an.
• Für Dienstag um 18.15 Uhr Ortszeit berief der Präsident Sitzungen der Nationalversammlung und des Senats in Islamabad ein.

In den Berichten werden für diese Tage keine Kalenderdaten genannt. Die Parlamentssitzungen wurden zur Beratung von Gesetzesvorhaben und Fragen von nationaler Bedeutung angekündigt; eine konkrete Abstimmung über die Zustimmung zum Notstand wurde nicht bestätigt. Raja zufolge will PTI innerhalb eines Tages vor Gericht ziehen; eine bereits eingereichte Klage oder ein Anhörungstermin ist hier jedoch nicht belegt.

PTI-Politiker Shafqat Abbas Awan sagt, Rücktritte aus den Parlamenten stünden derzeit nicht zur Debatte. Eine endgültige Entscheidung liege bei Khan. Die angekündigte Reaktion konzentriert sich vorerst auf Klagen und nicht auf den Verzicht auf die Parlamentssitze.

Frühere Eingriffe sind eine politische Warnung

Im Februar 2009 verhängte Zardari die Gouverneursverwaltung in Punjab und entmachtete damit eine Regierung unter Führung von Shehbaz Sharif. Sharif wandte sich gegen den Eingriff. Nun hat derselbe Präsident auf Sharifs Empfehlung gegen eine rivalisierende Provinzverwaltung gehandelt. Dieser Wandel zeigt, wie sich die Haltung von Parteien zu Eingriffen des Bundes mit den politischen Umständen ändern kann.

Ein deutlich drastischeres historisches Beispiel geht auf das Jahr 1973 zurück: Zulfikar Ali Bhutto setzte das Kabinett der National Awami Party in Belutschistan ab und begründete dies mit Terrorismus, Illoyalität und der Unterstützung feindlicher Mächte. Die verbündete Regierung in der damaligen North-West Frontier Province unter Mufti Mahmood trat aus Protest zurück. In Belutschistan folgte ein vierjähriger Aufstand, begleitet von Gewalt in der Grenzprovinz.

Diese Abfolge beweist weder, dass KP denselben Weg nehmen wird, noch, dass die Absetzung allein den früheren Konflikt verursacht hat. Sie zeigt jedoch, dass die Entmachtung gewählter Provinzführungen in einer unruhigen Region in der Vergangenheit mit einer stärkeren politischen Entfremdung einherging, statt rasch Stabilität herzustellen.

Die amtierende Regierung verspricht eine bessere Koordinierung der Sicherheitsmaßnahmen. Ihre verfassungsrechtliche Begründung muss weiterhin erklären, warum dieses Ziel die Entmachtung gewählter Institutionen erforderte, welche Belege die Vorwürfe gegen PTI stützen und unter welchen Bedingungen die Provinzregierung zurückkehren kann. Das sind konkrete Fragen für Parlament und Gerichte, die nicht dadurch beantwortet sind, dass der Eingriff als vorübergehend bezeichnet wird.

Die wichtigsten Punkte

• In KP gelten sowohl der Notstand nach Artikel 232 als auch die Gouverneursverwaltung nach Artikel 234; Gouverneur Faisal Karim Kundi wird von einem 11-köpfigen Beirat unterstützt.
• Die Dauer des Notstands, die mit Artikel 234 verbundene Sechsmonatsgrenze und die Rückkehr von Afridis Kabinett sind unterschiedliche Rechtsfragen.
• Die Regierung wirft PTI Verbindungen zur TTP vor; PTI bestreitet die Vorwürfe und plant Klagen.
• Nach Angaben von Behörden wurden 278 PTI-Mitglieder festgehalten; auch Afridi und der Sprecher der Provinzversammlung befinden sich Berichten zufolge im Gewahrsam.
• Die gemeldeten Sicherheitszahlen ergeben einen Anstieg um 195,4 Prozent; überlappende Zeiträume und unklare Definitionen schränken die Vergleichbarkeit jedoch ein.
• Ein Enddatum für den Notstand, ein bestätigter Anhörungstermin und eine konkrete parlamentarische Abstimmung über die Zustimmung sind nicht bekannt.