Timor-Leste überprüft Strategie für den Petroleum Fund, während die Haushaltsabhängigkeit das Risiko einer Erschöpfung erhöht

Fast 19 Milliarden US-Dollar an Ersparnissen, zugleich wächst der Druck, weniger auszugeben

Timor-Leste prüft, wie ein Petroleum Fund im Wert von fast 19 Milliarden US-Dollar geschützt werden kann. Ein internationales Seminar am 6. und 7. Oktober 2026 in Bangkok führte zu erneuten Forderungen nach größerer Haushaltsdisziplin. Finanzministerin Santina Cardoso sagte, der Fonds finanziere rund 80 % des Staatshaushalts. Sein Fortbestand sei daher ebenso eine Frage der öffentlichen Ausgaben und der wirtschaftlichen Entwicklung wie der Anlageerträge.

Der beratende Ausschuss für den Petroleum Fund empfahl eine umsichtigere und diszipliniertere Verwaltung, um die öffentlichen Finanzen und die Ressourcen für künftige Generationen zu bewahren. Premierminister Xanana Gusmão nahm an dem Treffen teil, das während seines offiziellen Besuchs in Thailand vom Finanzministerium und der Zentralbank von Timor-Leste (BCTL) organisiert wurde.

Die Warnung stützt sich auf einen konkreten offiziellen Richtwert. In der Begründung zum Vorschlag zur Änderung der Regelungen für öffentliche Verschuldung PPL Nr. 30/VI(3.ª), veröffentlicht über das Nationalparlament, heißt es, das Finanzministerium schätze, dass der Fonds bis 2037 vollständig aufgebraucht sein könnte, wenn die Entnahmen auf dem gleichen Niveau bleiben. Mit dem Vorschlag soll das Gesetz Nr. 13/2011 vom 28. September über die öffentliche Verschuldung geändert werden.

Cardoso sagte dennoch, der Fonds entwickle sich besser als in früheren Prognosen erwartet: Die Einnahmen aus Erdöl und die Anlageerträge hätten die Erwartungen übertroffen, während die Entnahmen niedriger als prognostiziert ausgefallen seien. Damit muss die Regierung zwei Tatsachen in Einklang bringen. Ihre finanzielle Reserve ist stärker als erwartet, doch die Ausgaben liegen seit Jahren über dem nachhaltigen Entnahmerichtwert.

Bei den Gesprächen in Bangkok wurden weder eine neue Entnahmeobergrenze noch eine beschlossene Anlageaufteilung oder ein Zeitplan für Änderungen der Haushaltspolitik bekannt gegeben. Stattdessen erklärte die Regierung, sie prüfe Optionen für einen schrittweisen Übergang, der sich an den bestehenden Regeln und Grundsätzen des Fonds orientiert.

Themen der Gespräche in Bangkok

Am ersten Tag ging es um die Nachhaltigkeit des Fonds, um aus seinen Mitteln finanzierte Projekte, deren Beitrag zu den Zielen des Fonds und um die Haushaltsstrategie. Der zweite Tag war der Anlageverwaltung, den Risiken und den Erträgen gewidmet. Gemeinsam verbinden diese Themen Entscheidungen über das Finanzportfolio mit der Frage, wie viel der Staat ausgibt.

Cardoso sprach sich für weitere Studien und aktualisierte Wirtschaftsmodelle aus, die bei der Vorbereitung und Umsetzung des Staatshaushalts helfen sollen. Der beratende Ausschuss befasste sich außerdem mit der Anlageperformance, den jährlichen öffentlichen Ausgaben und den Auswirkungen der Haushaltsausführung auf die Einnahmen des Fonds. Seine Empfehlungen umfassten Optionen für eine bessere Verwaltung und beschränkten sich nicht auf die Benennung von Risiken.

