Drei Haushaltsjahre stoßen an verfassungsrechtliche Grenzen
Der Oberste Gerichtshof der Philippinen hat die Haushaltsgesetze für 2024 und 2025 wegen Aufstockungen durch den Kongress um 449,5 Milliarden Pesos beziehungsweise 17,99 Milliarden Pesos für verfassungswidrig erklärt. Zugleich untersagte er zwei Bestimmungen über Bereitschaftsausgaben im Haushalt für 2026.
Inhalt
- Drei Haushaltsjahre stoßen an verfassungsrechtliche Grenzen
- Was das Gericht aufgehoben hat
- Warum Bereitschaftsmittel Ausgabenregeln brauchen
- Wie der Haushalt für 2024 umgestaltet wurde
- Warum SAGIP eine unzulässige Pauschalbewilligung war
- Vier Voraussetzungen für rechtmäßige nicht programmgebundene Ausgaben
- Was das Verbot für 2026 umfasst
- Der Kongress muss Änderungen am Haushalt begründen
- Was mit bereits gewährten Leistungen geschieht
- Die wichtigsten Punkte
Die am 20. Oktober 2026 verkündete und von Senior Associate Justice Marvic M.V.F. Leonen verfasste Entscheidung befasst sich sowohl mit der Frage, in welcher Höhe der Kongress Ausgaben bewilligen darf, als auch damit, wie viel Spielraum die Exekutive bei der Entscheidung darüber haben darf, wofür öffentliche Mittel verwendet werden, nachdem ein Haushalt Gesetz geworden ist.
Das Gericht stellte fest, dass der Kongress die Gesamtsumme der bewilligten Ausgaben über die vom Präsidenten vorgeschlagenen Beträge hinaus erhöht hatte. Für 2024 betraf die Erhöhung nicht programmgebundene Mittel, also eine Ausgabenermächtigung, die erst verfügbar wird, wenn bestimmte Finanzierungsvoraussetzungen erfüllt sind. Für 2025 ging es um den Sonderstraßenfonds des Ministeriums für öffentliche Arbeiten und Fernstraßen (DPWH).
Das Urteil untersagt außerdem dauerhaft die Umsetzung der Sonderbestimmungen 1(a) und (b) in Kapitel XLIII des Allgemeinen Haushaltsgesetzes (GAA) für 2026. Das Gericht befand, dass diese Bestimmungen der Exekutive uneingeschränkte Ausgabenbefugnisse einräumten und keine ausreichenden Regeln dafür enthielten, welche Ausgaben Vorrang haben sollten.
Menschen, die im guten Glauben von unumkehrbaren Programmen unter den Haushalten für 2024 und 2025 profitiert haben, genießen begrenzten Schutz nach einem Rechtsgrundsatz, der als Lehre von der faktischen Wirksamkeit bezeichnet wird. Für Amtsträger, die für die umstrittenen Ausgaben verantwortlich sind, stellt sich gesondert die Frage der Rechenschaftspflicht. Diese überließ das Gericht den zuständigen Spruchkörpern.
Was das Gericht aufgehoben hat
Das Republikgesetz 11975, das Allgemeine Haushaltsgesetz für 2024, wurde für verfassungswidrig erklärt, weil der Kongress die vom Präsidenten vorgeschlagenen Gesamtausgaben durch nicht programmgebundene Mittel faktisch um 449,5 Milliarden Pesos erhöht hatte. Eine Mittelbewilligung ist die gesetzliche Erlaubnis, öffentliche Gelder für einen bestimmten Zweck auszugeben.
Das Republikgesetz 12116, das Allgemeine Haushaltsgesetz für 2025, wurde für verfassungswidrig erklärt, weil der Kongress den Sonderstraßenfonds des DPWH um 17,99 Milliarden Pesos aufgestockt und damit die Gesamtausgaben ebenfalls über den Vorschlag des Präsidenten hinaus angehoben hatte. Die Erhöhung für 2024 war etwa 25-mal so hoch wie die Aufstockung des Straßenfonds.
Das Gericht stellte gesondert fest, dass eine Erhöhung um 12,75 Milliarden Pesos bei den Sonderkonten bestimmter Behörden im Gesamthaushalt gegen Buch VI, Kapitel 4, Abschnitt 25 des Verwaltungsgesetzbuchs verstieß. Diese Bestimmung untersagt es, Beträge in besonderen Haushaltsbestimmungen über die vom Präsidenten vorgeschlagenen Summen hinaus zu erhöhen.
