Chinas Vorgehen gegen Ausnahmen von der Sozialversicherungspflicht: Was das neue Verbot für Beschäftigte, Unternehmen und die Zukunft des Sozialstaats bedeutet

Chinas neues Verbot von Ausnahmen bei der Sozialversicherung: Ein Wendepunkt für Beschäftigte und Unternehmen

China will ab dem 1. September ein umfassendes neues Verbot durchsetzen, das informelle Vereinbarungen untersagt, mit denen Beschäftigte und Arbeitgeber die Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung umgehen. Die vom Obersten Volksgerichtshof angekündigte Maßnahme markiert einen wichtigen Schritt in den laufenden Bemühungen des Landes, sein Sozialsystem zu stärken und den absehbaren Herausforderungen einer alternden Bevölkerung zu begegnen. Jahrelang haben Millionen der am niedrigsten bezahlten Beschäftigten in China ein höheres Nettogehalt künftigen Leistungen vorgezogen und teilweise sogar Verträge unterzeichnet, in denen sie auf ihr Recht auf Sozialversicherung verzichteten. Solche Vereinbarungen sind nun ausdrücklich illegal. Arbeitgeber, die statt einer Versicherung Geldleistungen anbieten, verstoßen laut Gericht gegen das Gesetz.

Nach Angaben der Regierung soll die Maßnahme die langfristige Tragfähigkeit des chinesischen Sozialsystems stärken, das bereits mehr als eine Milliarde Menschen erfasst, und die rasch alternde Bevölkerung des Landes schützen. Die neue Regelung sorgt jedoch bei Beschäftigten mit niedrigem Einkommen, Inhabern kleiner Unternehmen und Wirtschaftsexperten für Besorgnis. Sie warnen, dass die unmittelbaren Folgen gerade für diejenigen schmerzhaft sein könnten, die sie am wenigsten verkraften können.

Warum ist die Sozialversicherung in China so wichtig?

Der Begriff Sozialversicherung umfasst in China ein breites Spektrum: Renten-, Kranken-, Arbeitslosen-, Unfall- und Mutterschaftsversicherung. Diese Programme sollen Beschäftigten im Alter, bei Krankheit oder im Fall eines Arbeitsplatzverlusts Sicherheit bieten. Finanziert wird das System durch Beiträge von Arbeitgebern und Beschäftigten. Die Beitragssätze unterscheiden sich je nach Stadt, betragen aber typischerweise etwa 10 % des Bruttoeinkommens für Beschäftigte und 25 % für Arbeitgeber – im internationalen Vergleich hohe Werte.

Für viele Beschäftigte mit geringem Einkommen und kleine Unternehmen stellen diese Beiträge eine erhebliche finanzielle Belastung dar. Die Beschäftigten selbst zahlen fast 12 % ihres Monatsgehalts in die Sozialversicherung ein. Zudem kann die für die Beitragsberechnung geltende Mindestbemessungsgrundlage zu Ungleichheit führen: Wer weniger als den Mindestbetrag verdient, muss trotzdem Beiträge auf Grundlage des höheren Betrags zahlen. Dadurch ist die Belastung für die Geringstverdienenden besonders hoch.

Städtische Beschäftigte haben im Allgemeinen Zugang zu umfassenderen Leistungen, während die Absicherung von Menschen auf dem Land und Beschäftigten im informellen Sektor oft lückenhaft ist. Ende 2023 betrug die durchschnittliche monatliche Rente eines pensionierten Beschäftigten in der Stadt 3.700 Yuan, verglichen mit nur 223 Yuan für Menschen auf dem Land – ein deutlicher Ausdruck des Stadt-Land-Gefälles im chinesischen Sozialsystem.

Was hat das Vorgehen gegen Ausnahmen ausgelöst?

Das neue Verbot kommt zu einem Zeitpunkt, an dem die Renten- und Gesundheitssysteme Chinas zunehmend unter Druck geraten. Die Bevölkerung des Landes altert schnell: 2024 sind rund 310 Millionen Menschen älter als 60 Jahre, etwa 22 % der Bevölkerung. Bis 2050 dürfte diese Zahl auf mehr als 500 Millionen steigen. Der demografische Wandel bedeutet, dass eine schrumpfende Erwerbsbevölkerung für immer mehr Rentner aufkommen muss. Damit stellen sich dringende Fragen zur Tragfähigkeit des Sozialversicherungssystems.

