Verspätete Luftfahrtgesetze gefährden Nepals Ziel, bis Januar 2027 von der EU-Flugsicherheitsliste gestrichen zu werden

Reformfrist trifft auf geschlossenes Parlament

Nepals Ziel, seine Luftfahrtaufsicht bis Mitte Januar 2027 von den Flughafen- und Navigationsdiensten zu trennen, ist gefährdet: Zwei entscheidende Gesetzentwürfe erreichten das Unterhaus des Parlaments erst wenige Stunden vor dem Ende seiner Sitzung am Freitag. Die Verzögerung erschwert auch den von der Regierung geplanten Weg zur Streichung von der Flugsicherheitsliste der Europäischen Kommission, auf der Nepal seit Dezember 2013 steht.

Finanzminister Swarnim Wagle hatte die Frist bei der Haushaltsvorstellung am 30. Mai bekannt gegeben. Das Gesetz über die Zivilluftfahrtbehörde Nepals und das Gesetz über die Luftverkehrsdienstbehörde Nepals würden eine Institution aufteilen, die derzeit Luftfahrtdienste betreibt und zugleich deren Sicherheit überwacht. Aufeinanderfolgende Regierungen haben diese Änderung versprochen, doch abgeschlossen hat sie bislang keine.

Das unmittelbare Problem ist die verfügbare Zeit im Parlament. Ein Vertreter des Tourismusministeriums sagte, die Entwürfe hätten die Zustimmung des Finanzministeriums erhalten und seien fast zwei Monate vor ihrer verspäteten Einreichung beim Parlament beim Justizministerium eingegangen. Nach dem Ende der Sitzung rechnen die Beamten damit, dass eine inhaltliche Beratung erst in der Wintersitzung stattfinden wird.

Ein Vertreter des Ministeriums für Kultur, Tourismus und Zivilluftfahrt sagte, die Verzögerung habe den Zeitplan des Haushaltsplans untergraben:

„Nachdem das Parlament seine Sitzung beendet hat, müssen wir bis zur nächsten Sitzung im Winter warten, damit die Gesetzentwürfe beraten und verabschiedet werden können. Es ist ausgeschlossen, dass Nepal wie im Haushalt angekündigt von der Flugsicherheitsliste gestrichen wird“, sagte der Vertreter.

Diese Einschätzung ist die Warnung eines Beamten und keine angekündigte Entscheidung der EU. Die Verabschiedung der nepalesischen Gesetze und die Streichung von der EU-Liste sind getrennte Verfahren. Selbst wenn die Abgeordneten die Gesetzentwürfe im Winter rasch verabschieden, müssten die Behörden die neuen Institutionen noch einrichten und nachweisen, dass die Sicherheitsaufsicht in der Praxis funktioniert.

Warum die Prüfung im Mai eine weitere Frist setzt

Nepal plant, die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation im Mai 2027 zu einer Prüfung der Sicherheitsaufsicht einzuladen. Vertreter der Luftfahrtbehörden sagen, die Rechts- und Regulierungsdokumente des Landes müssten sechs Monate zuvor fertiggestellt und eingefroren sein. Daraus ergibt sich eine Vorbereitungsfrist etwa im November 2026.

Diesen Vertretern zufolge müssen aktualisierte Vorschriften, Verfahrensleitlinien und Prüflisten außerdem vier bis sechs Monate vor dem Besuch in das Online Framework der ICAO hochgeladen werden. Die Prüfer sichten diese Unterlagen vor ihrer Anreise, damit sie ihre Inspektion planen und die Nachweise bestimmen können, die sie überprüfen müssen.

Das Einfrieren ist daher mehr als eine administrative Frist. Neue Gesetze brauchen Umsetzungsregeln, klar zugewiesene Zuständigkeiten, geschultes Personal und Unterlagen, die belegen, dass die Regelungen tatsächlich angewandt wurden. Ein kurz vor einer Prüfung verabschiedetes Gesetz kann diese Erfahrungswerte nicht allein liefern.

