Südkoreanische Parlamentsforscher mahnen bei Plänen für Fair-Trade-Beschwerden durch Bürger zur Vorsicht

Eine Schwelle von 300 Bürgern rückt die strafrechtliche Verfolgung in den Fokus

Der Forschungsdienst der südkoreanischen Nationalversammlung hat davor gewarnt, Gruppen von mindestens 300 Bürgern zu erlauben, direkt Strafanzeigen gegen Unternehmen zu erstatten, die verdächtigt werden, gegen das Fair-Trade-Gesetz verstoßen zu haben. Unternehmen könnten dadurch Verfahren ausgesetzt sein, ohne dass zuvor fachlich geprüft wurde, ob eine Straftat vorliegt. Die Warnung kommt zu einem Zeitpunkt, an dem die Regierung eine Reform des 1980 eingeführten Beschwerdesystems vorbereitet.

In einem Bericht an den Abgeordneten Choi Eun-seok vom Ausschuss für politische Angelegenheiten der Nationalversammlung empfahl der Forschungsdienst eine sorgfältigere Prüfung des ausschließlichen Beschwerderechts der Fair-Trade-Kommission. Strafrechtliche Sanktionen sollten bei schweren Verstößen das letzte Mittel sein; der Kreis der infrage kommenden Fälle und die Voraussetzungen für Beschwerden müssten klar festgelegt werden.

Der Vorschlag, der bei einer Kabinettssitzung am 31. März 2026 vorgestellt wurde, geht über Beschwerden von Bürgern hinaus. Er würde auch direkten Beschwerden von Gruppen aus mindestens 30 Unternehmen ermöglichen und das Recht, bei der Kommission eine Beschwerde zu beantragen, auf 50 zentrale Verwaltungsbehörden, 17 Metropolregionen und 226 Kommunalverwaltungen ausweiten.

Präsident Lee Jae Myung drängt auf eine umfassendere Änderung. Er fragte, ob Kommunalverwaltungen direkt Beschwerden einreichen können sollten und ob zahlenmäßige Beschränkungen überhaupt notwendig seien. Die Regierung beabsichtigt, dem Parlament noch in diesem Jahr einen Gesetzentwurf vorzulegen. Die endgültigen Schwellenwerte, infrage kommenden Straftaten und Schutzvorkehrungen stehen jedoch noch nicht fest.

Was das ausschließliche Beschwerderecht der Kommission bedeutet

Nach dem geltenden System ist eine Beschwerde der Fair-Trade-Kommission rechtliche Voraussetzung dafür, dass die Staatsanwaltschaft bei den erfassten Wettbewerbsverstößen Anklage erheben kann. Verbraucher und Unternehmen können der Kommission mutmaßliches Fehlverhalten melden. Eine solche Meldung ersetzt jedoch nicht die für eine Strafverfolgung erforderliche Beschwerde der Kommission.

Dieser Unterschied ist wichtig: Die vorgeschlagene Reform würde ändern, wer den Rechtsweg zur Strafverfolgung eröffnen kann. Sie würde Bürgern nicht das Recht geben, ein Unternehmen anzuklagen oder zu verurteilen. Über Anklagen würde weiterhin die Staatsanwaltschaft entscheiden, über die Schuldfrage die Gerichte.

Das ausschließliche Beschwerdesystem umfasst sechs Gesetze im Zuständigkeitsbereich der Kommission, darunter das Gesetz zur Regulierung von Monopolen und zum fairen Handel sowie Vorschriften zur Vergabe von Unteraufträgen. Es wurde eingeführt, um zwischen Vorwürfen unlauteren Geschäftsverhaltens und einer strafrechtlichen Verfolgung eine fachliche wirtschaftliche Prüfung vorzuschalten.

Bei manchen Wettbewerbsfällen ist eine detaillierte Analyse von Märkten, Geschäftsverhalten und Wettbewerbswirkungen erforderlich. Ein Verhalten, das einem Konkurrenten zu schaden scheint, stellt nicht automatisch eine strafbare Wettbewerbsverletzung dar. Der Forschungsdienst befürchtet, dass eine ausreichende Zahl von Unterschriften für sich genommen nicht belegt, dass die rechtlichen und wirtschaftlichen Voraussetzungen für eine Strafverfolgung erfüllt sind.

