Pakistans 27. Verfassungsänderung bringt Asim Munir an die Spitze der Macht

Eine Verfassungsänderung, die den Armeechef stärkt

Pakistan ist in eine neue Phase seines zivil-militärischen Machtgefüges eingetreten. Eine weitreichende Verfassungsänderung, die als 27. Verfassungsänderung bezeichnet wird, erhebt Feldmarschall Asim Munir zum Befehlshaber aller drei Teilstreitkräfte, gewährt ihm lebenslange Immunität vor strafrechtlicher Verfolgung und ordnet die Führungsebene der Justiz neu. Regierungsvertreter verteidigen die Änderungen als Modernisierung für ein Land in einer schwierigen Nachbarschaft, in der eine schnelle militärische Koordination und ein effizienteres Gerichtssystem entscheidend seien. Kritiker aus dem gesamten politischen Spektrum und der Anwaltschaft sagen, die Maßnahme festige den Vorrang des Militärs zulasten gewählter Institutionen. Auch internationale Menschenrechtsvertreter äußerten Besorgnis und warnten, Rechenschaftspflicht und Unabhängigkeit der Justiz seien gefährdet.

Im Zentrum steht ein neues Amt: der Chef der Verteidigungskräfte, das der amtierende Armeechef bekleiden soll. Damit erhält Munir formelle Befehlsgewalt über Heer, Marine und Luftwaffe. Das Amt ersetzt die bisherige Ordnung, in der die Chefs von Heer, Luftwaffe und Marine ungefähr gleichgestellt waren und ein gesonderter Vorsitzender des Vereinigten Generalstabs als Koordinator fungierte. Die Verfassungsänderung verleiht Offizieren, die in den Rang eines Fünf-Sterne-Generals erhoben werden, zudem lebenslang ihren Rang und ihre Privilegien; zu dieser Kategorie zählt nun auch Munir. Durch das neue Amt beginnt seine Amtszeit von Neuem. Außerdem werden Schutzmechanismen geschaffen, die eine Absetzung deutlich erschweren als bei zivilen Führungskräften.

Die Justiz wird grundlegend umgebaut. Ein Bundesverfassungsgericht übernimmt die Verfassungsgerichtsbarkeit, die lange beim Obersten Gerichtshof lag. Die Richter des neuen Gerichts werden vom Präsidenten ernannt, zunächst auf Vorschlag des Premierministers. Später soll eine Kommission mit starkem Einfluss von Exekutive und Legislative eine größere Rolle übernehmen. Mehrere Richter des Obersten Gerichtshofs traten aus Protest zurück. Sie argumentierten, die Änderung schwäche die einzige verbliebene Kontrolle exekutiver Macht. Anwälte sagen, neue Bestimmungen, die eine Versetzung von Richtern ohne deren Zustimmung erlauben, könnten unabhängige Entscheidungen erschweren.

Was die 27. Verfassungsänderung an der militärischen Befehlskette ändert

Die Verfassungsänderung schafft unter dem Chef der Verteidigungskräfte eine einheitliche Führung, die die Luftwaffen- und Marinekommandos dem Armeechef unterstellt. Das Amt des Vorsitzenden des Vereinigten Generalstabs wird abgeschafft. Fünf-Sterne-Generäle behalten Rang, Uniform und Privilegien lebenslang und genießen selbst nach dem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst weitreichende Immunität vor strafrechtlicher Verfolgung. Munir, der nach den kurzen bewaffneten Zusammenstößen Pakistans mit Indien im Mai bereits zum Feldmarschall befördert worden war, profitiert unmittelbar. Die neue Ordnung kann seine Amtszeit neu starten und ihm eine weitere fünfjährige Amtsperiode bis 2030 ermöglichen. Damit könnte er die nationale Politik weit über die nächste Wahlperiode hinaus prägen.

Warum das für die Kontrolle des Atomwaffenarsenals wichtig ist

Auch Pakistans Führungsstruktur für Atomwaffen verändert sich. Die Verfassungsänderung sieht einen Befehlshaber des Nationalen Strategischen Kommandos vor, der für das Atomwaffenarsenal und die strategischen Streitkräfte zuständig ist. Der Befehlshaber soll aus dem Heer kommen und damit den Vorrang des Armeechefs bei Entscheidungen über Atomwaffen stärken. Befürworter argumentieren, moderne Kriegsführung erfordere eine integrierte Führung über Land-, See- und Luftstreitkräfte sowie strategische Mittel hinweg. Kritiker befürchten, dass die Machtkonzentration in einem Amt die internen Kontrollen schwächt, die zuvor zwischen den Teilstreitkräften und zivilen Aufsichtsinstanzen bestanden.