Die ICAO beschreibt ihr Programm zur universellen Prüfung der Sicherheitsaufsicht als eine Bewertung, ob ein Staat die zentralen Elemente der Sicherheitsaufsicht wirksam und konsequent umsetzt. Das Programm unterstützt die Einhaltung internationaler Sicherheitsstandards und ermöglicht eine kontinuierliche Überwachung der nationalen Aufsichtspflichten. Es zählt nicht einfach nur die Gesetze, die ein Land verabschiedet hat.

Ein hochrangiger Vertreter der Zivilluftfahrtbehörde Nepals sagte, die Behörde wolle eine Verlängerung der Prüfungsfrist beantragen, damit die neue Gesetzgebung berücksichtigt werden könne. In den Berichten über die Verzögerung wurden weder ein neuer Termin noch eine Genehmigung dieses Antrags bekannt gegeben.

Hinzu kommt ein Problem mit der Reihenfolge: Die geplante Prüfung im Mai 2027 findet nach dem Ziel der Regierung für Januar 2027 statt. Wenn Nepal erwartet, dass diese Prüfung Belege für eine Streichung von der EU-Liste liefert, kann dieser Teil des Verfahrens nicht vor Januar abgeschlossen sein. Eine Verschiebung der Prüfung könnte mehr Zeit für die Reform schaffen, würde diese Nachweise aber weiter in die Zukunft verlagern.

Was Europa verlangt und was nicht

Die EU-Beschränkungen hindern in Nepal zugelassene Fluggesellschaften, darunter Nepal Airlines Corporation, daran, im europäischen Luftraum zu verkehren. Sie sind kein Verbot aller internationalen Flüge nach Nepal. Entscheidend ist das Vertrauen in Nepals Fähigkeit, die Fluggesellschaften und Luftfahrtdienste zu beaufsichtigen, für die das Land zuständig ist.

Die EU-Botschafterin in Nepal, Véronique Lorenzo, sagte im Mai, die neue Regierung habe die Sicherheitsliste wiederholt bei Ministertreffen angesprochen. Sie begrüßte die politische Aufmerksamkeit und stellte zugleich klar, dass die EU eine unabhängige Aufsicht verlangt, nicht aber ein bestimmtes institutionelles Modell.

Lorenzo erläuterte die Haltung Europas:

Die Europäische Union hat nie eine Gesetzesänderung verlangt, um die Bereitstellung von Diensten von der Regulierung zu trennen“, sagte sie. „Sie hat jedoch auf der Unabhängigkeit der beiden Funktionen bestanden, um Interessenkonflikte zu vermeiden.

Diese Unterscheidung relativiert frühere Erwartungen an die Gesetzentwürfe. In einer Rede am 21. Oktober während eines früheren Reformanlaufs sagte Lorenzo, die Verabschiedung eines Gesetzes zur Trennung der Funktionen könne eine Aufhebung der europäischen Beschränkung ermöglichen. Ihre spätere Erläuterung macht deutlich, dass eine Aufteilung ein möglicher Weg zu einer unabhängigen Aufsicht ist, aber keine automatische Garantie für eine Streichung.

Bei einem europäischen Bewertungsbesuch im September 2023 wurden Abweichungen zwischen der genehmigten Organisationsstruktur der Behörde und der tatsächlichen Zuweisung von Abteilungen, Referaten und Personal festgestellt. Nepal hatte 2022 Nachweise für Maßnahmen zur Stärkung der funktionalen Trennung innerhalb der bestehenden Behörde vorgelegt. Der anschließende Besuch zeigte jedoch, dass die formalen Regelungen und die Praxis nicht vollständig übereinstimmten.

Nepal erarbeitete daraufhin einen Korrekturmaßnahmenplan. Ein Bericht bezeichnet diesen Plan als Gegenstand einer Prüfung durch die EU; Lorenzos jüngste Äußerungen konzentrieren sich auf die langsame Umsetzung. Sie sagte, in den vorangegangenen zweieinhalb Jahren habe es kaum Fortschritte gegeben. Die Aussagen beziehen sich auf unterschiedliche Phasen desselben Verfahrens: Die Vorlage eines Plans belegt nicht, dass seine Maßnahmen umgesetzt wurden.

Fast zwei Jahrzehnte nicht abgeschlossene Gesetzgebung

Der Vorschlag, die Regulierung der Luftfahrt von der Erbringung von Dienstleistungen zu trennen, geht auf den Dreijahres-Übergangsplan der Regierung für 2007-08 bis 2009-10 zurück. Spätere Strategien und Haushaltspläne hielten den Vorschlag am Leben, ohne die institutionelle Änderung abzuschließen.