Fachleute aus Australien und Norwegen berichteten über ihre Erfahrungen mit der Verwaltung staatlicher Fonds und finanzieller Nachhaltigkeit. Die Teilnehmenden tauschten sich auch mit Fachleuten und Institutionen aus Thailand und der Bank Negara Malaysia aus. In den Vorträgen ging es um nationale Investitionsprioritäten und darum, wie sich langfristig Kapital für die Entwicklung mobilisieren lässt.

Zur Delegation gehörten der stellvertretende Premierminister Mariano Assanami Sabino, die stellvertretende Ministerin für ASEAN-Angelegenheiten Milena Rangel, Timor-Lestes Botschafter in Thailand und die Stabschefin des Premierministers, Elizabeth Exposto. Ihre Teilnahme verknüpfte die fachliche Diskussion mit übergeordneten Regierungsentscheidungen zu Entwicklung und regionaler Zusammenarbeit.

So funktioniert die Regel für nachhaltige Einnahmen

Das vom International Forum of Sovereign Wealth Funds veröffentlichte Profil des Petroleum Fund erläutert den rechtlichen Rahmen. Der Fonds wurde durch das Gesetz Nr. 9/2005 vom 3. August eingerichtet und später durch das Gesetz Nr. 12/2011 vom 28. September geändert. Er setzt Artikel 139 der Verfassung um, der eine gerechte Nutzung der natürlichen Ressourcen und die Bildung einer finanziellen Reserve aus deren Ausbeutung vorschreibt.

Der Fonds ist ein Konto des Finanzministeriums bei der BCTL. Die Einnahmen aus Erdöl fließen zunächst in den Fonds, bevor Mittel in den Staatshaushalt übertragen werden. Diese Übertragungen richten sich nach dem geschätzten nachhaltigen Einkommen (Estimated Sustainable Income, ESI), das auf 3 % des gesamten Erdölvermögens festgesetzt ist.

Zum Erdölvermögen gehören sowohl der Fondsbestand als auch der Gegenwartswert der erwarteten künftigen Erdöleinnahmen. Der Gegenwartswert gibt an, wie viel künftige Einnahmen heute wert sind. Der Richtwert entspricht daher nicht einfach 3 % der derzeit im Fonds befindlichen Barmittel und Anlagen.

Zur Größenordnung: 3 % eines Fondsbestands von 19 Milliarden US-Dollar entsprechen 570 Millionen US-Dollar. Diese Rechnung dient der Veranschaulichung und ist keine offizielle ESI-Schätzung, denn die gesetzliche Formel berücksichtigt auch erwartete künftige Einnahmen. Dieser Unterschied ist wichtig, wenn der Umfang des Fonds mit dem Finanzierungsbedarf des Haushalts verglichen wird.

Der Fonds investiert ausschließlich in internationale Finanzanlagen. Ziel ist eine reale Rendite von 3 % auf lange Sicht. Eine reale Rendite misst den Wertzuwachs nach Abzug der Inflation. Sowohl das Anlageziel als auch der Entnahmerichtwert betragen 3 %, erfüllen aber unterschiedliche Zwecke: Das eine betrifft die Portfolioentwicklung, das andere dient als Richtschnur für nachhaltige Ausgaben.

Das institutionelle Profil räumt außerdem ein, dass das Streben nach Anlageerträgen Schwankungen über kürzere Zeiträume mit sich bringt. Ein starkes Börsenjahr kann den Fondsbestand erhöhen, belegt aber nicht, dass sich dieselbe Entnahmequote auch in schwächeren Jahren tragen lässt.

Hohe Haushaltsabhängigkeit nach mehreren Maßstäben

Dem Vorschlag zur Änderung der Regelungen für öffentliche Verschuldung zufolge finanzierte der Petroleum Fund im vergangenen Jahrzehnt regelmäßig mehr als 70 % der öffentlichen Haushaltsausgaben. Der Vorschlag führt diese Abhängigkeit auf Entnahmen oberhalb des ESI zurück und fordert eine Diversifizierung der Haushaltseinnahmen.