Das System hat auch eine Schwäche, die seine Kritiker behoben sehen wollen: Lehnt die Kommission eine Beschwerde ab, kann dies eine Strafverfolgung verhindern, selbst wenn betroffene Verbraucher oder Unternehmen entschiedenere Maßnahmen für gerechtfertigt halten.

Zwei Wege zu einem erleichterten Zugang zu Beschwerden

Der Vorsitzende der Fair-Trade-Kommission, Ju Byung-gi, stellte bei der Kabinettssitzung am 31. März zwei unterschiedliche Änderungen vor. Die eine würde Gruppen, die bestimmte Schwellenwerte erreichen, vorläufig mindestens 300 Bürger oder 30 Unternehmen, ermöglichen, sich direkt an die Ermittlungsbehörden zu wenden, ohne zuvor eine Beschwerde der Kommission einzuholen.

Die zweite Änderung würde das Recht öffentlicher Stellen erweitern, bei der Kommission eine Beschwerde zu beantragen. Das ist etwas anderes als eine direkte Einreichung: Bei diesem Antragsverfahren muss die Kommission Beschwerde einreichen, wenn eine dazu befugte Stelle dies verlangt, selbst wenn sie nach einer Untersuchung zuvor dagegen entschieden hatte.

Derzeit verfügen vier Amtsträger über dieses Antragsrecht: der Generalstaatsanwalt, der Vorsitzende des Rechnungshofs, der Leiter des Beschaffungsdienstes und der Minister für kleine und mittlere Unternehmen und Start-ups.

Der vorgeschlagene Ausbau umfasst 293 zentrale und lokale Stellen: 50 zentrale Behörden, 17 Metropolregionen und 226 Kommunalverwaltungen. Allein die beiden Kategorien der Kommunalverwaltungen umfassen 243 Stellen. Diese Zahlen zeigen, wie weit das Antragsverfahren über den Kreis der derzeit Berechtigten hinausreichen könnte. Sie sagen jedoch nicht aus, wie viele zusätzliche Fälle daraus entstehen würden.

Die Regierung hat außerdem erörtert, einige wirtschaftsstrafrechtliche Sanktionen durch Verwaltungssanktionen wie Geldbußen zu ersetzen. Das könnte die Reichweite der Reform verändern: Ein erweiterter Zugang zu Beschwerden hätte unterschiedliche Folgen, je nachdem, welche Verstöße weiterhin strafrechtlich verfolgt werden können.

Warum der Präsident einen breiteren Zugang will

Präsident Lee argumentiert, dass ein ausschließlicher Beschwerdeweg über eine einzige Institution dieser zu viel Kontrolle darüber geben könne, ob Fälle weiterverfolgt werden. Bei der Kabinettssitzung beschrieb er das Problem so:

Weil die Fair-Trade-Kommission dieses Recht monopolisiert, kann sie Fälle faktisch auch unter den Tisch fallen lassen.

Sein Vorstoß greift langjährige Kritik auf, wonach die Kommission ihr Recht auf Strafanzeigen nicht immer konsequent genug genutzt habe. Auch Bedenken wegen des Wechsels ehemaliger Kommissionsbeamter zu großen Anwaltskanzleien haben den Eindruck genährt, dass große Unternehmensgruppen bevorzugt behandelt werden. Diese Bedenken sind Teil der politischen Begründung für die Reform, aber kein Beweis dafür, dass eine bestimmte Entscheidung über eine Beschwerde unrechtmäßig war.

Lee stellte auch die vorgeschlagenen zahlenmäßigen Beschränkungen infrage und forderte die Verantwortlichen auf, direkte Beschwerderechte für Kommunalverwaltungen zu prüfen, statt ihnen nur die Möglichkeit einzuräumen, eine Beschwerde bei der Kommission zu beantragen.

Damit besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission und der vom Präsidenten bevorzugten Richtung. Ersterer behält festgelegte Zugangsvoraussetzungen und eine Rolle der Kommission bei Anträgen öffentlicher Stellen bei. Letztere könnte weitere dieser Beschränkungen aufheben. Keine der beiden Varianten ist bislang Gesetz.