Die Gesetzgebungsgeschichte umfasst die Verabschiedung im Oberhaus, wiederholte Vorlagen beim Kabinett und überarbeitete Entwürfe unter aufeinanderfolgenden Regierungen. Die wichtigsten Etappen zeigen, wie lange die Frage ungelöst geblieben ist:

• 2007-08 bis 2009-10: Der Dreijahres-Übergangsplan sah vor, Empfehlungen zur Neuorganisation der Luftfahrtbehörde zu prüfen.
• 23. Februar 2020: Zwei Gesetzentwürfe zur Luftfahrt wurden eingebracht.
• 2. August 2021: Das Oberhaus verabschiedete die Gesetzentwürfe einstimmig.
• 2022: Die ICAO forderte in ihren Ergebnissen zur Prüfung Nepals formell eine Trennung von Regulierungs- und Dienstleistungsfunktionen.
• 16. Juli 2023: Das Tourismusministerium legte dem Kabinett erneut Entwürfe vor, noch vor einer geplanten europäischen Sicherheitsbewertung.
• 6. September 2024: Tourismusminister Badri Prasad Pandey legte dem Kabinett die Gesetzentwürfe vor.
• Haushaltsankündigung vom 30. Mai: Finanzminister Swarnim Wagle setzte das Reformziel auf Mitte Januar 2027.
• Jüngste Parlamentssitzung: Die Gesetzentwürfe erreichten das Unterhaus kurz vor dem Ende der Sitzung.

Die Berichte zählen die Anläufe unterschiedlich. Einer bezeichnet das aktuelle Vorhaben als dritten Versuch, nach Anläufen in den Jahren 2017 und 2024. Ein anderer führt die Einbringung von 2020 und die Verabschiedung im Oberhaus 2021 auf und berichtet, das Tourismusministerium habe die Entwürfe danach viermal dem Kabinett vorgelegt. Diese Angaben sollten nicht als eine einheitliche, konsistente Zahl parlamentarischer Einbringungen verstanden werden.

Die Verfahrensverzögerungen hielten trotz politischer Unterstützung an. Ein Kabinettsausschuss für Gesetzentwürfe hatte frühere Entwürfe nach Empfehlungen zu Formulierungsänderungen gebilligt. Vor der Einbringung ins Parlament war jedoch noch die Zustimmung des Kabinetts erforderlich. Justizministerin Sobita Gautam, die am 27. März ernannt wurde, machte die Ausarbeitung von 45 Gesetzentwürfen, darunter die Luftfahrtvorhaben, zur Priorität. Vertreter der Luftfahrtbehörden machen für die jüngste Verzögerung dennoch einen etwa zweimonatigen Aufenthalt im Justizministerium verantwortlich.

Wie die beiden Behörden arbeiten sollen

Die geplante Aufteilung würde die Zivilluftfahrtbehörde Nepals für die Regulierung zuständig machen und den Flughafenbetrieb sowie damit verbundene Dienste einer eigenständigen Luftverkehrsdienstbehörde übertragen. In den Berichten werden für die geplante Dienstleistungsbehörde sowohl Air Service Authority of Nepal als auch Nepal Air Service Authority verwendet; Letztere wird auch als NASA bezeichnet.

Die Regulierungsbehörde würde Luftverkehrsbetreiberzeugnisse ausstellen, die Fluggesellschaften für den kommerziellen Betrieb benötigen. Sie würde Flugzeuge registrieren, deren Lufttüchtigkeit bescheinigen und Piloten, Fluglotsen sowie Ingenieure lizenzieren. Zu ihren geplanten Durchsetzungsbefugnissen zählen Geldbußen und die Aussetzung der Tätigkeit von Fluggesellschaften oder Luftfahrtorganisationen, die gegen Sicherheitsstandards verstoßen.