Cardosos Angabe von rund 80 % beschreibt die beim Seminar in Bangkok erörterte Abhängigkeit der Haushaltsfinanzierung. Der frühere Finanzminister Rui A. Gomes, der von 2018 bis 2023 im Amt war, schätzt, dass Übertragungen aus dem Fonds rund 73 % des Haushalts 2025 finanzierten. Die Zahlen beziehen sich auf unterschiedliche Zeiträume und Berechnungsweisen. Sie sollten daher nicht als exakte Reihe verstanden werden, die einen Anstieg um sieben Prozentpunkte zeigt.

Gomes zufolge überschritten die Entnahmen erstmals 2008 wiederholt das nachhaltige Einkommen. In einer Analyse vom Januar 2025 schreibt auch Damien Kingsbury, emeritierter Professor an der Deakin University, dass die nachhaltigen Entnahmen fast jedes Jahr seit 2008–09 überschritten wurden. Seiner Analyse zufolge beliefen sich die Entnahmen 2023 auf 88 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP).

Der Anteil am Haushalt und der Anteil am BIP messen unterschiedliche Dinge. Der erste Wert zeigt, wie stark die Finanzierung des Staates vom Fonds abhängt; der zweite vergleicht die Entnahmen mit der Größe der Volkswirtschaft. Beide weisen auf eine starke Abhängigkeit hin, die Prozentwerte lassen sich jedoch nicht gleichsetzen.

Gomes beziffert den ursprünglichen Haushalt für 2026 auf 2,29 Milliarden US-Dollar, gegenüber 2,6 Milliarden US-Dollar im Jahr 2025. Das entspricht einem Rückgang um 310 Millionen US-Dollar beziehungsweise rund 12 %. Im Juni 2026 wurden weitere 101,1 Millionen US-Dollar bewilligt, vor allem als Reaktion auf die gestiegenen internationalen Kraftstoffpreise. Die ursprüngliche Kürzung machte eine zusätzliche Finanzierung im Laufe des Jahres somit nicht überflüssig.

Warum sich die Prognosen zur Erschöpfung unterscheiden

Die Schätzung des Finanzministeriums für 2037 im Vorschlag zur Änderung der Regelungen für öffentliche Verschuldung setzt voraus, dass die Entnahmen auf dem gleichen Niveau bleiben. Eine separate Darstellung von Gomes’ Einschätzung verortet das Risiko bei etwa 2034, falls die Entnahmen oberhalb des ESI anhalten. Kingsbury prognostizierte in seiner Analyse vom Januar 2025 eine Erschöpfung in der zweiten Hälfte des folgenden Jahrzehnts, falls die Ausgaben auf gleichem Niveau fortgesetzt würden.

Es handelt sich um unterschiedliche Schätzungen, nicht um ein vereinbartes Ablaufdatum. Die Prognosen für 2034 und 2037 liegen drei Jahre auseinander. Ihre Annahmen sind nicht detailliert genug dargelegt, um die Abweichung zu erklären. Anlageerträge, Ausgaben, Inflation und künftige Erdöleinnahmen beeinflussen alle, wie schnell die Reserve schrumpfen könnte.

Gomes zufolge belief sich der Fondsbestand im Mai 2026 auf rund 18,75 Milliarden US-Dollar; in den Berichten über das Treffen in Bangkok ist im Oktober von fast 19 Milliarden US-Dollar die Rede. Die Zahlen beziehen sich auf unterschiedliche Stichtage und sind unterschiedlich stark gerundet. Sie belegen keinen präzisen Anstieg zwischen Mai und Oktober.

Gomes gibt den Bestand Ende 2024 außerdem mit etwa 18,3 Milliarden US-Dollar an und nennt für dieses Jahr eine Anlagerendite von 6,8 %, nach 9,99 % im Jahr 2023. Er argumentiert, dass die Übertragungen in den Haushalt einen erheblichen Teil der Anlagegewinne aufgebraucht hätten.