Die drei Haushaltsjahre waren Gegenstand unterschiedlicher Klagen:
- 2024: Das Gericht gab der Klage des verstorbenen Abgeordneten Edcel Lagman statt und gab der Klage des ehemaligen Senators Aquilino „Koko“ Pimentel III und weiterer Kläger gegen die Erhöhung der nicht programmgebundenen Mittel teilweise statt.
- 2025: Das Gericht gab der Klage der Filipinos for Peace, Justice and Progress Movement, Inc. und weiterer Kläger gegen die Aufstockung des Sonderstraßenfonds statt.
- 2026: Das Gericht gab den Klagen des Abgeordneten Edgar Erice aus dem 2. Wahlbezirk von Caloocan City und der Abgeordneten Leila de Lima von Mamamayang Liberal zu nicht programmgebundenen Mitteln teilweise statt.
Warum Bereitschaftsmittel Ausgabenregeln brauchen
Nicht programmgebundene Mittel ermöglichen es der Regierung, Ausgaben vorzubereiten, die davon abhängen, dass unter bestimmten Voraussetzungen Geld verfügbar wird. Dazu kann gehören, dass Einnahmen die Zielwerte übersteigen oder ausländische Zuschüsse und Kredite verfügbar sind.
Programmgebundene Ausgaben gehören dagegen zu den geplanten Ausgaben der Regierung und werden durch die erwartete Finanzierung gedeckt. Der Unterschied ist wichtig, wenn die Einnahmen hinter den Erwartungen zurückbleiben: Die Regierung muss weiterhin ihre geplanten Verpflichtungen erfüllen, auch wenn erwartete Einnahmen ausbleiben.
Der Oberste Gerichtshof erklärte, nicht programmgebundene Mittel könnten weiterhin Teil eines verfassungsgemäßen Haushalts sein. In seiner Erläuterung des Urteils beschrieb das Gericht die erforderlichen Schutzvorkehrungen:
Nicht programmgebundene Mittel sind nicht grundsätzlich verfassungswidrig. Dieser Haushaltsposten braucht jedoch klare Grenzen und Schutzvorkehrungen, um Haushaltsdisziplin, Transparenz und Rechenschaftspflicht zu wahren.
Das Gericht befürchtete, dass schwache Voraussetzungen der Exekutive zu viel Spielraum bei der Freigabe von Bereitschaftsmitteln lassen könnten, während die Finanzierung programmgebundener Projekte unter Druck gerät. Das Urteil verpflichtet den Kongress, sowohl die Umstände festzulegen, unter denen Mittel verfügbar werden, als auch die Regeln für ihre Verwendung.
Wie der Haushalt für 2024 umgestaltet wurde
Der Zweikammer-Konferenzausschuss, der Unterschiede zwischen den Gesetzesfassungen des Repräsentantenhauses und des Senats bereinigt, verschob bei der Ausarbeitung des Haushalts für 2024 Programme, Aktivitäten und Projekte aus den programmgebundenen in die nicht programmgebundenen Mittel, stellte das Gericht fest.
Der Ausschuss erhöhte außerdem die Mittel für die Stärkung der Unterstützung für staatliche Infrastruktur- und Sozialprogramme (SAGIP) sowie für die Unterstützung auslandsfinanzierter Projekte. Durch die Verlagerung geplanter Ausgaben in die Bereitschaftskategorie entstand auf dem Papier innerhalb der programmgebundenen Mittel Spielraum für anderweitige Aufstockungen.
Der Oberste Gerichtshof erklärte, der Kongress habe durch diese Änderungen künstlichen finanziellen Spielraum geschaffen. Praktisch gesehen ließ die Verlagerung eines Projekts in eine andere Haushaltskategorie die Spalte für geplante Ausgaben weniger voll erscheinen, obwohl die Regierung weiterhin vorsah, das Projekt zu finanzieren, sofern die Freigabebedingungen erfüllt würden.
Die daraus resultierenden Erhöhungen betrafen die grundlegenden Infrastrukturprogramme des DPWH, nachhaltige Infrastrukturprojekte zur Überbrückung von Lücken, die medizinische Unterstützung Bedürftiger durch das Gesundheitsministerium, das Programm Ayuda sa Kapos ang Kita des Ministeriums für soziale Wohlfahrt und Entwicklung sowie das Programm Tulong Panghanapbuhay sa Ating Disadvantaged or Displaced Workers des Arbeitsministeriums.
Damit standen bei dem Haushaltsstreit Infrastruktur, medizinische Unterstützung, Einkommenshilfen und Beschäftigungsförderung im Zusammenhang. Das Gericht konzentrierte sich darauf, wie der Kongress die Ausgaben angeordnet und bewilligt hatte und ob die Änderungen die vom Präsidenten vorgeschlagene Ausgabenobergrenze einhielten.
