Pakistans Verfassungsgericht setzt PHC-Verfahren zu PTI-Inhaftierungen in Khyber Pakhtunkhwa aus

Mehr als 60 Berufungen setzen Verfahren zu Haftanfechtungen aus

Pakistans Bundesverfassungsgericht hat Verfahren am Obergericht von Peschawar zur präventiven Inhaftierung von Anhängern der Pakistan Tehreek-e-Insaf in Khyber Pakhtunkhwa ausgesetzt. Es berief sich dabei auf verfassungsrechtliche Einschränkungen, die gelten, wenn die Streitkräfte zur Unterstützung ziviler Behörden eingesetzt werden.

Ein Spruchkörper aus dem Vorsitzenden Richter Aminuddin Khan und Richter Aamer Farooq erließ die einstweilige Anordnung am Donnerstag. Anlass waren Anfechtungen von Entscheidungen des Obergerichts, mit denen Inhaftierten gegen Bürgschaften von jeweils 100.000 Rupien vorläufige Freilassung gewährt worden war. Mehr als 60 Berufungen gegen einstweilige Anordnungen des Obergerichts sind beim Verfassungsgericht anhängig.

Der Streit geht auf die Ausrufung des Ausnahmezustands und die Verhängung der Gouverneursverwaltung in Khyber Pakhtunkhwa am 11. Oktober 2026 zurück. Dadurch wurde die Kontrolle über die Provinzverwaltung durch den Gouverneur an die Bundesregierung übertragen. Anschließend wurden Truppen angewiesen, in der gesamten Provinz die zivile Gewalt zu unterstützen.

Unmittelbar bedeutet die Anordnung, dass die Verfahren am Obergericht ausgesetzt sind, in denen inhaftierte Aktivisten Rechtsschutz beantragt haben. Grundsätzlich stellt sich die Frage, inwieweit Artikel 245 der pakistanischen Verfassung den Zugang zu einem Obergericht einschränkt, wenn die Unterstützung ziviler Behörden durch das Militär eine ganze Provinz umfasst.

Das Verfassungsgericht hat den Generalanwalt von KP, Sanaullah Khan, angewiesen, innerhalb von sieben Tagen einen Bericht vorzulegen, in dem die Gebiete genannt werden, in denen militärische Unterstützung nicht länger erforderlich ist. Auf Grundlage des Berichts könnte das Gericht seine Anordnung ändern. Das Obergericht von Peschawar hatte die nächste Anhörung für den 12. November angesetzt; nun gilt die Aussetzung für die betroffenen Verfahren.

Warum das Obergericht Rechtsschutz gewährte

Die Provinzbehörden nahmen PTI-Anhänger und Aktivisten nach Paragraf 3 der Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung von 1960 in Gewahrsam, die allgemein als MPO bezeichnet wird. Bei der präventiven Inhaftierung können Behörden jemanden festhalten, um einer erwarteten Gefahr für die öffentliche Ordnung vorzubeugen, statt ihn nach einer strafrechtlichen Verurteilung zu bestrafen.

Das Obergericht von Peschawar gewährte vorläufigen Rechtsschutz, nachdem die Provinzregierung keinen Bericht vorgelegt hatte, der Gründe und Umstände der Inhaftierungen erläuterte. Zusätzlich zur Freilassung gegen Bürgschaften ordnete es an, die Inhaftierten nicht festzunehmen, solange ihre Haftanfechtungen anhängig waren.

Das Obergericht stützte sich auf sein Urteil vom 31. Mai 2023 in der Rechtssache Aftab Alam and another vs. Secretary Home and Tribal Affairs, KP government. Das Innen- und Stammesangelegenheitenministerium der Provinz focht die einstweiligen Anordnungen über seinen zusätzlichen Generalsekretär beim Verfassungsgericht an.

Das Verfassungsgericht erklärte, das frühere Urteil in der Rechtssache Aftab Alam müsse sorgfältig geprüft werden, um festzustellen, ob die Auslegung von Artikel 245 durch das Obergericht verfassungsgemäß sei. Der jetzige Eingriff ist eine einstweilige Maßnahme; eine umfassendere verfassungsrechtliche Entscheidung steht noch aus.

