China will Befugnis der Polizei zur Unterbringung von Verdächtigen an ausgewiesenen Orten einschränken

Vorgeschlagene Einschränkung einer umstrittenen Polizeibefugnis

China hat vorgeschlagen, der Polizei die Befugnis zu entziehen, strafrechtlich Verdächtige und Beschuldigte allein deshalb an einem ausgewiesenen Ort unter Hausüberwachung zu stellen, weil sie keinen festen Wohnsitz haben. Die Änderung ist Teil eines Entwurfs zur Änderung der Strafprozessordnung, der 55 Artikel in sieben Hauptbereichen umfasst, darunter Untersuchungshaft, Zugang zu Anwälten, Beweismittel und Opferschutz.

Der Entwurf wurde am 2. November zur ersten Lesung auf der 25. Sitzung des Ständigen Ausschusses des 14. Nationalen Volkskongresses vorgelegt. Damit würde einer der Wege in ein System eingeschränkt, das als RSDL bekannt ist und eine bis zu sechsmonatige Unterbringung an einem von den Behörden ausgewählten Ort vor der förmlichen Festnahme ermöglicht.

Der Vorschlag folgt auf jahrelange Beschwerden über Isolation, erzwungene Geständnisse und Todesfälle während der RSDL. Liu Renwen, Forscher am Institut für Rechtswissenschaften der Chinesischen Akademie der Sozialwissenschaften, sagte, der Missbrauch der Hausüberwachung an ausgewiesenen Orten habe die Rechtsstaatlichkeit untergraben. Mit der Überarbeitung solle ihre Anwendung eingeschränkt werden.

Die praktische Frage ist, was mit Menschen geschieht, die andernfalls der RSDL unterstellt würden. Der Pekinger Strafverteidiger Jin Hongwei begrüßte die vorgeschlagene Einschränkung, warnte jedoch, sie könne zu mehr Festnahmen statt zu weniger Haft führen. Der Entwurf sieht andere rechtmäßige Zwangsmaßnahmen für Menschen ohne festen Wohnsitz vor. Welche Maßnahme sie ersetzen soll, ist daher entscheidend für die Wirkung der Änderung.

Was würde sich ändern, und was bliebe bestehen?

Nach geltendem Recht darf die Polizei einen Überwachungsort festlegen, wenn ein Verdächtiger oder Beschuldigter keinen festen Wohnsitz hat. Außerdem ist eine Überwachung an einem ausgewiesenen Ort in Fällen von Straftaten gegen die Staatssicherheit oder terroristischen Straftaten zulässig, wenn eine Überwachung zu Hause die Ermittlungen behindern könnte.

Die vorgeschlagene Änderung streicht den ersten dieser Gründe. Die im Entwurf beschriebene Änderung lässt die gesonderten Gründe der Staatssicherheit und des Terrorismus bestehen. Ein Termin für die Verabschiedung oder das Inkrafttreten wurde nicht genannt.

Die Hausüberwachung soll eine Alternative zur Untersuchungshaft bieten und zugleich die Fortsetzung von Ermittlungen oder Strafverfolgung ermöglichen. Vereinfacht gesagt, soll sie die Bewegungsfreiheit einer Person einschränken, ohne sie zwangsläufig in eine Haftanstalt zu bringen.

Die Überwachung an einem ausgewiesenen Ort kann sich deutlich von einem Aufenthalt zu Hause unterscheiden. Ehemalige Inhaftierte berichten von Unterbringung in Hotels, Polizeigebäuden oder eigens dafür vorgesehenen Einrichtungen, in denen Wachleute den Tagesablauf und den Kontakt zur Außenwelt kontrollieren. Anwälte und Wissenschaftler, die die Abschaffung fordern, argumentieren, dass diese Regelung den Ermittlern weitreichende Kontrolle über Vernehmungen und Gewahrsam geben kann.

Wie sich die Debatte entwickelt hat

Chinas Strafprozessordnung wurde im Juli 1979 verabschiedet und 1996 sowie 2012 umfassend überarbeitet; weitere Änderungen folgten 2018. Die Hausüberwachung wurde mit der Überarbeitung von 1996 eingeführt, während die Änderungen von 2012 die Anwendung der Überwachung an ausgewiesenen Orten bei sensiblen Strafverfahren ausweiteten.