Jahrelang ermöglichten eine nachlässige Durchsetzung der Regeln und weit verbreitete informelle Vereinbarungen Unternehmen und Beschäftigten, Sozialversicherungsbeiträge zu umgehen. Einer Umfrage von IndexBox aus dem Jahr 2024 zufolge hielten sich nur 28,4 % von mehr als 6.000 Unternehmen vollständig an die Sozialversicherungsvorschriften. Offiziellen Daten zufolge zahlen lediglich 387 Millionen Beschäftigte – etwa die Hälfte der Erwerbstätigen – in die städtische Rentenversicherung ein. Mit dem Urteil will der Oberste Volksgerichtshof diese Schlupflöcher schließen, die erschöpften Rentenkassen auffüllen und den Grundstein für ein leistungsfähigeres Sozialsystem legen, während China zu einem von der Binnennachfrage getragenen Wirtschaftsmodell übergeht.

Die Maßnahme kommt jedoch zu einem heiklen Zeitpunkt. Viele kleine Unternehmen erholen sich noch von den wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie und den anhaltenden Handelsspannungen. Einige Fabriken, die von höheren US-Zöllen getroffen wurden, haben bereits darauf reagiert, indem sie Vollzeitbeschäftigte entließen und sie als Tagelöhner wieder einstellten, um Sozialversicherungsbeiträge zu vermeiden. Die konsequentere Durchsetzung der Regeln könnte weitere Unternehmen an den Rand des Ruins treiben. Societe Generale schätzt, dass die vollständige Einhaltung der Vorschriften Unternehmen und Verbraucher rund 1 % des Bruttoinlandsprodukts kosten könnte.

Wie wird sich das Verbot auf Beschäftigte mit niedrigem Einkommen und kleine Unternehmen auswirken?

Für Beschäftigte mit geringem Einkommen bringt die neue Regelung einen schwierigen Zielkonflikt mit sich. Einerseits bedeuten verpflichtende Sozialversicherungsbeiträge kurzfristig weniger Nettolohn. Andererseits versprechen sie mehr Sicherheit im Alter, bei Krankheit oder im Fall eines Arbeitsplatzverlusts. Die Ausgestaltung des Systems kann jedoch regressiv wirken: Wer weniger als die Mindestbemessungsgrundlage verdient, muss trotzdem Beiträge zahlen, als läge das Einkommen höher. Dadurch ist die Belastung für die ärmsten Beschäftigten überproportional groß.

Inhaber kleiner Unternehmen, die ohnehin mit knappen Margen wirtschaften, sind besonders besorgt. Ein von IndexBox befragter Restaurantbesitzer sagte, die neuen Kosten würden den größten Teil seines Jahresgewinns vor Steuern aufzehren und sein Unternehmen auf eine unsichere Grundlage stellen. Manche befürchten, dass die höheren Arbeitskosten sie zwingen werden, Beschäftigte zu entlassen, Löhne zu senken oder ihren Betrieb ganz zu schließen. „Für viele kleine Unternehmen könnte es um Leben oder Tod gehen“, sagte ein Analyst der Nachrichtenagentur Reuters.

Zudem besteht die Sorge, dass eine strengere Durchsetzung mehr Beschäftigung in den informellen Sektor verdrängen wird, weil Unternehmen versuchen könnten, die neuen Vorgaben zu umgehen und Beschäftigte ohne Anmeldung einzustellen. Das könnte dem erklärten Ziel zuwiderlaufen, die Zahl der Sozialversicherten zu erhöhen und den Schutz gefährdeter Gruppen zu verbessern.

Das Stadt-Land-Gefälle und die Rolle des Hukou-Systems

Eine der hartnäckigsten Herausforderungen des chinesischen Sozialversicherungssystems ist das Stadt-Land-Gefälle, das durch das Hukou-System, die Haushaltsregistrierung, verstärkt wird. Das 1958 eingeführte Hukou-System sollte die Mobilität von Arbeitskräften kontrollieren und die grundlegende soziale Versorgung der Stadtbevölkerung sicherstellen. Die Ansprüche sind an den Registrierungsort gebunden. Deshalb haben Arbeitsmigranten vom Land, die in Städten arbeiten, oft keinen Zugang zu denselben Sozialversicherungsleistungen wie die Stadtbevölkerung.

