ADB weist auf Lücken bei der Erfassung von Klimaschutzausgaben auf den Philippinen hin, während Gesundheitsrisiken zunehmen

Warnung vor Klimaschutzausgaben trifft auf veränderte Haushaltslage

Nur 10 Prozent der staatlichen Ausgabeneinheiten auf den Philippinen haben das nationale System zur Erfassung von Klimaschutzausgaben kontinuierlich genutzt. Das geht aus einem Arbeitspapier der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) hervor, das eine stärkere Finanzierung von Gesundheitsdiensten fordert, die extremen Wetterereignissen und einer steigenden Nachfrage ausgesetzt sind.

Der Befund steht neben Hinweisen auf eine breitere Beteiligung bei der Aufstellung des nationalen Haushalts. Eine Prüfung des philippinischen Kongresses verzeichnet, dass 70,1 Prozent der nationalen Regierungsinstitutionen die Vorgaben zur Kennzeichnung von Klimaschutzausgaben im Haushaltsentwurf für 2026 erfüllen. 2017 waren es 13,8 Prozent. Bei den lokalen Regierungen lag die Quote von 2016 bis 2024 im Durchschnitt bei lediglich 23,7 Prozent.

Die ADB-Zahl bezieht sich auf die kontinuierliche Nutzung durch Ausgabeneinheiten, die Angaben des Kongresses hingegen auf die Erfüllung der Vorgaben durch Institutionen bei Haushaltseinreichungen. In der Darstellung des ADB-Arbeitspapiers werden Zeitraum und Grundlage der Schätzung von 10 Prozent nicht näher erläutert. Die Zahlen erfassen daher unterschiedliche Formen der Beteiligung.

Zusammengenommen weisen die Befunde auf ein praktisches Problem hin: Die Philippinen können Klimaschutzausgaben inzwischen umfassender kennzeichnen, doch Lücken bei Beteiligung, Genauigkeit und Berichterstattung erschweren weiterhin die Entscheidung, wohin die Mittel fließen sollen. Bei den Gesundheitsdiensten geht es dabei darum, Einrichtungen zu schützen, Beschäftigte vorzubereiten und die Versorgung zu finanzieren, wenn Überschwemmungen, Dürren oder extreme Hitze die Nachfrage erhöhen.

Das ADB-Arbeitspapier „Closing the Financing Gap for Climate-Resilient Health Systems: High-Level Health Care Climate Action Principle 4“ stellt die nationalen Haushalte in den Mittelpunkt der Reaktion. Öffentliche internationale Finanzierung werde den Bedarf voraussichtlich nicht allein decken können, insbesondere in den Ländern mit mittlerem Einkommen in Asien und im Pazifik.

Wie das philippinische Erfassungssystem entstand

Die Klimaschutzkommission und das Haushaltsministerium schufen den nationalen Rahmen mit dem gemeinsamen Rundschreiben 2013-01, das am 27. Dezember 2013 veröffentlicht wurde. Es verpflichtete staatliche Stellen, Klimaschutzausgaben in ihren Einreichungen für den Haushalt 2015 auszuweisen.

Der Rahmen für die Kennzeichnung von Klimaschutzausgaben der Kommission legt gemeinsame Kategorien und Codes für Planung, Haushaltsaufstellung, Überwachung und Berichterstattung fest. Vereinfacht gesagt versehen Behörden förderfähige Ausgaben mit einer Klimakennzeichnung, damit Verantwortliche sehen können, welche Maßnahmen die klimapolitischen Prioritäten der Regierung unterstützen.

Die Überprüfung der Haushaltsreformen der Weltbank führt diese Bemühungen auf eine im Juni 2013 eingeleitete Überprüfung der öffentlichen Klimaschutzausgaben und Institutionen zurück. Ihre drei Reformpfeiler umfassten Planung und Finanzierung, Führung und Rechenschaftspflicht sowie die für die praktische Umsetzung der Änderungen nötigen Kompetenzen.

• Juni 2013: Die Überprüfung der Ausgaben und Institutionen wurde eingeleitet, um Reformen bei den Klimahaushalten zu steuern.
• 27. Dezember 2013: Die Klimaschutzkommission und das Haushaltsministerium veröffentlichten das Rundschreiben, das die Kennzeichnung nationaler Klimaschutzausgaben vorschrieb.
• Haushaltszyklus 2015: 53 nationale Behörden kennzeichneten geplante Klimaschutzausgaben; 42 lokale Regierungen wurden für ein Pilotprojekt auf lokaler Ebene geschult.
• 2024: Die Überprüfung des Kongresses verzeichnet 140 nationale Behörden, die die Vorgaben erfüllen, gegenüber 96 im Jahr 2023.
• Haushaltsentwurf 2026: Die Erfüllungsquote der nationalen Regierungsinstitutionen erreichte 70,1 Prozent.