Die Warnung betrifft Belege, nicht nur Zahlen

Der zentrale Einwand des Forschungsdienstes der Nationalversammlung lautet, dass eine allein an der Zahl der Beschwerdeführer ausgerichtete Schwelle nicht unbedingt den Inhalt eines Vorwurfs prüft. Eine große Gruppe kann ein berechtigtes Anliegen teilen, doch ihre Größe belegt weder Marktmacht noch unzulässige Absprachen oder ein anderes Merkmal eines Wettbewerbsverstoßes.

Der Forschungsdienst forderte deshalb klare Regeln, die sowohl den Umfang möglicher Beschwerden als auch die Voraussetzungen für ihre Einreichung festlegen. Seiner Auffassung nach sollten schwere Verstöße strafrechtlich geahndet werden, Strafverfahren aber das letzte Mittel bleiben.

Die Kabinettsberatungen machten auch Bedenken innerhalb der Regierung deutlich. Handels-, Industrie- und Energieminister Kim Jeong-kwan warnte vor parallelen Ermittlungen und Belastungen für Unternehmen. Justizminister Jung Sung-ho äußerte Bedenken wegen eines möglichen Missbrauchs der Strafverfolgungs- und Beschwerderechte. Auch der Minister für kleine und mittlere Unternehmen und Start-ups, Han Sung-sook, verwies auf die Belastung der Unternehmen.

Auf die bei der Sitzung geäußerten Bedenken antwortete der Vorsitzende der Kommission, Ju Byung-gi:

Ich werde das weiter prüfen.

Das Risiko paralleler Verfahren besteht unabhängig davon, ob eine Beschwerde letztlich Erfolg hat. Ein Unternehmen muss möglicherweise Anfragen mehrerer Stellen beantworten, Rechtsberatung einholen und Unterlagen vorlegen, bevor endgültig über ein Fehlverhalten entschieden wird. Aus den Darstellungen des Vorschlags geht nicht hervor, ob ein endgültiger Mechanismus zur Koordinierung sich überschneidender Fälle vorgesehen ist.

Kleinere Unternehmen könnten sowohl profitieren als auch unter Druck geraten

Ein erleichterter Zugang zu Beschwerden könnte kleineren Unternehmen helfen, die sich durch rechtswidriges Verhalten geschädigt sehen und die Kommission nicht dazu bewegen können, eine Strafverfolgung einzuleiten. Nach dem vorgeschlagenen Schwellenwert könnten sich Gruppen aus 30 Unternehmen mit einem Vorwurf direkt an die Ermittlungsbehörden wenden.

Derselbe Weg könnte Unternehmen unter Druck setzen, die von Konkurrenten beschuldigt werden. Zu den geäußerten Bedenken gehört, dass Beschwerden als Verhandlungsmittel oder zur Einschüchterung von Wettbewerbern eingesetzt werden könnten, statt ausschließlich der Ahndung eines belegten Verstoßes zu dienen.

Kleinere Unternehmen stellen Berichten zufolge bereits einen erheblichen Anteil der Kartelluntersuchungen der Kommission. Eine genaue Prozentzahl oder Fallzahl wird jedoch nicht genannt. Daher lässt sich ihre Betroffenheit nicht präzise beziffern, und es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich ein erweitertes Beschwerdesystem vor allem gegen große Konzerne richten würde.

In der Debatte wurden als mögliche Schutzmaßnahmen strenge Einreichungsvoraussetzungen und eine schrittweise Ausweitung des Zugangs genannt. Dabei handelt es sich um Vorschläge, nicht um bestätigte Bestandteile des endgültigen Gesetzentwurfs der Regierung. Wie wirksam sie wären, hinge davon ab, ob sie glaubwürdige Vorwürfe von Versuchen unterscheiden, Strafverfahren als Mittel des geschäftlichen Drucks einzusetzen.

Ein 46 Jahre altes System wurde bereits verändert

Die Befugnisse der Kommission sind seit 1980 nicht unverändert geblieben. Öffentliche Stellen haben im Laufe der Zeit das Recht erhalten, Beschwerden zu verlangen. Dadurch kann die Kommission die endgültige Entscheidung nicht mehr allein treffen. In der aktuellen Debatte geht es darum, wie weit diese Öffnung noch gehen soll.