Cardosos Aussage, die Ergebnisse hätten die Prognosen übertroffen, steht dazu nicht im Widerspruch. Ein Fonds kann besser abschneiden als prognostiziert und dennoch letztlich erschöpft werden, wenn die Entnahmen weiterhin sein Vermögen aufzehren. Bessere Ergebnisse schaffen mehr Spielraum für Anpassungen, belegen für sich genommen aber nicht, dass die aktuellen Ausgaben nachhaltig sind.

Der Übergang nach Bayu-Undan

Das Ende der kommerziellen Förderung in Bayu-Undan veränderte die Finanzierungsgrundlage. Gomes datiert dieses Ereignis auf den 4. Juni 2025 und beschreibt die anschließende Phase als Übergang weg von laufenden Erdöleinnahmen und hin zu einer stärkeren Abhängigkeit von Anlageerträgen und dem angesammelten Vermögen des Fonds.

Die zeitliche Abfolge wird unterschiedlich dargestellt. Kingsbury verwies in seiner Analyse vom Januar 2025 darauf, dass die Ölfelder in der Timorsee keine Einnahmen mehr erzielten, während Gomes das Ende der kommerziellen Förderung in Bayu-Undan auf Juni 2025 datiert. Diese Aussagen sollten nicht so verstanden werden, als belegten sie ein identisches Enddatum für sämtliche Erdöleinnahmen.

Die wichtigsten Meilensteine zeigen, wie sich die aktuelle Debatte entwickelt hat:

• 2005: Timor-Leste richtete den Petroleum Fund und den Rahmen zum Erhalt des Erdölvermögens ein.
• Ab 2008–09: Laut Gomes und Kingsbury lagen die Entnahmen in den meisten Jahren über dem nachhaltigen Richtwert.
• 2024: Timor GAP erwarb laut Gomes einen Anteil von 16,74 % am Konsortium von Bayu-Undan.
• 4. Juni 2025: Die kommerzielle Förderung in Bayu-Undan endete laut Gomes.
• Juni 2026: Eine Aufstockung des Haushalts um 101,1 Millionen US-Dollar wurde bewilligt.
• 6.–7. Oktober 2026: Bei einem Seminar in Bangkok ging es um die Tragfähigkeit der Haushaltspolitik und die Anlagestrategie.

Gomes beschreibt außerdem eine mögliche neue Nutzung von Bayu-Undan für die Abscheidung und Speicherung von CO₂. Das vorgeschlagene Projekt könnte jährlich rund 10 Millionen Tonnen Kohlendioxid speichern. Seine Realisierbarkeit hängt jedoch von einer endgültigen Investitionsentscheidung und von Verträgen ab. Eine mögliche Speicherkapazität ist nicht gleichbedeutend mit gesicherten Staatseinnahmen.

Greater Sunrise bedeutet keine gesicherten Haushaltseinnahmen

Greater Sunrise spielt weiterhin eine zentrale Rolle bei den Erwartungen an künftige Erdöleinnahmen. Kingsburys Analyse zufolge hält Timor-Leste einen Anteil von 56,6 % am Projekt. Sie beschreibt zudem einen Streit darüber, ob das Gas in Australien oder in einer geplanten Anlage an der Südküste von Timor-Leste verarbeitet werden soll.

Der Analyse zufolge läge der Anteil Timor-Lestes an den Einnahmen aus der Förderung bei 80 %, wenn die Verarbeitung in Australien erfolgt, und bei 70 %, wenn sie in Timor-Leste stattfindet. Diese Aufteilung der Einnahmen ist nicht mit dem Eigentumsanteil gleichzusetzen. Kingsbury berichtet außerdem von einem australischen Angebot Ende 2024, den Anteil Timor-Lestes an den Einnahmen auf 90 % zu erhöhen; der australische Anteil sollte in einen eigens dafür eingerichteten Entwicklungsfonds fließen.