An den frühen Reformen waren die Klimaschutzkommission, das Haushaltsministerium, die Nationale Wirtschafts- und Entwicklungsbehörde sowie das Finanzministerium beteiligt. Das Innenministerium unterstützte das lokale Pilotprojekt. Die Weltbank leistete technische Hilfe, unterstützt von der australischen Regierung.

Die frühe Einführung zeigte, was sich durch die Kennzeichnung erkennen ließ

53 nationale Behörden wiesen in ihren Haushaltsvorschlägen für 2015 Klimaschutzausgaben aus. Etwa 5 Prozent der beantragten Mittel entfielen auf Maßnahmen gegen den Klimawandel, und rund 98 Prozent davon waren für Anpassung vorgesehen, wie aus der Überprüfung der Weltbank hervorgeht. Den größten Ausgabenposten bildete der Hochwasserschutz.

Anpassung bedeutet, sich auf die Folgen des Klimawandels einzustellen, etwa durch einen besseren Schutz vor Überschwemmungen. Klimaschutz im Sinne der Emissionsminderung bedeutet, den Ausstoß von Treibhausgasen zu senken, der den Klimawandel antreibt. Durch die Kennzeichnung lassen sich diese Zwecke getrennt erfassen. So kann ein Haushalt zeigen, wie sich ein Land auf Schäden vorbereitet und wie es die weitere Erwärmung zu begrenzen versucht.

Das Programmbudget des Kabinettsclusters für 2015 umfasste 107,3 Milliarden PHP, etwa 4 Prozent des Staatshaushalts. Das Programm war von 2013 bis 2015 auf das Fünffache gewachsen. Mehr als 80 Prozent der Mittel dienten der Bewältigung von Klimarisiken; das entsprach etwa der Hälfte der Klimaschutzausgaben im Staatshaushalt.

Das lokale Haushaltsrundschreiben 68 ermutigte die lokalen Regierungen, Klimaschutzausgaben in ihren jährlichen Investitionsplänen zu kennzeichnen. Das gemeinsame Rundschreiben 2014-01 enthielt dafür angepasste Leitlinien. Im Rahmen des Pilotprojekts wurden 42 lokale Regierungen geschult; damals war geplant, das Verfahren auf den Haushalt 2016 auszuweiten.

Der Vergleich mit der durchschnittlichen Erfüllungsquote der lokalen Regierungen von 23,7 Prozent zwischen 2016 und 2024 zeigt, wie viel nach dem Pilotprojekt noch zu tun blieb. Eine kontinuierliche Berichterstattung auf lokaler Ebene ist wichtig, weil erst die nationalen und lokalen Haushalte zusammen ein vollständigeres Bild davon ergeben, wo Klimaprogramme finanziert werden und wo Lücken bestehen.

Mehr gekennzeichnete Mittel, konzentriert auf wenige Bereiche

Die Überprüfung der Klimaschutzausgaben der Abteilung für Politik- und Haushaltsforschung des Kongresses mit dem Titel „Tracking the Flow: A Review of the Philippine Climate Change Expenditures and its Alignment with National Priorities“ dokumentiert einen starken Anstieg der Ausgaben, die vom System erfasst werden.

Die erfassten Klimaschutzausgaben stiegen von 199,9 Milliarden PHP im Jahr 2019 auf 568,9 Milliarden PHP im Jahr 2023 und damit auf etwa das 2,8-Fache. Die geplanten Klimaschutzausgaben für 2025 überstiegen eine Billion PHP, gegenüber 457,4 Milliarden PHP, die für 2024 bewilligt worden waren. Laut der Überprüfung ist der geplante Anstieg zum Teil auf Änderungen bei der Kennzeichnung im Jahr 2024 und eine stärkere Beteiligung der Behörden zurückzuführen.

Nach der Tabelle der Überprüfung entfielen von 2019 bis 2023 72,3 Prozent der erfassten Klimaschutzausgaben auf das Ministerium für öffentliche Arbeiten und Straßen. Zusammen kamen dieses Ministerium und das Verkehrsministerium auf etwa 87,5 Prozent, heißt es in dem Bericht.