• 1980: Das Gesetz zur Regulierung von Monopolen und zum fairen Handel führte das ausschließliche Beschwerdesystem ein.
• 1995: Das Verfassungsgericht bestätigte die Rechtmäßigkeit des Systems, auch mit Blick auf seine Funktion, eine übermäßige strafrechtliche Verfolgung zu begrenzen.
• 1996: Der Generalstaatsanwalt erhielt das Recht, eine Beschwerde der Kommission zu beantragen.
• 2013 oder 2014: Die Angaben zum Jahr, in dem das Antragsrecht auf den Rechnungshof, die Beschaffungsbehörde und die Verwaltung für kleine Unternehmen ausgeweitet wurde, unterscheiden sich.
• 31. März 2026: Die Kommission stellte bei einer Kabinettssitzung ihren Reformvorschlag vor, und Präsident Lee forderte einen breiteren Zugang.
• Im Laufe des Jahres 2026: Die Regierung will der Nationalversammlung eine Gesetzesänderung vorlegen.

Die abweichenden Datumsangaben betreffen eine frühere Ausweitung, nicht den aktuellen Vorschlag. Ein wissenschaftlicher Artikel aus dem Jahr 2018 datiert diese Reform auf 2013, während eine andere Darstellung das Jahr 2014 nennt. Aus den vorliegenden Informationen geht nicht hervor, ob der Unterschied auf das Datum der Verabschiedung beziehungsweise des Inkrafttretens zurückzuführen ist.

Auch zum Ort der Sitzung am 31. März gibt es unterschiedliche Angaben: Einer Darstellung zufolge fand sie im Regierungskomplex Seoul statt, einer anderen zufolge im Präsidentenpalast Blue House. Einig sind sich die Berichte über das Datum, die vorgeschlagenen Schwellenwerte für Beschwerden und das Drängen des Präsidenten auf direkte Beschwerderechte für Kommunalverwaltungen.

Eine engere Alternative konzentriert sich auf Kartelle

Ein 2018 veröffentlichter Artikel in der Zeitschrift Business Law Review von Son Young-Hoa legt Möglichkeiten dar, das Erfordernis einer ausschließlichen Beschwerde beizubehalten, vollständig abzuschaffen oder teilweise aufzuheben. Der Beitrag erschien in Band 32, Heft 4, auf den Seiten 225 bis 258. Er hebt einen für die aktuelle Debatte wichtigen Unterschied hervor: Nicht bei allen Wettbewerbsverstößen ist dieselbe Art der wirtschaftlichen Prüfung erforderlich.

Der Artikel erörtert die Anklagevoraussetzungen nach den Artikeln 66 und 67 des Gesetzes in der damals geltenden Fassung. Son argumentiert, dass bei Fällen des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung oder bei Unternehmenszusammenschlüssen eine wirtschaftliche Analyse erforderlich sein kann, um festzustellen, ob ein Verhalten rechtswidrig ist. Die Verweise auf diese Vorschriften sind nicht als Angabe der aktuellen Artikelnummerierung zu verstehen.

Son nennt besonders schwere Kartelle als möglichen Bereich für eine Ausnahme vom ausschließlichen Beschwerderecht. Bei einem Kartell stimmen Unternehmen ihr Verhalten ab, statt unabhängig voneinander im Wettbewerb zu stehen, etwa indem sie Preise vereinbaren. Der Artikel argumentiert, dass diese Kategorie anders behandelt werden kann als Verhaltensweisen, deren Rechtmäßigkeit von einer komplexeren Bewertung der Marktwirkungen abhängt.

Der Artikel schlägt außerdem Kartellstrafen von etwa 20 Prozent des betroffenen Umsatzes sowie Schutz vor Strafanzeigen für Unternehmen vor, die Kartellaktivitäten freiwillig offenlegen. Dabei handelt es sich um wissenschaftliche Vorschläge und nicht um bestätigte Bestimmungen der Reform von 2026.

Dieser Schutz ist wichtig, weil ein an einem geheimen Kartell beteiligtes Unternehmen Beweise vorlegen kann, die Behörden andernfalls nur schwer beschaffen könnten. Son plädiert dafür, dass Staatsanwaltschaft und Kommission bereits ab dem Zeitpunkt der Meldung eng zusammenarbeiten. Ein erweitertes Recht auf direkte Beschwerden müsste zusammen mit diesen Anreizen betrachtet werden und nicht als isolierte Verfahrensänderung.