Diese Zahlen beschreiben Vereinbarungen und ein Angebot, die zu diesem Zeitpunkt erörtert wurden, nicht ein Ergebnis, das beim Seminar in Bangkok bestätigt wurde. Kingsbury zufolge steckte das Projekt Ende 2024 weiterhin fest; auch Gomes beschreibt es in seiner späteren Einschätzung als noch nicht endgültig beschlossen.

Gomes verweist auf Regierungsprognosen, denen zufolge Greater Sunrise Steuern und Lizenzgebühren von mehr als 78 Milliarden US-Dollar einbringen könnte. Kingsburys Analyse spricht von Gas im Wert von mehr als 33 Milliarden US-Dollar. Die Zahlen messen unterschiedliche Größen und sind nicht direkt vergleichbar. Keine von beiden entspricht Mitteln, die bereits für die jährlichen Haushaltsausgaben zur Verfügung stehen.

Entscheidend ist der Zeitrahmen. Neue Erdölprojekte könnten irgendwann Einnahmen bringen, doch der finanzpolitische Übergang muss die Entnahmen steuern, bevor solche Einnahmen fließen. In den Berichten über das Seminar wird weder ein bestätigter Förderbeginn noch eine endgültige Investitionsentscheidung genannt.

Die Qualität der Ausgaben zählt ebenso wie ihre Begrenzung

Der Bericht der Weltbank über öffentliche Ausgaben vom 13. Februar 2025, Timor-Leste Economic Report: Transforming Public Spending to High Growth, verdeutlicht die Herausforderungen bei der Entwicklung. Die öffentlichen Ausgaben beliefen sich zwischen 2013 und 2023 im Durchschnitt auf 85 % des BIP, während das BIP pro Jahr durchschnittlich um 1,3 % wuchs.

Dem Bericht zufolge lebten zudem 42 % der Bevölkerung unterhalb der nationalen Armutsgrenze. Kingsbury nennt in seiner wissenschaftlichen Analyse weitere Kennzahlen: Mehr als ein Viertel der Bevölkerung lebe in absoluter Armut, fast die Hälfte in multidimensionaler Armut, und fast die Hälfte der Kinder unter fünf Jahren sei von Wachstumsverzögerungen betroffen. Wegen unterschiedlicher Armutsdefinitionen und Bezugszeiträume sind diese Zahlen nicht austauschbar.

Bernard Harborne, der Ländervertreter der Weltbank für Timor-Leste, forderte Ausgaben, die zu besseren wirtschaftlichen Ergebnissen führen:

Timor-Leste steht an einem wichtigen Wendepunkt. Um Arbeitsplätze zu schaffen und das Wachstum anzukurbeln, sollte das Land die Effizienz seiner Ausgaben verbessern und seine Wirtschaft diversifizieren.

Die Weltbank empfiehlt, schrittweise die ESI-Regel einzuhalten, die Steuereinnahmen zu verbessern und Mittel aus unwirksamen Programmen in Infrastruktur, Bildung und Gesundheit umzulenken. Sie fordert außerdem eine bessere öffentliche Beschaffung, ein wirksameres Management öffentlicher Investitionen und weniger Verzögerungen bei Projekten.

Diese Empfehlungen konkretisieren Cardosos Argument, dass Nachhaltigkeit auch eine Entwicklungsfrage ist. Weniger Entnahmen schützen die Reserve; wirksamere Ausgaben können zugleich die Wirtschaft und ihre Fähigkeit stärken, Einnahmen außerhalb des Erdölsektors zu erzielen.