Warum SAGIP eine unzulässige Pauschalbewilligung war
SAGIP in den nicht programmgebundenen Mitteln für 2024 und 2025 war Gegenstand einer gesonderten verfassungsrechtlichen Feststellung. Das Gericht erklärte das Programm für eine unzulässige Pauschalbewilligung, weil es der Exekutive erlaubte, nach Inkrafttreten des Haushalts über Ausgaben zu entscheiden oder Mittel zuzuteilen und damit Befugnisse auszuüben, die verfassungsrechtlich dem Kongress zustehen.
Bei einer Pauschalbewilligung werden Gelder einem weit gefassten Posten zugeordnet, statt die notwendigen Ausgabenentscheidungen bereits im Gesetz zu treffen. Das Gericht befand, dass hier zu viele Entscheidungen darüber, wofür die Mittel verwendet werden sollten, bis nach der Verabschiedung des Gesetzes aufgeschoben wurden.
Der Oberste Gerichtshof beschrieb, wie SAGIP in den umstrittenen Haushalten eingesetzt wurde:
verdecktes Sammelbecken für pauschale Zuweisungen für DPWH-Infrastrukturprojekte wie Hochwasserschutzprojekte.
Hochwasserschutzprojekte gehörten somit zu den konkreten Verwendungszwecken, die das Gericht in seiner Erläuterung nannte. Verfassungsrechtlich ging es darum, wer über die Mittelverteilung entschied und ob der Kongress vor Beginn der Umsetzung durch die Exekutive eine hinreichend konkrete gesetzliche Ermächtigung geschaffen hatte.
Vier Voraussetzungen für rechtmäßige nicht programmgebundene Ausgaben
Das Gericht legte vier Voraussetzungen für verfassungsgemäße nicht programmgebundene Mittel fest. Zusammengenommen verpflichten sie den Kongress, Bereitschaftsausgaben konkret und an Bedingungen geknüpft auszugestalten und sie mit dem Finanzplan der Regierung in Einklang zu bringen.
- Keine Pauschalbewilligungen: Nicht programmgebundene Mittel dürfen keine weit gefassten Zuweisungen enthalten, die notwendige Ausgabenentscheidungen offenlassen.
- Getrennte Finanzierungsvoraussetzungen: Der Kongress muss klar unterscheiden, wie neue Einnahmen und zusätzliche Einnahmen aus nichtsteuerlichen Quellen für programmgebundene und nicht programmgebundene Ausgaben verwendet werden.
- Ausgabenprioritäten: Dient eine Mittelbewilligung mehreren Zwecken, muss der Kongress ausreichende Kriterien dafür festlegen, welche Ausgaben zuerst finanziert werden.
- Begrenzte Rolle als Reserve: Nicht programmgebundene Mittel müssen in den nationalen Finanzplan passen und als eng begrenzte, von bestimmten Voraussetzungen abhängige Bewilligungen ausgestaltet sein.
Die zweite Voraussetzung räumt programmgebundenen Ausgaben einen Vorrang ein. Neue Einnahmen sollten grundsätzlich für diese geplanten Ausgaben verwendet werden, sofern nicht klare und überzeugende Gründe für eine Zuordnung zu nicht programmgebundenen Mitteln sprechen. Das Gericht nannte ausländisch finanzierte Projekte als mögliches Beispiel für eine solche Begründung.
Priorisierungsregeln lösen ein weiteres praktisches Problem. Wenn mehrere Zwecke um dieselben bedingt verfügbaren Mittel konkurrieren, muss der Kongress Kriterien für die Entscheidung vorgeben, statt der Exekutive uneingeschränkten Ermessensspielraum zu lassen.
Der nationale Finanzplan ist der Ausgaben- und Finanzierungsplan der Regierung. Die Verpflichtung, Bereitschaftsmittel in diesen Plan einzupassen, bindet sie an dieselben finanziellen Beschränkungen wie den übrigen Haushalt.
Was das Verbot für 2026 umfasst
Die Sonderbestimmungen 1(a) und (b) in Kapitel XLIII des Allgemeinen Haushaltsgesetzes für 2026 erfüllten diese verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Das Gericht befand, dass sie der Exekutive uneingeschränkte Ausgabenbefugnisse einräumten, gegen Grenzen für die Gesamtausgaben verstießen, keine Priorisierungskriterien enthielten und teilweise als verbotene Pauschalbewilligungen ausgestaltet waren.
Das dauerhafte Verbot gilt für den Senat, das Repräsentantenhaus, das Büro des Exekutivsekretärs und den amtierenden Staatssekretär des Haushalts- und Verwaltungsministeriums. Ihnen ist die Umsetzung der beiden angefochtenen Bestimmungen untersagt.