Umbau der Justiz und das neue Verfassungsgericht

Das neue Bundesverfassungsgericht wird bei Verfassungsfragen und Streitigkeiten zwischen Regierungsebenen dem Obersten Gerichtshof übergeordnet sein. Der Oberste Gerichtshof wird sich weitgehend mit Straf- und Zivilsachen befassen und als Berufungsinstanz dienen. Regierungsvertreter sagen, die Aufgabentrennung werde Rückstände abbauen und die Rechtsprechung beschleunigen. Anwälte und Richter halten dagegen, dass Änderungen bei der Ernennung und Versetzung von Richtern den Einfluss der Exekutive auf sensible Verfahren erhöhen könnten, von Wahlstreitigkeiten bis hin zur Rechenschaftspflicht des Militärs. Zwei Richter des Obersten Gerichtshofs traten nach der Unterzeichnung der Verfassungsänderung zurück und verwiesen auf Gefahren für die Unabhängigkeit der Justiz. Juristische Organisationen sagen, Richter könnten nun ohne ihre Zustimmung versetzt werden, was als Druckmittel eingesetzt werden könne.

Salahuddin Ahmed, ein führender Verfassungsrechtler, warnte, ein politisch besetztes Gericht über dem Obersten Gerichtshof höhle eine mühsam erkämpfte Schutzvorkehrung aus.

Es zerstört jede Vorstellung von Unabhängigkeit der Justiz in Pakistan und bringt das Land auf den Weg zu einer lebenslangen Diktatur.

Die Debatte über die Zuständigkeiten des Gerichts berührt auch die Reichweite der Immunität. Der Text gewährt Fünf-Sterne-Generälen lebenslange absolute Immunität vor Strafverfahren. Rechtswissenschaftler weisen darauf hin, dass dieser Schutz offenbar weiter reicht als die Immunität des Präsidenten und Bestimmungen aushebeln könnte, die einst verfassungswidrige Handlungen verhindern sollten.

Wie die Verfassungsänderung im Eilverfahren durchs Parlament kam

Der Weg von der Zustimmung des Kabinetts bis zur Unterzeichnung durch den Präsidenten verlief ungewöhnlich schnell. Das Kabinett billigte den Gesetzentwurf Anfang November. Er wurde an einem Wochenende im Senat eingebracht und innerhalb weniger Stunden verabschiedet, nachdem die meisten Abgeordneten der Opposition den Saal verlassen hatten. Zwei Tage später stimmte die Nationalversammlung mit einer Zweidrittelmehrheit zu, die für Verfassungsänderungen erforderlich ist. Nur eine Handvoll Abgeordneter stimmte dagegen. Kurz darauf unterzeichnete der Präsident das Gesetz und schloss damit das Verfahren ab. Pakistans größte Oppositionskraft, die Pakistan Tehreek-e-Insaf des inhaftierten ehemaligen Premierministers Imran Khan, boykottierte die Abstimmung. Das schnelle Verfahren, die begrenzte Debatte und das Ausbleiben umfassender Konsultationen mit der Rechtsgemeinschaft verschärften die Kritik, die Öffentlichkeit sei von der Prüfung des Vorhabens ausgeschlossen worden.

Viele Analysten sehen in dem Zeitdruck einen Ausdruck der Abhängigkeit der Regierungskoalition von der Unterstützung des Militärs. Gruppen der Zivilgesellschaft bezeichneten den Gesetzentwurf als Verfassungsputsch. Verbündete der Regierung beharrten darauf, das Parlament habe auf eine Notwendigkeit der nationalen Sicherheit reagiert, und kündigten ergänzende Gesetze an, die Ernennungen und Verfahren für das neue Gericht regeln sollen.

Befürworter sprechen von Modernisierung, Kritiker sehen das Ende der Demokratie

Regierungsvertreter verteidigen die Änderungen als überfällige Reform. Sie verweisen auf die Lehren aus den Zusammenstößen mit Indien im Mai und argumentieren, eine einheitliche Führung könne Doppelstrukturen zwischen den Teilstreitkräften vermeiden und Reaktionen beschleunigen. Außerdem nähmen Verfassungsfälle den Obersten Gerichtshof so stark in Anspruch, dass gewöhnliche Verfahren für Bürger und Unternehmen verzögert würden. Das Informationsministerium erklärte, die Änderungen sollten die Regierungsführung verbessern, die Koordination zwischen Bundesregierung und Provinzen stärken und die Verteidigungsfähigkeit erhöhen.

Die pakistanische Regierung wies eine Warnung des UN-Menschenrechtschefs Volker Türk zurück. Er hatte erklärt, die Verfassungsänderung sei im Eilverfahren verabschiedet worden und untergrabe die Unabhängigkeit der Justiz. In einer offiziellen Stellungnahme stellte Islamabad die Debatte als interne Angelegenheit der Gesetzgebung dar.