Was im Urteil Aftab Alam entschieden wurde

In der Rechtssache Aftab Alam hielt Richter Syed Arshad Ali fest, dass über die Petitionen am 31. Mai 2023 mit einer kurzen Anordnung entschieden worden war. In dem Fall ging es um präventive Inhaftierungen nach Protesten gegen die Festnahme von Imran Khan am 9. Mai 2023. Das Urteil schilderte Angriffe auf öffentliches Eigentum, Fahrzeuge und Militäreinrichtungen während der Unruhen und erklärte, die Lage habe sich nach Khans Freilassung am 11. Mai normalisiert.

Dem Urteil zufolge ersuchte die Provinzregierung am 10. Mai 2023 um militärische Unterstützung; noch am selben Tag genehmigte die Bundesregierung den Einsatz nach Artikel 245 und Paragraf 4(3)(ii) des Antiterrorgesetzes von 1997. Die Einsatzregeln wurden in Abstimmung mit dem Hauptquartier des 11. Korps in Peschawar erlassen und legten den Rahmen des Einsatzes in den jeweiligen Zuständigkeitsgebieten der Verbände fest.

Das Obergericht von Peschawar hob die angefochtenen Inhaftierungsanordnungen nach Paragraf 3 der MPO wegen Absurdität und Unbestimmtheit sowie mangels Begründung oder ausreichenden Belegmaterials auf. Es ordnete die sofortige Freilassung der Kläger an, sofern sie nicht in einem anderen Verfahren benötigt wurden. Voraussetzung waren Kautionsbürgschaften von jeweils 100.000 Rupien mit jeweils zwei Bürgen in gleicher Höhe, die vom stellvertretenden Bezirksbeauftragten, dem zusätzlichen stellvertretenden Bezirksbeauftragten oder dem Verwaltungsbeauftragten genehmigt werden mussten. Die Kläger mussten außerdem zusichern, sich nicht an staatsfeindlichen Aktivitäten zu beteiligen und die öffentliche Sicherheit nicht zu gefährden. Wer die erforderlichen Bürgschaften und die Zusicherung bereits aufgrund der Anordnung des Gerichts vom 18. Mai gestellt hatte, musste dies nicht erneut tun.

Die kurze Anordnung bestätigte die bereits unter diesen Bedingungen erfolgten Freilassungen. Zugleich durfte die Bezirksverwaltung und die Provinzregierung ein neues Verfahren nach der MPO einleiten, wenn ausreichendes Material darauf hindeutete, dass die Aktivitäten eines Klägers die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdeten und eine Inhaftierung notwendig war. Kläger, deren Inhaftierungsanordnungen ausgesetzt worden waren, die aber nicht festgenommen worden waren und in keinem anderen Verfahren benötigt wurden, hatten ab dem Urteil fünf Tage Zeit, die Bürgschaften und die Zusicherung vorzulegen. Die Bürgschaften galten ab ihrer Ausstellung sechs Monate.

Zur Zuständigkeit legte das Obergericht Artikel 245(3) als bedingte Einschränkung aus: Das betreffende Gebiet, in dem die Streitkräfte zur Unterstützung der zivilen Gewalt eingesetzt wurden, müsse genau bezeichnet und abgegrenzt sein. Es kam zu dem Schluss, dass die Gerichte weiterhin befugt seien, rechtswidrige, die Zuständigkeit überschreitende oder in böser Absicht erfolgte Maßnahmen zu überprüfen. Das Urteil zitierte außerdem Artikel 245(4), wonach Verfahren, die am oder nach dem Beginn des Einsatzes der Streitkräfte zur Unterstützung der zivilen Gewalt eingeleitet werden, für die Dauer dieses Einsatzes ausgesetzt bleiben.

Was Artikel 245 für diese Fälle bedeutet

Artikel 199 verleiht den Obergerichten die Befugnis, Petitionen zu prüfen, die sich gegen rechtswidrige Ausübung öffentlicher Macht richten oder den Schutz der Grundrechte verlangen. In Haftfällen bietet er einen Weg, Richter prüfen zu lassen, ob der Staat rechtmäßig gehandelt hat.

Artikel 245 schränkt diese Befugnis ein, wenn die Streitkräfte zur Unterstützung der zivilen Gewalt eingesetzt werden. Absatz 3 besagt, dass ein Obergericht seine Zuständigkeit nach Artikel 199 nicht in Bezug auf ein Gebiet ausüben darf, in dem eine solche militärische Unterstützung stattfindet. Zugleich bleibt die Zuständigkeit für Verfahren erhalten, die unmittelbar vor Beginn dieses Einsatzes bereits anhängig waren.