Dem aktuellen Vorschlag gingen öffentliche Debatten darüber voraus, ob die RSDL eingeschränkt oder abgeschafft werden sollte. Der Anwalt Yan Xin von der Pekinger Kanzlei Laishuo und Han Xu, Professor an der juristischen Fakultät der Sichuan-Universität, haben sich für eine Abschaffung ausgesprochen. Ihre Forderung geht über die Streichung des fehlenden festen Wohnsitzes als Grund für die Anordnung der Maßnahme hinaus.

• 1996: Eine Überarbeitung der Strafprozessordnung führte die Hausüberwachung ein.
• 2012: Gesetzesänderungen weiteten die Anwendung der Hausüberwachung an ausgewiesenen Orten aus, auch bei Ermittlungen wegen Gefährdung der nationalen Sicherheit und Terrorismus.
• 2018: Weitere Änderungen führten zu der Fassung des Gesetzes, die in späteren Untersuchungen zur RSDL analysiert wurde.
• 2024: Zur öffentlichen Debatte gehörten Todesfälle in Gewahrsam sowie Forderungen von Anwälten und Wissenschaftlern nach Abschaffung des Systems.
• 2. November: Der jüngste Entwurf zur Gesetzesänderung wurde dem Ständigen Ausschuss des Nationalen Volkskongresses zur ersten Lesung vorgelegt.

Die Debatte hat sich damit von allgemeinen Reformforderungen hin zu einem konkreten Gesetzesvorschlag entwickelt. Dessen Geltungsbereich ist enger als die von einigen Anwälten geforderte Abschaffung, während andere Bestimmungen Kontrollen in allen Phasen eines Strafverfahrens stärken sollen.

Was Untersuchungen über die Unterbringung dokumentieren

Die Menschenrechtsorganisation Safeguard Defenders beschreibt die Anwendung der RSDL in ihrem Bericht „Locked Up“. Darin untersucht sie Artikel 75 der Strafprozessordnung von 2018 und erklärt, Schutzvorkehrungen wie die Benachrichtigung von Angehörigen und die Kontrolle durch die Staatsanwaltschaft würden regelmäßig umgangen. Bis Juni 2021 hatte die Organisation 175 Einzelfälle dokumentiert.

In diesen Fällen verzeichnete Safeguard Defenders in einem Fall Zugang zu einem Anwalt, in vier Fällen Kontakt zu Angehörigen und in zwei Fällen Besuche durch Staatsanwälte. Die Organisation dokumentierte sechs Fälle, in denen die gesetzliche Höchstdauer von sechs Monaten überschritten wurde, darunter einen Fall mit einer Dauer von fast vier Jahren. Diese Ergebnisse beziehen sich auf die Fallsammlung der Organisation und nicht auf eine landesweite amtliche Statistik.

Dem Bericht zufolge bewachen mindestens zwei Wachleute die inhaftierte Person; zugleich sind rund um die Uhr Kameras in Betrieb. Betroffene berichten von stundenlangen Vernehmungen, eingeschränkter Verpflegung, verzögerter medizinischer Behandlung und Druck, bei dem Angehörige einbezogen werden. Der Bericht schildert auch Einschränkungen nach der Freilassung, darunter Reisebeschränkungen, Beschränkungen des Kontakts zu Anwälten und Verbote, über das Erlebte zu sprechen.

Bao Longjun, ein Menschenrechtsanwalt und ehemaliger Inhaftierter, beschrieb die ständige Überwachung:

Nachts bewachten mich zwei Wachleute, sogar wenn ich auf die Toilette ging oder mir die Zähne putzte.

Ding Jiaxi, ein weiterer Anwalt, der unter RSDL festgehalten wurde, beschrieb die Bedingungen beim Schlafen und bei seinen Bewegungen:

Das Neonlicht im Raum brannte rund um die Uhr.

Safeguard Defenders dokumentiert außerdem die Aussage von Niu Tengyu, er habe zwischen dem 10. Dezember 2019 und dem 20. Januar 2020 weniger als 30 Stunden geschlafen und sei geschlagen worden. Solche Berichte erklären, warum der Zugang zu Rechtsbeistand, Aufzeichnungen von Vernehmungen und die Prüfung von Geständnissen in den vorgeschlagenen Änderungen eine wichtige Rolle spielen.