Die Dienstleistungsbehörde würde Flughäfen bauen, instand halten, modernisieren und betreiben sowie Flugsicherungs- und Flugverkehrsmanagementdienste anbieten. Zu ihren Aufgaben gehörten außerdem die Luftfahrtkommunikation, Wetterdienste, Flughafensicherheit, Brandbekämpfung sowie Such- und Rettungsdienste. Sie könnte Lande-, Park-, Navigations- und Passagierdienstgebühren erheben und Flughafeneinrichtungen kommerziell nutzen.

Genau diesen praktischen Interessenkonflikt sollen die Gesetzentwürfe angehen: Eine Organisation, die Flughäfen und Navigationsdienste betreibt, bewertet zugleich, ob diese Dienste die Sicherheitsanforderungen erfüllen. Getrennte Einrichtungen würden der Regulierungsbehörde eine eigenständige Organisation geben, die sie überprüfen und gegebenenfalls sanktionieren kann.

Tourismusminister Khadak Raj Paudel, dessen Name in Berichten auch als Khadkaraj Poudel wiedergegeben wird, bezeichnete die Trennung als Möglichkeit, diesen Konflikt anzugehen und die Aufsicht zu stärken. Außerdem sagte er, Nepal verbessere die Aus- und Weiterbildung in der Branche. Das mache deutlich, dass neben der Umstrukturierung weitere Arbeit nötig sei.

Paudel beschrieb den fortlaufenden Charakter der Sicherheitsreform:

„Die Flugsicherheit erfordert kontinuierliche Verbesserungen und keine einmalige strukturelle Veränderung“, sagte er.

Besetzungsregeln stellen die Unabhängigkeit auf die Probe

Der geplanten Regulierungsbehörde soll der Tourismusminister als Vorsitzender vorstehen; stellvertretende Staatssekretäre der Tourismus- und Finanzministerien sollen Mitglieder sein. Ihr Generaldirektor würde als Geschäftsführer und Generalsekretär fungieren. Ein von der Regierung benannter Luftfahrtexperte müsste über einen Postgraduiertenabschluss und mindestens zehn Jahre einschlägige Erfahrung verfügen.

Der Dienstleistungsbehörde soll stattdessen ein von der Regierung ernannter Experte als Vorsitzender vorstehen. Ihr sollen Vertreter der Tourismus-, Finanz- und Innenministerien sowie zwei benannte Experten angehören, darunter mindestens eine Frau. Ihr Geschäftsführer würde in einem offenen Auswahlverfahren berufen, müsste über einen Postgraduiertenabschluss und mindestens 15 Jahre Erfahrung in der Zivilluftfahrt verfügen und eine vierjährige Amtszeit absolvieren.

Die Berichte unterscheiden sich bei den Qualifikationsanforderungen an die Leitung der Regulierungsbehörde. Der detaillierten Darstellung der jüngsten Verzögerung zufolge würde der Generaldirektor aus den Reihen höherrangiger Staatsbediensteter oder Beschäftigter der Behörde auf der 12. Besoldungsstufe ausgewählt. Die Amtszeit betrüge vier Jahre; eine erneute Ernennung wäre möglich. Ein anderer Bericht beschreibt für beide Behördenleitungen einen Masterabschluss, 15 Jahre Berufserfahrung im Management der Zivilluftfahrt sowie Erfahrung in der Unternehmensführung als Voraussetzung.

Solange kein einheitlicher veröffentlichter Gesetzentwurf vorliegt, aus dem hervorgeht, welche Bestimmungen aktuell sind, lassen sich diese Beschreibungen nicht als identisch behandeln. Der Unterschied ist wichtig, denn fachliche Qualifikationen, Zulassungsbeschränkungen und das Berufungsverfahren bestimmen, wer die neue Regulierungsbehörde leiten kann.

Der vorgeschlagene Nominierungsausschuss soll demnach vom zuständigen Staatssekretär des Ministeriums geleitet werden und einem vom Ministerium ernannten Experten sowie dem zuständigen stellvertretenden Staatssekretär angehören. Der Rahmen schließt außerdem Personen aus, die wegen bestimmter Straftaten verurteilt wurden, darunter Korruption, Geldwäsche, Entführung und Straftaten gegen die guten Sitten.