Absatz 4 betrifft Verfahren, die nach Beginn der militärischen Unterstützung eingeleitet werden. Sie bleiben für den Zeitraum ausgesetzt, in dem die Streitkräfte weiterhin in dieser Funktion eingesetzt werden.

Der von dem Vorsitzenden Richter Aminuddin Khan geleitete Spruchkörper wandte diese Bestimmung auf den Einsatz in Khyber Pakhtunkhwa an. In seiner schriftlichen Anordnung hieß es:

Da die Streitkräfte gemäß der Anordnung vom 11. Oktober in der gesamten Provinz KP zur Unterstützung der zivilen Gewalt eingesetzt wurden … bleiben die nach Artikel 199 am oder nach dem 12. Oktober eingeleiteten Verfahren vor dem Obergericht von Peschawar gemäß Absatz 4 von Artikel 245 ausgesetzt.

Der Zeitpunkt der Einreichung und das vom Einsatz erfasste Gebiet sind daher unmittelbar entscheidend. Ein Verfahren, das bereits vor Beginn der militärischen Unterstützung anhängig war, fällt unter die verfassungsrechtliche Ausnahme. Die Anordnung des Verfassungsgerichts setzt hingegen die betroffenen Verfahren aus, die ab dem 12. Oktober eingeleitet wurden.

Richter hinterfragen die Reichweite der Einschränkung

Generalanwalt Sanaullah Khan argumentierte, das Obergericht könne Petitionen nach Artikel 199 zu Gebieten, in denen die Streitkräfte zur Unterstützung der zivilen Gewalt eingesetzt würden, nicht unmittelbar annehmen. Seine Auffassung würde den Weg einschränken, über den die Inhaftierten ihre Festhaltung anfechten.

Richter Aamer Farooq fragte, welche Auswirkungen dieses Argument auf die tägliche Arbeit des Obergerichts hätte, zu der zahlreiche Petitionen nach Artikel 199 gehören. Er fragte:

Bedeutet das, dass das Obergericht solche Fälle nicht anhören sollte?

Sanaullah antwortete, dass Angelegenheiten wie Mietstreitigkeiten weiterhin vor das Obergericht gelangen könnten, nachdem sie zuvor die zuständigen Instanzen durchlaufen hätten. Damit unterschied er zwischen unmittelbaren Verfassungsklagen und Fällen, die erst nach einer Prüfung an anderer Stelle vor das Gericht kommen.

Das Verfassungsgericht bezeichnete den von Artikel 245 erfassten Zustand als einen zeitlich begrenzten Ausnahmezustand. Es erklärte, die Einschränkung der Zuständigkeit gelte, solange die Streitkräfte weiterhin zur Unterstützung der zivilen Gewalt eingesetzt würden.

Der Spruchkörper verwies außerdem auf Artikel 236(2) zu Bestimmungen für den Ausnahmezustand und merkte an, dass Gerichte die Verfassungsmäßigkeit von Ausrufungen des Ausnahmezustands trotz Formulierungen geprüft hätten, die gerichtliche Eingriffe einschränken. Diese Fragen bedürften einer sorgfältigen Prüfung und einer verbindlichen verfassungsrechtlichen Entscheidung.

Wie der Ausnahmezustand zum Rechtsstreit führte

Die Maßnahmen vom Oktober umfassten eine Änderung der Provinzverwaltung, militärische Unterstützung und präventive Inhaftierungen. Jeder dieser Schritte ist nun Teil des Rechtsstreits über die Befugnisse des Obergerichts.