Jüngste Reformen in Städten wie Chongqing haben die Hukou-Beschränkungen gelockert. Dadurch konnten Millionen Arbeitsmigranten vom Land ein städtisches Hukou erhalten und besseren sozialen Schutz in Anspruch nehmen. Studien zeigen, dass solche Reformen die Widerstandsfähigkeit ländlicher Haushalte deutlich stärken, die Einkommen erhöhen und den Zugang zu formellen Finanzdienstleistungen verbessern können. Die Absicherung von Arbeitsmigranten und Beschäftigten im informellen Sektor bleibt jedoch lückenhaft, und die Komplexität des Systems erschwert weiterhin eine flächendeckende Teilnahme.

Zusammenführung der Krankenversicherung und Arbeitsmigranten

Die Bemühungen, die Krankenversicherungssysteme für die Stadt- und Landbevölkerung zusammenzuführen, zeigen vielversprechende Ergebnisse. Eine in Frontiers veröffentlichte Studie ergab, dass die Zusammenführung der Krankenversicherung für Stadt- und Landbewohner (URRMI) die Beschäftigungsqualität von Arbeitsmigranten vom Land in die Städte deutlich verbessert hat, insbesondere mit Blick auf Löhne, soziale Absicherung und Arbeitsplatzsicherheit. Die Effekte waren bei älteren Beschäftigten und in Regionen mit einem hohen Anteil an Arbeitsplätzen im Primärsektor besonders ausgeprägt. Die Ergebnisse legen nahe, dass eine weitere Zusammenführung und Reform dazu beitragen könnte, die Lücke bei der Sozialversicherungsabdeckung zwischen Stadt und Land zu schließen.

Gesundheitliche und wirtschaftliche Folgen: Was sagen die Erkenntnisse?

Empirische Untersuchungen zu den Auswirkungen von Sozialversicherungsreformen in China zeichnen ein gemischtes Bild. Eine Studie in BMC Public Health ergab, dass die Teilnahme an ländlichen Renten- und Krankenversicherungsprogrammen bei bestimmten Alters- und Einkommensgruppen in geringem Maße mit besseren Gesundheitsergebnissen einherging, der Gesamteffekt jedoch begrenzt war. Eine weitere Studie zur Einführung der Vergütungsreform nach diagnosebezogenen Fallgruppen (DRG) stellte fest, dass zwar die Arzneimittelausgaben für ältere Patienten zurückgingen, die Selbstbeteiligungskosten aber stiegen. Dadurch verlagerte sich die finanzielle Belastung von der öffentlichen Versicherung auf den Einzelnen. Das zeigt, dass Reformen, die die Effizienz steigern sollen, die finanzielle Notlage gefährdeter Gruppen unbeabsichtigt verschärfen können.

Auch internationale Vergleiche bieten wertvolle Erkenntnisse. Untersuchungen des National Bureau of Economic Research zeigen, dass Sozialversicherungsreformen in anderen Ländern die Erwerbsbeteiligung älterer Menschen im Allgemeinen erhöht haben, indem sie die implizite Steuer auf Arbeit im höheren Alter senkten. Wie wirksam solche Reformen sind, hängt jedoch von zahlreichen Faktoren ab, darunter der Ausgestaltung des Systems, der Höhe der Leistungen und dem allgemeinen wirtschaftlichen Umfeld.