Alle Gesetze und Verfassungsänderungen fallen ausschließlich in die Zuständigkeit der gewählten Vertreter Pakistans.

Wissenschaftler und Anwälte äußerten deutlich schärfere Bedenken gegen die Konzentration von Macht in einem nicht gewählten Amt. Aqil Shah, außerordentlicher außerplanmäßiger Professor an der Georgetown University und Autor einer Studie über die Militärpolitik in Pakistan, sagte, das Maßnahmenpaket verankere die Macht des Armeechefs in der Verfassungsordnung.

Die gewährte Immunität macht das Prinzip des zivilen Vorrangs zur Farce, indem sie ihn über jede Kritik stellt. Sie schwächt die einzige verbliebene Kontrolle exekutiver Macht erheblich.

Menschenrechtsvertreter ergänzen, die lebenslange Immunität des Feldmarschalls und der größere Einfluss der Exekutive auf Richterernennungen schafften einen Präzedenzfall, der die Rechenschaftspflicht im gesamten Staatsapparat schwäche, nicht nur beim Militär.

Munirs Aufstieg: vom Konflikt im Mai bis zum Fünf-Sterne-Rang

Asim Munirs Ansehen ist stetig gestiegen, seit er Ende 2022 Armeechef wurde. Nach den Grenzzusammenstößen mit Indien im Mai, bei denen Pakistans Sicherheitsapparat einen taktischen Sieg für sich reklamierte, gewann er in der Öffentlichkeit an Ansehen. Kurz darauf erhielt Munir seinen fünften Stern und belebte damit einen Rang wieder, der in Pakistans politischer Kultur enormen Einfluss mit sich bringt. Die neue Verfassungsänderung macht aus diesem Ehrenrang ein Verfassungsamt mit lebenslangen Privilegien und sichert ihm damit eine zentrale Stellung in der Befehlskette des Staates.

Munir hat sich auch international profiliert. Er traf US-Präsident Donald Trump zweimal im Weißen Haus. Für einen amtierenden Militärchef ist das ein ungewöhnlicher Zugang. Die Regierung schreibt ihm zu, beim Abschluss eines Verteidigungspakts mit Saudi-Arabien geholfen zu haben. Damit sei eine Phase diplomatischer Abkühlung beendet und der Weg für militärische und wirtschaftliche Zusammenarbeit geebnet worden. Er präsentiert sich als Verfechter der nationalen Souveränität und als Garant der inneren Ordnung. Bewunderer sagen, sein Ansehen helfe Pakistan, in einer turbulenten Region Unterstützung zu sichern. Kritiker befürchten, dass die Grenze zwischen gewählter Staatsführung und militärischer Führung verschwimmt.

Druck auf die Opposition und umfassendere Repression

Die Verfassungsänderung kommt in einer Phase anhaltenden Drucks auf die Opposition. Imran Khan sitzt seit mehr als zwei Jahren im Gefängnis und ist mit mehreren Verfahren konfrontiert. Viele führende Vertreter seiner Partei sind weiterhin in Haft. Sicherheitsdienste betreiben Verfahren gegen Offiziere, denen politische Aktivitäten vorgeworfen werden. In einem seltenen Schritt verurteilte ein Militärgericht den ehemaligen Geheimdienstchef, Generalleutnant Faiz Hameed, wegen Korruption, politischer Einmischung und Amtsmissbrauchs zu 14 Jahren Haft. Das Urteil signalisierte eine Neuordnung innerhalb des Militärs: Die Führung wurde unter Munir gebündelt und Rivalen wurden ausgeschaltet.

Mit dem neuen Verfassungsgericht und der Einschränkung der traditionellen Rolle des Obersten Gerichtshofs bei der Auslegung der Verfassung dürften politisch sensible Fälle vor einem Gremium verhandelt werden, das der Exekutive nähersteht. Oppositionsführer sagen, dadurch werde der Wettbewerb bei Wahlen verzerrt und es werde schwieriger, gegen Inhaftierungen oder Verbote vorzugehen.

Regionale und wirtschaftliche Folgen

Rivalen in der Region haben die Änderungen aufgegriffen. Bei den Vereinten Nationen kritisierte Indiens Gesandter, dass Pakistan Munir lebenslange Immunität gewähre, während es einen ehemaligen Premierminister inhaftiere. Zugleich nutzte er den Moment, um Indiens Position in der Kaschmirfrage vorzutragen. Auch die Spannungen mit Afghanistan haben sich wegen der Präsenz von Anführern der pakistanischen Taliban auf der anderen Seite der Grenze verschärft. Separatisten in Belutschistan bleiben aktiv, und die Gewalt in Khyber Pakhtunkhwa hat zugenommen. Munir ist öffentlich schärfer aufgetreten, hat Aufständische gewarnt und Kabul aufgefordert zu handeln, andernfalls müsse es mit entschlossenen Reaktionen rechnen. Da die Kontrolle über Pakistans Streitkräfte und die Führung des Atomwaffenarsenals stärker zentralisiert ist, könnten politische Entscheidungen in künftigen Krisen eher auf härtere Sicherheitsmaßnahmen hinauslaufen, sofern Zivilisten nicht wieder mehr Einfluss auf die Entscheidungsfindung gewinnen.