• Am 31. Mai 2023 verkündete das Obergericht von Peschawar das Urteil in der Rechtssache Aftab Alam, auf das es sich später bei der Gewährung von Rechtsschutz für Inhaftierte stützte.
• Am 11. Oktober 2026 erließ der Präsident eine Proklamation nach den Artikeln 232 und 234 und verhängte den Ausnahmezustand sowie die Gouverneursverwaltung in Khyber Pakhtunkhwa. Die Bundesregierung genehmigte außerdem militärische Unterstützung nach Artikel 245.
• Am 12. Oktober forderte das Innenministerium Truppen an; das Verteidigungsministerium wies die in KP stationierten Streitkräfte an, in der gesamten Provinz die zivile Gewalt zu unterstützen.
• Am 13. Oktober reichte der Bruder von Sohail Afridi beim Obergericht eine Petition wegen der mutmaßlichen Entführung und fortgesetzten Inhaftierung des Ministerpräsidenten der Provinz ein.
• Am Donnerstag setzte das Verfassungsgericht die betroffenen Verfahren vor dem Obergericht aus und ordnete an, innerhalb von sieben Tagen einen Bericht darüber vorzulegen, wo militärische Unterstützung weiterhin erforderlich war.
• Die nächste Anhörung des Obergerichts im Rechtsstreit um die Inhaftierungen war für den 12. November angesetzt.

Zu den von der Bundesregierung genannten Zwecken des Einsatzes gehörten der Schutz von Leben, Menschen und Eigentum sowie von Regierungseinrichtungen. Die Behörden beriefen sich anschließend auf die MPO, um Menschen zur Aufrechterhaltung von öffentlichem Frieden und Ordnung festzuhalten.

Afridi und weitere politische Akteure sind ebenfalls betroffen

Sohail Afridi, dessen Befugnisse als Ministerpräsident der Provinz nach der Verhängung der Gouverneursverwaltung ausgesetzt wurden, gehört zu den politischen Akteuren, deren Inhaftierung vor Gericht verhandelt wird. Die Petition seines Bruders verlangte seine sofortige Freilassung und eine unabhängige gerichtliche Untersuchung seines Verschwindens. Darin wurden Verstöße gegen seine Grundrechte geltend gemacht.

Das Obergericht hat außerdem Petitionen zum Aufenthaltsort des Präsidenten der Provinzversammlung, Babar Saleem Swati, und des Mitglieds der Nationalversammlung Junaid Akbar geprüft. Am Dienstag verwiesen die Richter Syed Arshad Ali und Muhammad Faheem Wali diese Angelegenheiten an den Vorsitzenden Richter des Obergerichts, damit ein größerer Spruchkörper darüber befindet. Auch der Generalanwalt unterstützte die Einsetzung eines größeren Spruchkörpers.

Der Anwalt Bashir Khan Wazir, der die Kläger vertrat, sagte dem Obergericht, Afridi und Swati würden seit mehreren Tagen vermisst. Er erklärte, der Gouverneur und Berater hätten bestätigt, dass sich Afridi, Swati und Akbar in Schutzgewahrsam befänden.

Wazir berief sich außerdem auf ein von der Provinzversammlung verabschiedetes Gesetz zu Immunität für den Präsidenten und die Mitglieder der Versammlung. Diese Schutzbestimmungen schlössen ihre Festnahme aus, argumentierte er. Die Frage, ob der geltend gemachte Schutz greift, ist ein weiterer von den Klägern aufgeworfener Rechtsstreitpunkt.

Anwälte verlangen Anhörung, bevor Einschränkungen fortgelten

Der frühere zusätzliche Generalanwalt Shah Faisal Ilyas, der eine der Parteien vor dem Verfassungsgericht vertrat, wandte sich gegen den Erlass einer einstweiligen Verfügung, bevor die Antragsgegner angehört worden waren. Er argumentierte, die Einwände der Provinzregierung gegen die Anordnungen des Obergerichts seien nicht haltbar.

Der Vorsitzende Richter Aminuddin Khan wies Ilyas an, die Anordnung des Verfassungsgerichts zu prüfen und förmliche Einwände einzureichen. Das Gericht stellte den Antragsgegnern eine Mitteilung zu und gab ihnen Gelegenheit, ihre Standpunkte darzulegen.

Der Spruchkörper ordnete außerdem nach Order XXVIIA der Zivilprozessordnung von 1908 eine Mitteilung an den Generalanwalt Pakistans an, da der Fall wichtige Fragen der Verfassungsauslegung aufwirft. Dieses Verfahren bezieht den obersten Rechtsberater der Regierung in Streitigkeiten zu solchen Fragen ein.

Sanaullah berief sich gesondert auf Artikel 10, der Schutzvorkehrungen bei Festnahme und Inhaftierung regelt, darunter Bestimmungen zur präventiven Haft. Er argumentierte, Maßnahmen nach der MPO beruhten auf der Einschätzung eines Regierungsbeamten, dass bestimmte Verhaltensweisen die öffentliche Sicherheit sowie Recht und Ordnung gefährden könnten.