Die rechtliche Trennung würde den Ministerien somit weiterhin beträchtliche Befugnisse bei Ernennungen und der Verwaltung belassen. Entscheidend wird sein, ob die Regulierungsbehörde Sicherheitsentscheidungen unabhängig von der Dienstleistungsbehörde treffen und auch dann durchsetzen kann, wenn diese Entscheidungen den Flughafenbetrieb oder den Flugbetrieb betreffen. Die europäischen Feststellungen zu Organigrammen und tatsächlicher Personalzuweisung machen diesen Unterschied besonders relevant.

Flughafeninvestitionen und Personalwechsel

Der Gesetzentwurf zur Dienstleistungsbehörde würde die Möglichkeiten für eine Beteiligung Privater am Bau, Betrieb und Management von Flughäfen erweitern. Mit Zustimmung der Regierung könnte die Behörde auf Grundlage eines Geschäftsplans gemeinsam mit in- oder ausländischen Investoren investieren, auch in öffentlich-privaten Partnerschaften.

Der Gesetzesentwurf erlaubt außerdem, Dienstleistungen an externe Anbieter zu vergeben. Staatliche Stellen könnten direkt beauftragt werden; private und nichtstaatliche Einrichtungen müssten in einem Wettbewerbsverfahren ausgewählt werden. Diese Regelungen verändern, wer Dienstleistungen erbringen darf, ersetzen aber nicht die notwendige unabhängige Sicherheitsaufsicht.

Auch die Personalzuordnung ist eine umfangreiche Aufgabe. Fest angestellte Beschäftigte der bestehenden Behörde würden zunächst zur Dienstleistungsbehörde wechseln. Wer zur Regulierungsbehörde wechseln möchte, hätte dafür 60 Tage Zeit. Die Zuordnung würde sich nach Dienstalter und Leistung richten; die Vergütung dürfte nicht sinken.

Beschäftigten, die nicht wechseln können oder möchten, könnte ein freiwilliger Ruhestand angeboten werden. Wenn es an technischem Personal mangelt, könnten Beamte abgeordnet werden. Neu eingestellte Beschäftigte würden nach geltendem Recht einem beitragsfinanzierten Rentensystem beitreten.

Der Gesetzentwurf gewährt befugten Mitarbeitern der Dienstleistungsbehörde außerdem Zugang zu Privatgrundstücken, wenn dortige Aktivitäten den Flugbetrieb behindern könnten. Bei einem regulären Betreten wären eine Vorankündigung und die Anwesenheit von Sicherheitskräften sowie eines örtlichen Vertreters erforderlich. In Notfällen zur Unfallverhütung oder für dringende Reparaturen wäre der Zugang auch ohne Vorankündigung gestattet, müsste aber anschließend gemeldet werden. Diese Befugnisse zeigen, wie viel Umsetzungsarbeit hinter dem zentralen Versprechen zweier getrennter Behörden steckt.

Beim Haushalt geht es um mehr als Flugverbindungen nach Europa

Die Luftfahrtreform ist Teil des Haushalts für das Haushaltsjahr 2026-27, der 7,34 Milliarden Rupien für Kultur und Tourismus sowie 2,93 Milliarden Rupien für die Zivilluftfahrt vorsieht. Von den Mitteln für die Luftfahrt sind 1,53 Milliarden Rupien für die Modernisierung des Tribhuvan International Airport vorgesehen, rund 52 Prozent der angegebenen Gesamtsumme für den Sektor.

Die Regierung plant außerdem eine Beteiligung Privater am Betrieb der internationalen Flughäfen Gautam Buddha und Pokhara, Nachtflüge in Bharatpur, einen Ausbau in Surkhet sowie die Modernisierung der Start- und Landebahnen in Talcha und Tarigaun. Innerhalb von sechs Monaten will sie das Umsetzungsmodell für den internationalen Flughafen Nijgadh festlegen.

Das Tourismusprogramm umfasst das Nepal Wellness Year 2027 und das Tourismusjahr 2028-29, Bemühungen um Besucher, die mehr Geld ausgeben, sowie Investitionsanreize für Resorts und Hotels. Für die Bergregionen sind die Benennung unbenannter Gipfel über 6.000 Metern, bessere Rettungsmöglichkeiten und der Ausbau des Great Himalayan Trail und der Danphe Route vorgesehen.