Welche Fragen ein schrittweiser finanzpolitischer Übergang klären muss

Die Regierung erklärt, die Mittel des Fonds sollten produktive Sektoren unterstützen, die Wirtschaft diversifizieren und die Abhängigkeit vom Erdöl verringern. Gomes’ Zahlen veranschaulichen die Größenordnung dieser Aufgabe: Die Ausfuhren außerhalb des Erdölsektors beliefen sich auf etwa 35 bis 36 Millionen US-Dollar, während die jährlichen Einfuhren wichtiger Güter rund 900 Millionen US-Dollar erreichten. Auf dieser Grundlage waren die Importe etwa 25- bis 26-mal so hoch wie die Nichtölexporte. Die beiden Kategorien ergeben jedoch keine vollständige Handelsbilanz.

Im Vorschlag zur Änderung der Regelungen für öffentliche Verschuldung werden Schatzanweisungen und kurzfristige Schatzwechsel als mögliche Finanzierungsinstrumente genannt. Dort heißt es, aufeinanderfolgende Regierungen hätten deren Ausgabe beabsichtigt. Dabei handelt es sich um Formen der Kreditaufnahme. Sie können die Finanzierungsquellen diversifizieren, müssen aber zurückgezahlt werden und ersetzen nicht die Notwendigkeit höherer regelmäßiger Einnahmen.

Auch bei den Angaben zur Governance ist Vorsicht geboten. BCTL-Gouverneur Hélder Lopes beschrieb einen Anlageausschuss, der den Finanzminister berät und sich aus drei BCTL-Experten zusammensetzt, sowie einen jährlichen Workshop. Cardoso sprach von Seminaren des beratenden Ausschusses, die üblicherweise zweimal jährlich stattfinden, einmal im Inland und einmal im Ausland. In den Berichten werden unterschiedliche Ausschussbezeichnungen und Sitzungshäufigkeiten verwendet. Sie belegen nicht, dass sich beide Beschreibungen genau auf dasselbe Gremium oder denselben Sitzungsplan beziehen.

Bei den nächsten grundlegenden Entscheidungen geht es um das Tempo der Entnahmekürzungen, die zu schützenden Ausgaben, inländische Maßnahmen zur Einnahmensteigerung und die Anlagerisiken. In den Berichten über das Seminar wurde weder eine Frist für die Annahme einer überarbeiteten Strategie noch für die Ausgabe von Staatsanleihen oder das Erreichen eines neuen nachhaltigen Entnahmepfads genannt.

Die zentrale Entscheidung steht bereits fest: Der besser als erwartet gefüllte Fonds soll einen gesteuerten Übergang unterstützen. Dabei darf nicht davon ausgegangen werden, dass Marktgewinne oder unbestätigte Erdölprojekte den Haushaltsbedarf auf Dauer decken werden.

Wichtige Punkte

• Der Petroleum Fund von Timor-Leste wurde beim Seminar in Bangkok am 6. und 7. Oktober 2026 mit einem Bestand von fast 19 Milliarden US-Dollar angegeben.
• Finanzministerin Santina Cardoso zufolge finanziert er rund 80 % des Staatshaushalts.
• Der beratende Ausschuss empfahl größere Disziplin, während die Regierung einen schrittweisen finanzpolitischen Übergang prüft.
• Ein Vorschlag zur Änderung der Regelungen für öffentliche Verschuldung verweist auf eine Schätzung des Finanzministeriums, wonach der Fonds bis 2037 erschöpft sein könnte, falls die Entnahmen unverändert bleiben; eine separate Einschätzung verortet das Risiko bei etwa 2034.
• Das geschätzte nachhaltige Einkommen beträgt 3 % des gesamten Erdölvermögens, einschließlich erwarteter künftiger Erdöleinnahmen.
• Die Weltbank empfiehlt wirksamere Ausgaben, eine bessere Steuererhebung und die schrittweise Einhaltung der Regel für nachhaltige Einnahmen.
• In den Berichten über das Seminar wurden weder eine neue Entnahmeobergrenze noch eine Frist für Reformen oder ein bestätigter Förderbeginn für Greater Sunrise genannt.