Todesfälle verschärften die Forderungen nach Reformen

Bao Qinrui, 34, starb am 20. Juli 2022, seinem 13. Tag unter RSDL, nachdem gegen ihn der Verdacht erhoben worden war, Streit anzuzetteln und Ärger zu provozieren. Seine Familie erhielt am 22. April 2024 Einsicht in einen Obduktionsbericht des forensischen Zentrums der Obersten Volksstaatsanwaltschaft.

Den öffentlich beschriebenen Obduktionsergebnissen zufolge war die Todesursache ein akutes Atem- und Kreislaufversagen infolge einer Lungenembolie. Diese sei durch anhaltende Stresspositionen, wiederholte körperliche Verletzungen und Elektroschocks ausgelöst worden. Eine Lungenembolie ist ein Verschluss eines Blutgefäßes, das die Lunge versorgt.

Xing Yanjun, Manager eines Technologieunternehmens, starb während seiner Unterbringung unter RSDL in Hulunbuir in der Inneren Mongolei. Sein Bruder warf der Polizei vor, Xing und Kollegen gefoltert zu haben, um Geständnisse zu einem Glücksspielbetrieb zu erzwingen. Die Familie widersprach der polizeilichen Erklärung, Xing habe sich erhängt, und sagte, sie habe erst vier Monate später von seinem Tod erfahren.

Weitere in der Debatte angeführte Fälle betreffen den Tod des Diebstahlsverdächtigen Yuan Shihong in Hubei und einen Verdächtigen in Taizhou in Jiangsu, der nach einer mit schwerer Mangelernährung und Schlafentzug verbundenen Wernicke-Enzephalopathie in einen vegetativen Zustand geriet. Chen Yongsheng, Rechtsprofessor an der Peking-Universität, sagte, öffentliche Berichte hätten mindestens zehn einschlägige Fälle bekannt gemacht.

Der Anwalt Hao Chen hat zudem behauptet, Mandanten seien über lange Zeit rechtswidrig festgehalten, zu Zahlungen gedrängt und gefoltert worden. Er beschrieb eine Praxis, bei der Verdächtige aus der Liuzhi, einer im Rahmen von Aufsichtsverfahren eingesetzten Form des Gewahrsams, in eine nominelle RSDL überführt würden, während die Vernehmungen durch Aufsichtsbehörden weiterliefen. Seine Vorwürfe verweisen auf die Sorge, dass aufeinanderfolgende Formen des Gewahrsams die Isolation einer Person verlängern könnten.

Wie viele Menschen sind betroffen?

Die Zahlen von Safeguard Defenders unterscheiden sich je nach Veröffentlichung und Zeitraum erheblich. Der Bericht von 2021 nannte weniger als 500 Menschen in RSDL im Jahr 2013 und mehr als 6.000 im Jahr 2019. Anhand dieser Schwellenwerte entspricht das einem Anstieg um mehr als das Zwölffache. Für 2020 schätzte die Organisation, dass täglich 20 Menschen in RSDL genommen wurden.

Andere der Organisation zugeschriebene Ergebnisse schätzten die jährliche Zahl auf 10.000 bis 15.000 Menschen. Einer Veröffentlichung von 2022 zufolge wurden seit 2013 270.000 RSDL-Fälle dokumentiert; die Gesamtzahl in diesem Zeitraum wurde auf 560.000 bis 860.000 geschätzt. Da die verschiedenen Angaben dokumentierte Fälle, einzelne Anwendungen und geschätzte Personenzahlen umfassen, bleibt das landesweite Ausmaß unklar.

Auch ausländische Staatsangehörige waren von RSDL betroffen. Zu den namentlich bekannten Fällen gehören die Australier Yang Hengjun und Cheng Lei, die Kanadier Michael Kovrig und Michael Spavor sowie der US-amerikanische Basketballspieler Jeff Harper. In Harpers Fall ging es um den Vorwurf, fahrlässig den Tod eines Menschen verursacht zu haben. Das veranschaulicht, dass die Überwachung an ausgewiesenen Orten auch außerhalb von Ermittlungen zur nationalen Sicherheit angewendet wird.