In dem Rechtsstreit geht es somit um zwei Fragen: die Rechtsgrundlage für die Inhaftierung einzelner Personen und die Befugnis des Obergerichts, ihre Petitionen während des Einsatzes zu prüfen. Das Verfassungsgericht befasst sich derzeit mit der Zuständigkeitsfrage, von der abhängt, ob die Verfahren fortgesetzt werden können.

Was der nächste Bericht ändern könnte

Die Berichtspflicht innerhalb von sieben Tagen stellt die Provinzregierung vor eine konkrete Aufgabe: Sie muss die Teile von Khyber Pakhtunkhwa benennen, in denen die Streitkräfte nicht länger zur Unterstützung der zivilen Gewalt benötigt werden. Das Verfassungsgericht erklärte, es könne seine Anordnung nach Prüfung dieser Informationen ändern.

Der geografische Umfang ist entscheidend, weil Artikel 245 die Einschränkung an Gebiete knüpft, in denen militärische Unterstützung stattfindet. Eine Änderung des Einsatzes könnte daher auch ändern, wo die Aussetzung gilt. Ein Termin für eine endgültige verfassungsrechtliche Entscheidung wurde nicht bekannt gegeben. Den bisherigen Anordnungen ist zudem nicht zu entnehmen, wie mit den einzelnen Freilassungsanordnungen weiter verfahren wird.

Der Rechtsstreit findet vor dem Hintergrund einer umfassenderen Auseinandersetzung zwischen der Bundesregierung und der PTI statt. Vor dem Ausnahmezustand hatte die PTI einen Marsch nach Islamabad angekündigt und die Freilassung ihres inhaftierten Anführers, des ehemaligen Ministerpräsidenten Imran Khan, gefordert. Verhandlungen zwischen den beiden Seiten führten zu keiner Einigung.

Die Bundesregierung begründete die Verhängung der Gouverneursverwaltung mit der angeblich bewussten Abkehr der Provinzverwaltung vom Kampf gegen den Terrorismus. Oppositionspolitiker wie Maulana Fazlur Rehman, der Oppositionsführer der Nationalversammlung Mehmood Khan Achakzai und der Oppositionsführer des Senats Raja Nasir Abbas kritisierten den Schritt.

Für die inhaftierten Anhänger und ihre Familien geht es praktisch darum, Zugang zu einem Richter zu erhalten, der die Gründe für die Inhaftierung prüfen kann. Die nächsten Entscheidungen des Verfassungsgerichts werden bestimmen, wann und wo diese Anfechtungen fortgesetzt werden können, solange die militärische Unterstützung andauert.

Die wichtigsten Punkte

• Das Verfassungsgericht setzte die betroffenen Verfahren vor dem Obergericht von Peschawar aus, die am oder nach dem 12. Oktober nach Artikel 199 eingeleitet wurden, und berief sich dabei auf Artikel 245.
• Mehr als 60 Berufungen richten sich gegen einstweilige Anordnungen, mit denen Inhaftierte gegen Bürgschaften von jeweils 100.000 Rupien freigelassen wurden.
• Das Obergericht hatte Rechtsschutz gewährt, ohne einen Bericht der Provinzregierung zu den Inhaftierungen erhalten zu haben.
• Das Urteil des Obergerichts in der Rechtssache Aftab Alam vom 31. Mai 2023 hob nicht ausreichend begründete Inhaftierungsanordnungen nach der MPO auf, machte die Freilassung von Kautionsbürgschaften abhängig und legte Artikel 245(3) als bedingte Einschränkung der Zuständigkeit aus.
• Der Generalanwalt von KP muss innerhalb von sieben Tagen über Gebiete berichten, in denen militärische Unterstützung nicht länger erforderlich ist.
• Sohail Afridi, Babar Saleem Swati und Junaid Akbar sind an damit verbundenen Verfahren zu Inhaftierung und Aufenthaltsort beteiligt.
• Das Verfassungsgericht hat Stellungnahmen der Parteien angefordert und den Generalanwalt Pakistans benachrichtigt, bevor es die verfassungsrechtlichen Fragen weiter prüft.