Öffentliche Wahrnehmung und politisches Vertrauen

Das Vertrauen der Bevölkerung in das Sozialversicherungssystem ist entscheidend für dessen langfristigen Erfolg. Eine aktuelle Studie ergab, dass die Wahrnehmung von Fairness – sowohl bei den Chancen als auch bei den Ergebnissen – das individuelle Sicherheitsgefühl deutlich stärkt. Politisches Vertrauen spielt dabei eine wichtige Vermittlerrolle. Stadtbewohner reagieren besonders sensibel auf wahrgenommene Ungerechtigkeiten bei der Verteilung von Ressourcen, während Menschen auf dem Land stärker durch konkrete Ungleichheiten und den Zusammenhalt in der Gemeinschaft beeinflusst werden. Um das politische Vertrauen und das soziale Sicherheitsgefühl zu stärken, sollten politische Entscheidungsträger Fairnessprüfungen institutionell verankern, Möglichkeiten zur Beteiligung und Rückmeldung ausbauen und Versorgungslücken gezielt angehen, insbesondere in ländlichen Gebieten.

Strukturelle Herausforderungen: Tragfähigkeit, Zersplitterung und demografischer Druck

Chinas Rentensystem hat bemerkenswerte Fortschritte erzielt und erfasst inzwischen mehr als eine Milliarde Menschen. Dennoch steht es vor großen strukturellen und demografischen Herausforderungen. Das gesetzliche Renteneintrittsalter gehört zu den niedrigsten weltweit. Ab Januar 2025 wird es jedoch schrittweise auf 63 Jahre für Männer und auf 55 bis 58 Jahre für Frauen angehoben. Trotzdem prognostiziert die Chinesische Akademie der Sozialwissenschaften, dass die Mittel der gesetzlichen Rentenversicherung für Beschäftigte bis 2035 erschöpft sein könnten, wenn sich die aktuellen Trends fortsetzen.

Zu den wichtigsten Reformaufgaben, die Experten nennen, gehören:

• Die Tragfähigkeit durch eine Reform des Renteneintrittsalters sichern
• Finanzierung und Fondsverwaltung verbessern
• Den Schutz auf flexibel Beschäftigte und Arbeitsmigranten ausweiten
• Hukou-Beschränkungen abbauen
• Private Altersvorsorgemodelle entwickeln

Das System bleibt jedoch zersplittert. Es fehlt an einer landesweiten Koordinierung, und die Ziele stehen im Konflikt: Wirtschaftswachstum sichern, Einnahmen und Ausgaben der Fonds ausgleichen und das Schutzniveau verbessern. Maßnahmen wie höhere Beitragssätze oder niedrigere Leistungen haben Nachteile. Zudem ist das Vertrauen der Öffentlichkeit in das System fragil, insbesondere bei jungen Menschen, die befürchten, Beiträge zu zahlen, ohne später viel zurückzubekommen.

Die Rolle der Unterstützung durch die Familie

In China spielt die Unterstützung durch die Familie traditionell eine wichtige Rolle bei der Versorgung älterer Menschen und ersetzt häufig staatliche Altersversorgung. Mit der alternden Bevölkerung und schrumpfenden Familien wird der Druck auf die formellen sozialen Sicherungssysteme weiter zunehmen. Bei künftigen Reformen müssen politische Entscheidungsträger das Zusammenspiel öffentlicher und privater Unterstützungssysteme berücksichtigen.

Der übergeordnete politische Rahmen: Die Verknüpfung der drei Bereiche Medizin und die Reform des Gesundheitssystems

Chinas Sozialversicherungsreformen sind Teil eines umfassenderen Vorhabens, medizinische Versorgung, Krankenversicherung und Arzneimittelversorgung miteinander zu verknüpfen. Diese Strategie ist als „Verknüpfung der drei Bereiche Medizin“ bekannt. Seit 2014 räumt die Regierung dieser Zusammenführung Vorrang ein, um die Effizienz zu steigern, Kosten zu senken und die Versorgung auszuweiten. Erfolgreiche lokale Modelle wie das Modell von Sanming haben das Potenzial für Kosteneinsparungen und eine bessere finanzielle Ausgewogenheit der Fonds gezeigt. Herausforderungen bleiben jedoch bestehen: Dazu zählen die begrenzte sektorübergreifende Koordinierung, anhaltende Unterschiede zwischen Stadt und Land sowie der Bedarf an besseren Gesundheitsinformationssystemen und einer gezielten Entwicklung der Gesundheitsberufe.