Zu den Kulturprojekten zählen 830 Millionen Rupien für die Infrastruktur in Lumbini und die Vermarktung Janakpurs als internationales Hochzeitsreiseziel. Diese Vorhaben hängen ebenso von Vertrauen der Besucher und verlässlichen Verkehrsverbindungen ab wie von Werbung. Investitionen in Flughäfen und Reiseziele können eine glaubwürdige Aufsicht über die Luftfahrtdienste, die sie verbinden, nicht ersetzen.

Frühere Sicherheitsfortschritte beendeten die EU-Beschränkungen nicht

Nepals frühere ICAO-Ergebnisse zeigen, dass Fortschritte in einem internationalen Verfahren nicht automatisch ein anderes lösen. Der gemeldete Umsetzungsgrad stieg von 46 Prozent im Jahr 2009 auf 54,97 Prozent 2013 und 66 Prozent im Juli 2017. Zwischen 2009 und 2017 war das ein Zuwachs um 20 Prozentpunkte.

Die ICAO hob ihre Einstufung Nepals als Land mit erheblichen Sicherheitsbedenken 2017 auf. Die europäischen Beschränkungen blieben dennoch bestehen. Eine interne historische Bewertung, die den Wert auf 67 Prozent schätzte, war kein neues ICAO-Prüfungsergebnis und sollte nicht als aktuelle Bereitschaftsbewertung verstanden werden.

Auch für die Verschiebung von Prüfungen gibt es Präzedenzfälle. Nepal beantragte, die geplante Prüfung 2019 zu verschieben, um Zeit für die institutionelle Trennung zu gewinnen. Der neu angesetzte Besuch vom 10. bis 20. Mai 2020 wurde wegen COVID-19 verschoben. Ein weiterer, für den 21. März 2021 erwarteter Besuch wurde während der Pandemie abgesagt.

Die Sicherheitsbilanz bleibt ernst, auch wenn sich die gemeldeten Unfallzahlen auf unterschiedliche Zeiträume und Bereiche beziehen. Der jüngste Bericht nennt 109 Unfälle in der sieben Jahrzehnte umfassenden Luftfahrtgeschichte Nepals. Ein anderer spricht von mindestens 380 Todesopfern bei 21 Flugzeug- und Hubschrauberabstürzen seit 2000. Ein Bericht aus einem früheren Gesetzgebungsanlauf zählte innerhalb der vorangegangenen zweieinhalb Jahre acht Abstürze, davon sechs mit Todesopfern, und mehr als 100 Tote. Diese Zahlen sind nicht miteinander gleichzusetzen.

Die nächsten konkreten Schritte sind die Beratung im Parlament, die Verabschiedung und Umsetzung der Gesetzentwürfe, eine Klärung des Zeitplans für die Prüfung sowie Nachweise für Fortschritte beim Korrekturmaßnahmenplan. In den Berichten über die aktuelle Verzögerung wurden weder ein genauer Termin für die Wintersitzung noch ein neuer Prüfungstermin oder eine Entscheidung der EU über eine Streichung bekannt gegeben. Die im Juni 2026 in Kathmandu gestartete Zusammenarbeit mit der EU zur Flugsicherheit ermöglicht eine fortlaufende technische Unterstützung, legt aber keine Frist für eine Streichung fest.

Wichtige Punkte

• Die verspätete Einreichung zweier Gesetzentwürfe zur Luftfahrt gefährdet Nepals Reformziel für Mitte Januar 2027.
• Die geplante ICAO-Prüfung im Mai 2027 setzt laut Vertretern der Luftfahrtbehörden eine Frist für die Dokumentenvorbereitung etwa im November 2026.
• Nepal will eine Verlängerung der Prüfungsfrist beantragen; ein genehmigter Ersatztermin wurde nicht bekannt gegeben.
• Die EU verlangt unabhängige Regulierungs- und Dienstleistungsfunktionen, nicht zwingend eine bestimmte gesetzliche Aufteilung.
• Die Gesetzentwürfe würden die Sicherheitsaufsicht von Flughafenbetrieb, Navigationsdiensten und Infrastrukturentwicklung trennen.
• Ernennungen, Personalzuweisung und Nachweise für die Umsetzung werden neben der Verabschiedung der Gesetze eine Rolle spielen.
• Nepalesische Fluggesellschaften unterliegen seit Dezember 2013 den EU-Beschränkungen.