Auf zwei Prioritäten, Wassersicherheit und nachhaltige Energie, entfielen 2023 insgesamt 93,3 Prozent der erfassten Klimaschutzausgaben. Die Ausgaben für die übrigen Prioritäten sanken zusammengenommen von 47,7 Milliarden PHP im Jahr 2019 auf 37,8 Milliarden PHP im Jahr 2023, obwohl die Gesamtausgaben für Klimaschutz stiegen.

Diese Zahlen machen die Verteilung der Mittel zu einem zentralen Thema der Gesundheitsdebatte. Die ADB fordert eine stärkere Finanzierung der gesundheitlichen Vorsorge. Die Überprüfung des philippinischen Haushalts zeigt dagegen, dass der Großteil der gekennzeichneten Mittel über Infrastrukturbehörden und eine eng begrenzte Gruppe von Klimaprioritäten geflossen ist.

Falsche Kennzeichnungen und verspätete Einträge trüben das Bild

Die Überprüfung des Kongresses benennt konkrete Fehlzuordnungen, darunter 4,9 Milliarden PHP für den Bau eines Mehrzweckgebäudes im Lager Crame und 448 Millionen PHP für die Fertigstellung des Stadtgefängnisses von Mandaluyong. Beide Posten waren den politischen Kategorien des Systems fälschlich zugeordnet worden.

Auch ein Programm zur Abfallwirtschaft tauchte in verschiedenen Jahren unter unterschiedlichen Kategorien auf. Solche Inkonsistenzen erschweren den Vergleich der Ausgaben im Zeitverlauf, weil dieselbe Maßnahme zwischen Kategorien wechseln kann, obwohl sich ihr Zweck nicht ändert.

Bei einigen großen Hochwasserschutzprojekten des Ministeriums für öffentliche Arbeiten wurden Ausgaben für die Jahre 2022 und 2023 erfasst, obwohl die Projekte laut den Angaben bereits Jahre zuvor abgeschlossen worden waren. Der Überprüfung zufolge fehlt der Klimaschutzkommission und dem Haushaltsministerium die Kapazität, genau festzustellen, welche gekennzeichneten Posten fortlaufende Ausgaben aus Vorjahren darstellen. Dadurch können die erfassten Ausgaben in einzelnen Jahren überhöht erscheinen; zugleich bleibt unklar, wann die Mittel tatsächlich verwendet wurden.

Die Überprüfung beanstandet auch die Konzentration großer Hochwasserschutzprojekte. Neun der zehn größten lagen in Metro Manila und auf Luzon, eines auf den Visayas. Auf die zehn größten entfielen von 2019 bis 2023 laut dem Dokument 94,3 Prozent der Ausgaben für den Hochwasserschutz.

2023 erreichten die Ausgaben für den Hochwasserschutz 262,2 Milliarden PHP. Die Überprüfung stellt infrage, ob sie den Prioritäten für Wassersicherheit des Nationalen Aktionsplans zum Klimawandel entsprechen, und weist auf den starken Schwerpunkt auf konventionelle Ingenieurlösungen hin. Auch die Räumung von Abflüssen und die Beseitigung von Treibgut aus Gewässern seien Ansätze, denen mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden müsse.

Was stärkere Klimahaushalte für die Gesundheitsversorgung bedeuten würden

Das ADB-Arbeitspapier empfiehlt, das öffentliche Finanzmanagement flexibler zu gestalten, damit Gesundheitsministerien Klimadaten in die Planung einbeziehen und Mittel bei veränderten Bedingungen umschichten können. Das öffentliche Finanzmanagement umfasst die Regeln, nach denen Regierungen Haushalte aufstellen, Zahlungen genehmigen und Ausgaben verbuchen.

Für die Gesundheitsversorgung nennt das Arbeitspapier konkrete Einsatzbereiche für die Mittel: die Überwachung von Krankheiten, die Qualifikation des Personals, die Modernisierung bestehender Einrichtungen, den Bau widerstandsfähigerer Einrichtungen und eine ausgeweitete Versorgung bei Krankheiten, die durch Extremwetter, Überschwemmungen oder Dürren beeinflusst werden.