Harper sagte, er habe während seiner Unterbringung in Shenzhen 18 Kilogramm abgenommen. Der schwedische Aktivist Peter Dahlin, Gründer von Safeguard Defenders, war Anfang 2016 23 Tage in Gewahrsam, bevor er ausgewiesen wurde. Sein Bericht ist Teil der Untersuchungen der Organisation zu den Haftbedingungen.

Kontrollen bei Festnahmen und Haftdauer

Der Entwurf würde Staatsanwälte, die über Anträge auf Genehmigung einer Festnahme entscheiden, dazu verpflichten, den Verdächtigen zu befragen und die Auffassung des Verteidigers anzuhören. Außerdem müssten Staatsanwälte regelmäßig prüfen, ob eine Fortdauer der Haft weiterhin notwendig ist.

Eine weitere Bestimmung würde die Freilassung oder eine Änderung der Zwangsmaßnahme vorschreiben, wenn die Haftdauer kurz davorsteht, die voraussichtlich zu verhängende Freiheitsstrafe zu überschreiten. Der Zweck ist konkret: Wer auf eine Entscheidung wartet, soll nicht länger eingesperrt sein als die Strafe, die voraussichtlich verhängt wird.

Der Entwurf sieht außerdem vor, die Gründe für eine Verlängerung des polizeilichen Gewahrsams während des Antrags auf Genehmigung einer Festnahme enger zu fassen und die Verlängerungszeiten zu verkürzen. Die Polizei müsste während des Gewahrsams unverzüglich ermitteln. Eine erneute Berechnung der Frist für den Ermittlungsgewahrsam wäre nur mit Genehmigung der Staatsanwaltschaft zulässig.

Diese Bestimmungen stehen in direktem Zusammenhang mit Jin Hongweis Sorge vor mehr Festnahmen. Wird ein Weg in die Überwachung an ausgewiesenen Orten gestrichen, ändern sich die rechtlichen Möglichkeiten der Polizei. Regelmäßige Überprüfungen, die Beteiligung von Anwälten und an der voraussichtlichen Strafe ausgerichtete Grenzen würden mitbestimmen, wie lange jemand unter einer ersatzweise angewendeten Maßnahme festgehalten wird.

Der Entwurf würde außerdem ausdrücklich verbieten, von der Schuld eines Beschuldigten auszugehen. Seit 1996 gilt in China die Bestimmung, dass niemand ohne rechtskräftiges Gerichtsurteil für schuldig befunden werden darf. Durch die vorgeschlagene Ergänzung würde das Verbot ausdrücklich festgehalten und mit Änderungen zu Beweismitteln, Verteidigungsrechten und Freiheitsbeschränkungen verknüpft.

Anwälte, Zeugen und aufgezeichnete Geständnisse

Verteidiger, die ein Gespräch beantragen, müssten innerhalb von 48 Stunden Zugang zu einer Person erhalten, die in einer Haftanstalt festgehalten wird. Pflichtverteidiger sollten klarere Rechte erhalten, um sich über den Fall zu informieren, die Person zu treffen und die Akten einzusehen.

Gerichte könnten bei Verfahren nach dem ordentlichen Verfahren die Rechtshilfeorganisationen auffordern, einen Verteidiger zu bestellen. Staatsanwälte könnten außerdem für einen nicht vertretenen Verdächtigen, dem eine Freiheitsstrafe von mindestens drei Jahren droht, die Bestellung eines Anwalts beantragen. Damit würde der Zugang zu Rechtsbeistand in der Phase erweitert, in der Staatsanwälte entscheiden, ob sie Anklage erheben.

Die Pflicht zur Ton- und Videoaufzeichnung von Vernehmungen würde auf Fälle ausgeweitet, in denen eine Freiheitsstrafe von mindestens drei Jahren möglich ist. Die Aufzeichnungen müssten aufbewahrt und Gerichten sowie Staatsanwälten zugänglich gemacht werden. Auch die Unterzeichnung einer Erklärung, mit der die Schuld und die Strafe akzeptiert werden, müsste gleichzeitig audio- und videografisch aufgezeichnet werden.