Internationale Vergleiche und weitere politische Bedenken

Der Forschungsdienst der Nationalversammlung verweist auf die Rolle spezialisierter Institutionen in anderen Rechtsordnungen. In Japan gibt es ein Beschwerdesystem, das dem südkoreanischen ähnelt. In den Vereinigten Staaten untersucht und verfolgt das Justizministerium strafrechtliche Wettbewerbsverstöße. Im Vereinigten Königreich ist für die Strafverfolgung von Kartellbeteiligten die Zustimmung der Wettbewerbsbehörde oder einer anderen zuständigen Stelle erforderlich.

Diese Regelungen sind nicht identisch, stützen aber das Argument des Forschungsdienstes, dass die fachliche Beurteilung auch im Ausland Teil der strafrechtlichen Verfolgung von Wettbewerbsverstößen ist. Für sich genommen entscheiden sie nicht, ob Südkorea sein geltendes Modell beibehalten oder eine engere Ausnahme einführen sollte.

Der Forschungsdienst hat auch andere wirtschaftspolitische Maßnahmen der Regierung infrage gestellt. Er fragte, ob vor der Einführung gehebelter börsengehandelter Einzeltitel-Fonds im Mai eine ausreichende Prüfung stattgefunden habe und ob eine zwei- bis dreistündige Anlegerschulung wirksam wäre. Solche Fonds streben eine überproportionale Rendite auf eine einzelne Aktie an, wodurch sich auch Verluste vergrößern können.

Außerdem erklärte der Forschungsdienst, dass Renditeziele und Bedingungen für die Rückgewinnung von Investitionen beim Korea Growth Fund unklar geblieben seien, nachdem dessen geplantes Volumen von 150 Billionen Won auf 200 Billionen Won erhöht worden sei. Das entspricht einem Anstieg um 50 Billionen Won oder einem Drittel des ursprünglichen Betrags.

Der Abgeordnete Choi sagte, die wiederholten Bedenken eines parlamentarischen Forschungsorgans sollten die Regierung dazu veranlassen, zu überdenken, ob sie mögliche Nebenwirkungen ihrer Maßnahmen angemessen bewertet habe. Bei der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts mahnte er zur Vorsicht vor einer Flut von Beschwerden und den Belastungen, die Strafverfahren für Unternehmen mit sich bringen.

Der nächste konkrete Schritt ist die von der Regierung geplante Vorlage eines Gesetzentwurfs noch im Jahr 2026. Ein konkretes Datum für die Einreichung, eine parlamentarische Anhörung oder eine Abstimmung wurde nicht genannt. Zu den entscheidenden noch offenen Fragen gehört, bei welchen Verstößen direkte Beschwerden möglich wären, ob die zahlenmäßigen Schwellenwerte bestehen bleiben, welche Befugnisse Kommunalverwaltungen erhalten und wie mit sich überschneidenden Verfahren umgegangen würde.

Das Wichtigste

• Der Forschungsdienst der Nationalversammlung warnt, dass 300 Beschwerdeführer allein keinen Wettbewerbsverstoß belegen.
• Der Vorschlag der Kommission würde direkte Beschwerden von mindestens 300 Bürgern oder 30 Unternehmen ermöglichen.
• Das Recht, Beschwerden zu beantragen, soll auf 50 zentrale Behörden und 243 Kommunalverwaltungen ausgeweitet werden.
• Präsident Lee will direkte Beschwerderechte für Kommunalverwaltungen und stellt zahlenmäßige Beschränkungen infrage.
• Regierungsmitglieder haben Bedenken wegen paralleler Ermittlungen, der Belastung von Unternehmen und eines möglichen Missbrauchs der Beschwerderechte geäußert.
• Die Kommission prüft außerdem, einige strafrechtliche Sanktionen durch Verwaltungssanktionen zu ersetzen.
• Die Regierung will noch 2026 einen Gesetzentwurf vorlegen; die endgültigen Regeln und Schutzvorkehrungen stehen jedoch noch nicht fest.