Krankheitsüberwachung bedeutet, Erkrankungen zu erfassen, damit Gesundheitsbehörden Veränderungen erkennen und reagieren können. Ein Haushalt, der Klimarisiken berücksichtigt, kann diese Arbeit schon vor einer Notlage unterstützen, ebenso wie das Personal, die Gebäude und die Versorgungsgüter, die nötig sind, wenn mehr Menschen medizinische Hilfe benötigen.

Die ADB empfiehlt außerdem, Klimaschutzaspekte in Beschaffungsregeln, Zahlungen an Gesundheitsdienstleister, Versicherungssysteme und Akkreditierungsstandards aufzunehmen. Wenn Regierungen den Zugang zu Strom für Gesundheitseinrichtungen ausbauen, könnten sie erneuerbare Energie, dezentrale Systeme oder Kombinationen verschiedener Energiequellen bevorzugen.

Für das philippinische Kennzeichnungssystem schlägt das Arbeitspapier vor, es in verpflichtende Haushaltsverfahren zu integrieren und umfassender zu erfassen, wie sich der Klimawandel auf die Ausgaben auswirkt. Der derzeitige Schwerpunkt liegt auf Ausgaben, die einen positiven Beitrag zum Klimaschutz leisten. Ein umfassenderer Ansatz würde auch untersuchen, wie Klimaschäden die Kosten in den einzelnen Staatshaushalten verändern.

Warum die Inlandsfinanzierung so wichtig ist

Weniger als 5 Prozent der internationalen Klimafinanzierung für Anpassungsmaßnahmen berücksichtigen die Gesundheit als Bestandteil oder begleitenden Nutzen, heißt es in einer vom ADB-Arbeitspapier zitierten Studie. Weniger als 1 Prozent ist in erster Linie für den Gesundheitssektor bestimmt.

Nach Angaben der ADB erschwert die fragmentierte Finanzierung den Zugang zu Mitteln und deren Verwendung, insbesondere wenn Klimafinanzierung und Gesundheitsfinanzierung über getrennte Kanäle laufen. Für ein Gesundheitsprogramm kann daher die Abstimmung zwischen mehreren Behörden und Finanzierungsverfahren erforderlich sein, um zusammenhängende Bedarfe zu decken.

Die öffentliche Inlandsfinanzierung werde in vielen Ländern die Grundlage für nachhaltige und widerstandsfähige Gesundheitssysteme bilden, heißt es in dem Arbeitspapier. Es fordert Regierungen auf, die Gesundheitshaushalte zu schützen und aufzustocken, Gesundheitsdienste mit der nationalen Klimafinanzierung zu verknüpfen und die Finanzpolitik zu stärken, die Ausgabenentscheidungen prägt.

Als regionale Beispiele für Steuern auf gesundheitsschädliche Produkte werden die Philippinen und Thailand genannt. Solche Steuern können Einnahmen erzielen und zugleich den Konsum unattraktiver machen. Das Arbeitspapier führt sie neben Änderungen bei der Haushaltsplanung und Mittelverteilung als ein mögliches Finanzierungsinstrument an.

In dem Ansatz der ADB spielen Finanzministerien und Zentralbanken eine zentrale Rolle. Ihre Beteiligung kann dazu beitragen, Klima- und Gesundheitsprioritäten in die nationale Finanz- und Wirtschaftsplanung einzubeziehen, statt Gesundheits- und Umweltbehörden die Mittel getrennt einwerben zu lassen.

Die Kosten treffen Haushalte ebenso wie Krankenhäuser

Die gesundheitlichen Folgen des Klimawandels könnten die Weltwirtschaft bis 2050 Schätzungen zufolge zwischen 8,6 und 15,4 Billionen US-Dollar kosten, heißt es im ADB-Arbeitspapier. Darin enthalten sind zusätzliche Kosten von 1,1 Billionen US-Dollar für Gesundheitssysteme infolge beschädigter Infrastruktur und einer höheren Nachfrage nach Dienstleistungen.

Für Asien und den Pazifik schätzt die ADB, dass klimabedingte wirtschaftliche Verluste bis 2070 rund 17 Prozent des Bruttoinlandsprodukts erreichen könnten. Das Bruttoinlandsprodukt misst den Wert der Waren und Dienstleistungen, die eine Volkswirtschaft erzeugt. Die regionale Schätzung umfasst wirtschaftliche Verluste im weiteren Sinne, während sich die globalen Zahlen auf die gesundheitlichen Folgen beziehen.