Gerichte würden dem von der Staatsanwaltschaft vorgeschlagenen Tatvorwurf und Strafmaß grundsätzlich folgen, wenn sie zu dem Schluss kommen, dass das Geständnis freiwillig abgelegt wurde, die unterzeichnete Erklärung authentisch und rechtmäßig ist und die Strafe angemessen ist. Damit würde das Gericht ausdrücklich verpflichtet, zu prüfen, wie ein Geständnis zustande kam.

Zeugen, deren Aussagen sich wesentlich ändern oder widersprüchlich werden, könnten verpflichtet werden, vor Gericht zu erscheinen. Weigert sich ein Zeuge trotz Vorladung und lässt sich der Wahrheitsgehalt seiner früheren Aussage nicht bestätigen, dürfte diese nicht als Grundlage für das Urteil dienen. Audiovisuelle Beweismittel und elektronische Daten, die unter Verstoß gegen die gesetzlichen Vorschriften erhoben wurden, müssten unter bestimmten Umständen ebenfalls ausgeschlossen werden.

Opfer, Kinder und Vermögen im Blick

Opfer, ihre gesetzlichen Vertreter und nahe Angehörige erhielten unter bestimmten Umständen die Möglichkeit, Rechtshilfe zu beantragen. Anwälte, die Opfer vertreten, hätten das Recht, die Akten einzusehen, sich daraus Notizen zu machen und Kopien anzufertigen.

In Fällen, die Opfer selbst vor Gericht bringen müssen, etwa bestimmten Beleidigungs-, Verleumdungs- und Misshandlungsfällen, könnten Gerichte die Polizei um Unterstützung bitten, wenn die Beweisbeschaffung tatsächlich schwierig ist. Damit würde ein praktisches Hindernis angegangen: Betroffene können möglicherweise eine Verletzung schildern, aber nicht die Unterlagen oder sonstigen Belege beschaffen, die sie für ein Verfahren benötigen.

Kinder, die Opfer sind und keine Vertretung haben, sollten nach Einholung ihrer Zustimmung einen bestellten Rechtshilfeanwalt erhalten. Bei der Vernehmung von Kindern als Opfern oder Zeugen sollten Privatsphäre und Ruf geschützt werden. Wenn möglich, sollte die Vernehmung in einer Sitzung abgeschlossen werden, um wiederholte Belastungen zu verringern.

Der Entwurf behandelt auch Vermögenswerte, die während Ermittlungen beschlagnahmt oder eingefroren werden. Die Polizei müsste der Staatsanwaltschaft Entscheidungen über Vermögenswerte von großem Wert oder Maßnahmen mit erheblichen Auswirkungen auf die Betroffenen übermitteln. Weitere Bestimmungen sollen Störungen des regulären Geschäftsbetriebs verringern und verhindern, dass beschlagnahmte Vermögenswerte zur Finanzierung von Ermittlungsbehörden verwendet werden.

Bestimmungen zu Fällen mit Auslandsbezug würden die Verwendung von Beweismitteln erlauben, die im Rahmen internationaler Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung oder Justiz erlangt wurden, sofern sie den chinesischen Rechtsvorschriften entsprechen. Der Entwurf fordert außerdem eine faire Behandlung ausländischer Verdächtiger und Beschuldigter und ermöglicht Gegenmaßnahmen gegen eine unrechtmäßige ausländische Strafgerichtsbarkeit oder diskriminierende Beschränkungen gegen chinesische Staatsangehörige und Organisationen.

Wichtige Punkte

• Der Entwurf würde den fehlenden festen Wohnsitz als Grund für eine Überwachung an einem von der Polizei ausgewiesenen Ort streichen.
• Die gesonderten Gründe der Staatssicherheit und des Terrorismus blieben nach der beschriebenen Änderung bestehen.
• Der Vorschlag umfasst 55 Artikel in sieben Hauptbereichen und wurde am 2. November zur ersten Lesung vorgelegt.
• Anwälte und ehemalige Inhaftierte haben von Isolation, Folter und Todesfällen während der RSDL berichtet und damit Forderungen nach einer Abschaffung verstärkt.
• Weitere Änderungen würden die Überprüfung von Haft, den Zugang zu Anwälten, die Aufzeichnung von Vernehmungen und die Prüfung von Beweismitteln stärken.
• Die praktische Wirkung hängt teilweise davon ab, welche Maßnahmen die RSDL bei Menschen ohne festen Wohnsitz ersetzen.