Die Maßnahme des Gerichts zum Haushalt für 2026 richtet sich gegen diese konkreten Bestimmungen. Die Feststellungen zu 2024 und 2025 betreffen die Haushaltsgesetze selbst, wobei bestimmte bereits umgesetzte Maßnahmen begrenzt geschützt bleiben.
Der Kongress muss Änderungen am Haushalt begründen
Der Zweikammer-Konferenzausschuss wurde auch hinsichtlich des Umfangs seiner Befugnisse und der Unterlagen zu seinen Entscheidungen überprüft. Das Gericht erklärte, der Ausschuss dürfe nur tatsächliche Unterschiede zwischen den Gesetzesfassungen des Repräsentantenhauses und des Senats bereinigen.
Das Gericht fand keine Aufzeichnungen über die Beratungen des Ausschusses, die die umstrittenen Änderungen am Haushalt erläutert hätten. In seinem Bericht wurden Erhöhungen und Kürzungen bei Haushaltsposten nicht erklärt, und der Ausschuss legte entgegen den Regeln von Repräsentantenhaus und Senat keine Belege für diese Änderungen vor.
Für Leserinnen und Leser, die nachvollziehen wollen, wohin öffentliche Gelder fließen, würden solche Unterlagen zeigen, was die Abgeordneten geändert haben und warum. Das Urteil setzt der Arbeit des Ausschusses bei der Abstimmung eine klare Grenze: Er darf Differenzen zwischen den Kammern bereinigen, muss dabei aber die in ihren Regeln vorgeschriebene Dokumentation vorlegen.
Was mit bereits gewährten Leistungen geschieht
Die Lehre von der faktischen Wirksamkeit betrifft Maßnahmen, die auf Grundlage eines Gesetzes getroffen wurden, bevor dieses für verfassungswidrig erklärt wurde. Der Oberste Gerichtshof wandte sie auf die Haushalte für 2024 und 2025 an, beschränkte den Schutz jedoch auf unumkehrbare Programme, von denen Begünstigte im guten Glauben profitiert hatten.
Einfach ausgedrückt erkannte das Gericht an, dass manche Programme bereits unumkehrbare Folgen hatten und Empfängerinnen und Empfänger berechtigterweise auf staatliches Handeln vertraut haben könnten. Dieser Schutz gilt unter diesen Voraussetzungen und erstreckt sich nicht automatisch auf alle Ausgaben unter den beiden Haushalten.
Der Oberste Gerichtshof erläuterte gesondert die Stellung derjenigen, die für die Bewilligung oder Umsetzung der Ausgaben verantwortlich waren:
Die Lehre schützt Urheber, Befürworter oder Umsetzer nicht vor straf-, zivil- oder verwaltungsrechtlicher Haftung, es sei denn, die zuständigen Spruchkörper stellen ausdrücklich fest, dass sie im guten Glauben gehandelt haben.
Die zuständigen Spruchkörper müssen daher entscheiden, ob die Betroffenen im guten Glauben gehandelt haben und ob sich daraus eine Haftung ergibt. Die Erläuterung des Urteils nennt weder alle betroffenen Zahlungen oder Projekte noch ein Verfahren zur Rückforderung einzelner Zahlungen. Für die Begünstigten ist entscheidend, dass der Schutz auf unumkehrbare Programme beschränkt ist, von denen sie im guten Glauben profitiert haben.
Die wichtigsten Punkte
- Der Oberste Gerichtshof erklärte den Haushalt für 2024 wegen einer Erhöhung der nicht programmgebundenen Mittel um 449,5 Milliarden Pesos für verfassungswidrig.
- Der Haushalt für 2025 wurde wegen einer Aufstockung des Sonderstraßenfonds des DPWH um 17,99 Milliarden Pesos für verfassungswidrig erklärt.
- Eine gesonderte Erhöhung um 12,75 Milliarden Pesos bei bestimmten Sonderkonten verstieß gegen das Verwaltungsgesetzbuch.
- Zwei Bestimmungen zu nicht programmgebundenen Mitteln im Haushalt für 2026 dürfen dauerhaft nicht umgesetzt werden.
- Nicht programmgebundene Mittel bleiben zulässig, wenn sie konkrete Zuweisungen, klare Freigabebedingungen und Ausgabenprioritäten enthalten und mit dem nationalen Finanzplan übereinstimmen.
- Der Schutz unumkehrbarer Programme zugunsten von Menschen, die im guten Glauben gehandelt haben, bewahrt Amtsträger nicht automatisch vor Haftung.