Die Haushalte geraten von zwei Seiten unter Druck: Der Klimawandel kann die von Patienten direkt getragenen Gesundheitskosten erhöhen und zugleich die Einkommen schmälern. Das Arbeitspapier benennt die gesundheitlichen Folgen als wichtigsten Faktor für den klimabedingten Anstieg der Armut.

Frühzeitige Investitionen könnten diesen Druck verringern. Das Arbeitspapier führt Schätzungen an, wonach jeder in Anpassungsmaßnahmen investierte US-Dollar einen Nutzen von bis zu 10 US-Dollar bringen könnte, weil Erkrankungen und Todesfälle vermieden werden und sich zudem wirtschaftliche, soziale und ökologische Vorteile ergeben. Für manche Investitionen in die gesundheitliche Anpassung werden durchschnittliche jährliche wirtschaftliche Erträge von bis zu rund 79 Prozent veranschlagt.

Zu den genannten Maßnahmen zählen die Prävention von Krankheiten, bessere Ernährung, die Verringerung hitzebedingter Erkrankungen, widerstandsfähigere Einrichtungen, zuverlässige Lieferketten und besser vorbereitete Beschäftigte. Durch den Aufbau widerstandsfähiger Gesundheitssysteme könnten weltweit bis 2050 jährlich Verluste von bis zu 290 Milliarden US-Dollar vermieden werden, so eine weitere im Arbeitspapier zitierte Schätzung.

Fünf Finanzierungsstrategien, bessere Erfassung im Mittelpunkt

Die ADB nennt fünf Strategien: Institutionen stärken, die die Finanzierung koordinieren; die öffentliche Inlandsfinanzierung auf widerstandsfähige Gesundheitsdienste ausrichten; den Zugang zu öffentlicher internationaler Finanzierung verbessern; den privaten Sektor einbeziehen; und Finanzierungsmechanismen entwickeln, die auf die Bedürfnisse von Gesundheitssystemen zugeschnitten sind.

Die philippinischen Befunde verknüpfen diese Finanzierungsvorschläge mit einer grundlegenden Aufgabe der Haushaltsführung. Eine breitere Beteiligung kann mehr Ausgaben erfassen, korrekte Zuordnungen können ihren Zweck sichtbar machen und eine zeitnahe Berichterstattung kann Verantwortlichen helfen, Mittelzuweisungen mit der Umsetzung zu vergleichen. Laut der Überprüfung des Kongresses deckt der jüngste Überwachungsbericht zum Nationalen Aktionsplan zum Klimawandel nur den Zeitraum von 2011 bis 2016 ab; spätere Bewertungen müssen sich daher auf veraltete Informationen stützen.

Die Empfehlungen der ADB und die Befunde des Kongresses verweisen somit auf miteinander verbundene Prioritäten: Gesundheitsdienste finanzieren, bevor Klimaschocks die Nachfrage erhöhen, und die Aufzeichnungen verbessern, anhand derer über den Einsatz öffentlicher Mittel entschieden wird. Die höhere Erfüllungsquote auf nationaler Ebene im Haushaltsentwurf für 2026 schafft eine breitere Berichtsgrundlage. Die geringe Beteiligung auf lokaler Ebene und Fehler bei der Zuordnung bleiben konkrete Probleme, die angegangen werden müssen.

Die wichtigsten Punkte

• Laut der ADB nutzen nur 10 Prozent der Ausgabeneinheiten auf den Philippinen die Kennzeichnung von Klimaschutzausgaben kontinuierlich.
• Die Überprüfung des Kongresses erfasst eine andere Kennzahl: Bei den nationalen Institutionen lag die Erfüllungsquote im Haushaltsentwurf für 2026 bei 70,1 Prozent.
• Die Erfüllungsquote der lokalen Regierungen lag von 2016 bis 2024 im Durchschnitt bei 23,7 Prozent.
• Die erfassten Klimaschutzausgaben stiegen von 199,9 Milliarden PHP im Jahr 2019 auf 568,9 Milliarden PHP im Jahr 2023.
• Die Überprüfung des Kongresses benennt falsche Zuordnungen, verspätete Berichterstattung und eine starke Konzentration auf Infrastruktur.
• Die ADB fordert eine stärkere Inlandsfinanzierung für die Krankheitsüberwachung, Gesundheitsbeschäftigte, Einrichtungen und die Versorgung bei Klimarisiken.
• Laut einer von der ADB zitierten Studie ist weniger als 1 Prozent der internationalen Finanzmittel für Anpassungsmaßnahmen in erster Linie für den Gesundheitssektor bestimmt.