Wirtschaftlich kämpft Pakistan weiterhin mit schwachem Wachstum, knapper Auslandsfinanzierung und wiederholten Programmen des Internationalen Währungsfonds. Investoren achten auf verlässliche politische Rahmenbedingungen und Rechtsstaatlichkeit. Manche sehen in einem stärker zentralisierten Staat kurzfristige Stabilität. Andere befürchten, dass geschwächte Institutionen und eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle die Risiken für die Regierungsführung erhöhen und Investitionen abschrecken. Militärherrscher haben in Pakistan mitunter kurzfristig für Ordnung gesorgt, standen aber vor Schwierigkeiten, wenn sich der wirtschaftliche Druck verschärfte. Die Geschichte legt nahe, dass eine anhaltende Machtkonzentration politischen Widerstand hervorruft, wenn sich die Lebensbedingungen nicht verbessern.

Welche Kontrollmechanismen bleiben?

Pakistans System verbindet seit Langem zivile Kabinette mit einem mächtigen Sicherheitsapparat – ein Modell, das oft als hybride Herrschaft bezeichnet wird. Die Verfassungsänderung verschiebt dieses Gleichgewicht weiter. Der Chef der Verteidigungskräfte steht über den Befehlshabern der Teilstreitkräfte und genießt als Fünf-Sterne-General Immunität, die eine Rechenschaft vor Gericht unmöglich macht. Seine Absetzung ist nur auf politischem Weg möglich. Das Parlament müsste eine hohe Mehrheit erreichen, um ihn abzusetzen, während ein Premierminister mit einfacher Mehrheit aus dem Amt entfernt werden kann. Dieses Ungleichgewicht verschafft dem Armeechef eine Machtposition, über die gewählte Politiker nicht verfügen.

Die Änderung könnte auch die Beziehungen zwischen den Teilstreitkräften beeinflussen. Offiziere der Marine und der Luftwaffe verlieren gegenüber dem Heer an Gewicht. Das könnte Spannungen auslösen, wenn Beförderungen und Beschaffungsentscheidungen noch stärker vom Heer dominiert werden. Die neue Gerichtsstruktur könnte die rechtlichen Möglichkeiten von abweichenden Offizieren und Zivilisten einschränken, Entscheidungen anzufechten. Eine Rücknahme wäre ohne breiten politischen Konsens schwierig, und dieser fehlt. Vorerst schreibt die Verfassungsänderung fest, was viele Pakistaner seit Langem glauben: Die letztendliche Autorität liegt bei der militärischen Führung und nicht bei den gewählten Politikern.

Die wichtigsten Punkte

• Die 27. Verfassungsänderung erhebt Asim Munir zum Chef der Verteidigungskräfte und überträgt ihm das Kommando über Heer, Marine und Luftwaffe.
• Fünf-Sterne-Generäle, darunter Munir, erhalten lebenslange Immunität vor strafrechtlicher Verfolgung und behalten Rang und Privilegien auf Lebenszeit.
• Ein neues Bundesverfassungsgericht übernimmt Verfassungsfragen und schränkt damit die Rolle des Obersten Gerichtshofs ein. Richter und Anwälte protestieren dagegen.
• Der Gesetzentwurf wurde mit Zweidrittelmehrheit im Eilverfahren durchs Parlament gebracht, nachdem Abgeordnete der Opposition die Beratungen boykottiert hatten.
• Regierungsvertreter sagen, die Änderungen modernisierten die Führungsstrukturen und bauten Rückstände bei Gerichten ab. Kritiker warnen vor einem Abgleiten in die Autokratie.
• Munirs Einfluss wuchs nach den Zusammenstößen mit Indien und seiner Beförderung zum Feldmarschall. Hinzu kamen hochrangige Kontakte in Washington und Riad.
• Oppositionsführer, darunter Imran Khan, sitzen weiterhin in Haft. Ein ehemaliger Geheimdienstchef wurde in einem seltenen Urteil eines Militärgerichts verurteilt.
• Die Spannungen mit Indien und Afghanistan halten an, Aufstände dauern an, und wirtschaftlicher Druck könnte die Beständigkeit der zentralisierten Kontrolle auf die Probe stellen.