Vergleichende Studien zu Gesundheitsreformen in Entwicklungsländern, darunter China, Mexiko und Vietnam, zeigen, dass eine öffentliche Krankenversicherung den finanziellen Schutz ärmerer Menschen zwar verbessern kann, ihre Wirksamkeit jedoch von der politischen Ausgestaltung, den lokalen Bedingungen und einer fundierten Evaluation abhängt. Maßnahmen auf der Angebotsseite – etwa eine bessere Qualität und Verfügbarkeit von Gesundheitsleistungen – sind ebenso wichtig wie der Ausbau des Versicherungsschutzes.

Wie geht es weiter? Politische Optionen und der weitere Weg

Während China die verpflichtenden Sozialversicherungsbeiträge durchsetzen will, müssen politische Entscheidungsträger einen schwierigen Ausgleich finden. Einerseits ist eine breitere Beitragsbasis entscheidend für die langfristige Tragfähigkeit des Sozialsystems und dafür, den Übergang zu einer von der Binnennachfrage getragenen Wirtschaft zu unterstützen. Andererseits treffen die unmittelbaren Kosten Beschäftigte und Unternehmen schwer und bergen das Risiko von Arbeitsplatzverlusten, Lohnkürzungen und Betriebsschließungen.

Experten schlagen mehrere Maßnahmen vor, um die Belastung abzufedern und für mehr Gerechtigkeit zu sorgen:

• Staatliche Zuschüsse für Beschäftigte mit niedrigem Einkommen und kleine Unternehmen erhöhen
• Arbeitslosenleistungen und Programme der sozialen Unterstützung ausbauen
• Fondsverwaltung und Transparenz verbessern, um öffentliches Vertrauen aufzubauen
• Die landesweite Koordinierung und Zusammenführung zersplitterter Systeme vorantreiben
• Die Hukou-Reform fortsetzen, um Arbeitsmigranten gleichberechtigten Zugang zu ermöglichen
• Private Altersvorsorgemodelle entwickeln und die freiwillige Teilnahme fördern

Der langfristige Erfolg der Sozialversicherungsreformen in China wird letztlich davon abhängen, ob die Regierung bereit ist, einen größeren Teil der finanziellen Last zu tragen, wie wirksam die Maßnahmen umgesetzt werden und ob sich das System an den demografischen und wirtschaftlichen Wandel anpassen kann. „Die zentrale Herausforderung einer Sozialreform besteht darin, zu entscheiden, wer dafür bezahlt“, sagte ein Politikberater.

Zusammenfassung

• China verbietet ab dem 1. September informelle Ausnahmen von den verpflichtenden Sozialversicherungsbeiträgen. Damit soll das Sozialsystem angesichts der raschen Alterung der Bevölkerung gestärkt werden.
• Die neue Regelung dürfte Beschäftigte mit niedrigem Einkommen und kleine Unternehmen besonders hart treffen. Befürchtet werden Arbeitsplatzverluste, Lohnkürzungen und Betriebsschließungen.
• Die Sozialversicherungsbeiträge sind im internationalen Vergleich hoch. Zudem kann die Ausgestaltung des Systems regressiv wirken und die ärmsten Beschäftigten überproportional belasten.
• Das Stadt-Land-Gefälle und das Hukou-System erschweren weiterhin eine flächendeckende Absicherung. Jüngste Reformen haben den Zugang für manche Arbeitsmigranten jedoch verbessert.
• Empirische Untersuchungen zeigen gemischte gesundheitliche und wirtschaftliche Auswirkungen der Sozialversicherungsreformen: Neben positiven Effekten besteht auch das Risiko einer größeren finanziellen Belastung für gefährdete Gruppen.
• Zu den strukturellen Herausforderungen zählen der demografische Druck, die zersplitterte Verwaltung und das fragile Vertrauen der Öffentlichkeit in die Tragfähigkeit und Fairness des Systems.
• Zu den Maßnahmen, die den Übergang erleichtern könnten, gehören höhere staatliche Zuschüsse, ein Ausbau der Leistungen, eine bessere Fondsverwaltung und die Fortsetzung der Hukou-Reform.
• Der langfristige Erfolg der Sozialreformen in China wird davon abhängen, angesichts eines beispiellosen demografischen Wandels Tragfähigkeit, Gerechtigkeit und Wirtschaftswachstum miteinander in Einklang zu bringen.