Südkorea reformiert Maßnahmen gegen Menschenhandel zum Schutz gefährdeter ausländischer Arbeitskräfte

Schutzlücken schließen: ein politischer Kurswechsel

Südkorea hat am Freitag eine umfassende Reform seiner Maßnahmen gegen Menschenhandel vorgestellt. Sie soll strukturelle Lücken schließen, durch die Tausende gefährdete ausländische Arbeitskräfte bislang ohne ausreichenden Schutz geblieben sind. Das Ministerium für Gleichstellung und Familie kündigte neue Maßnahmen an, die die Identifizierung von Opfern beschleunigen und Unterstützungsangebote besser koordinieren sollen. Besonderes Augenmerk gilt Saisonarbeitskräften in der Landwirtschaft und Besatzungsmitgliedern auf Schiffen, die einem erhöhten Ausbeutungsrisiko ausgesetzt sind. Der Plan sieht ein abgestimmtes Vorgehen mehrerer Regierungsbehörden vor, darunter des Ministeriums für Beschäftigung und Arbeit, des Ministeriums für Meere und Fischerei sowie der koreanischen Nationalpolizei. Nach Angaben von Regierungsvertretern waren frühere Bemühungen durch eine zersplitterte Zusammenarbeit erschwert worden: Die Ministerien führten getrennte Datenbanken und Überweisungsverfahren, sodass Opfer häufig durch das Raster der Verwaltung fielen. Die Reformen reagieren auf eine besorgniserregende Diskrepanz in der amtlichen Statistik. Zwischen 2023 und März 2026 erkannten die Behörden offiziell nur 70 Menschen als Opfer von Menschenhandel an, darunter 58 ausländische Staatsangehörige. Die niedrige Zahl spiegelt die anhaltenden Schwierigkeiten wider, Zwangsarbeit und Menschenhandel in Migrantengemeinschaften aufzudecken. Menschenrechtsorganisationen argumentieren seit Langem, dass diese Zahlen das tatsächliche Ausmaß der Missstände erheblich unterschätzen. Das gelte besonders für Niedriglohnbranchen mit vielen ausländischen Arbeitskräften, in denen Beschäftigte häufig Schuldknechtschaft, der Einbehaltung ihrer Pässe und überlangen Arbeitszeiten ausgesetzt seien. Ministerin Won Min-kyong bekräftigte das Engagement der Regierung, Lücken beim Opferschutz zu schließen und die Unterstützung für Betroffene zu verbessern. Ein hochrangiger Ministeriumsbeamter sagte der Korea Times, das übergeordnete Ziel des Maßnahmenpakets sei es, Fälle früher aufzudecken, Opfer schneller anzuerkennen und unverzüglich Hilfe zu leisten. Dies bedeute einen grundlegenden Kurswechsel hin zu proaktivem Schutz statt zu rein reaktiven Maßnahmen. Die Ankündigung erfolgt vor dem Hintergrund wachsender internationaler Aufmerksamkeit für die Arbeitsbedingungen in der südkoreanischen Industrie, Landwirtschaft und Seefischerei. Dort schließen ausländische Arbeitskräfte entscheidende Lücken in einer alternden Erwerbsbevölkerung.

Die gesetzliche Definition schafft blinde Flecken

Eine enge Auslegung des Menschenhandelsbegriffs im geltenden Recht hat zu den niedrigen Anerkennungszahlen beigetragen. Der gesetzliche Rahmen verlangt als Nachweis für Menschenhandel einen „Ortswechsel der Person“, einschließlich eines grenzüberschreitenden Transports. Artikel 289 des Strafgesetzbuchs verbietet den Handel mit Menschen, verlangt jedoch den Nachweis eines Kaufs oder Verkaufs und berücksichtigt Gewalt, Betrug oder Nötigung nicht ausdrücklich als notwendige Tatbestandsmerkmale. Das steht im Gegensatz zur Definition des UN-Zusatzprotokolls gegen Menschenhandel aus dem Jahr 2000, die diese Zwangsmittel in den Mittelpunkt stellt. Aufgrund dieser Diskrepanz erfüllen Fälle von Schuldknechtschaft oder subtilen Formen psychischer Nötigung häufig nicht die Voraussetzungen für eine Anklage wegen Menschenhandels. Stattdessen werden sie als weniger schwerwiegende Arbeitsrechtsverstöße oder Verwaltungsübertretungen verfolgt. Diese enge Definition hat dazu geführt, dass die meisten bestätigten Opfer keine Staatsangehörigen Südkoreas sind, während inländische Fälle möglicherweise bei der Identifizierung durchs Raster fallen. Der Bericht des US-Außenministeriums über Menschenhandel aus dem Jahr 2025 wies auf diese Einschränkungen hin. Das Fehlen eines Straftatbestands, der mit dem UN-Zusatzprotokoll gegen Menschenhandel von 2000 übereinstimmt, führe dazu, dass Strafverfolgungsbehörden den Tatbestand unterschiedlich auslegten. Regierungsvertreter setzten Menschenhandel in der Vergangenheit häufig mit verwandten Straftaten wie Verstößen im Zusammenhang mit kommerzieller Sexarbeit, Entführungen und häuslicher Gewalt gleich, was die korrekte Identifizierung zusätzlich erschwerte. Das 2023 in Kraft getretene Gesetz zur Verhütung des Menschenhandels und zum Schutz der Opfer führte zwar verbesserte Definitionen für Schutzzwecke ein, änderte jedoch nicht die für Strafverfahren maßgeblichen Bestimmungen des Strafgesetzbuchs. Diese Diskrepanz zwischen Schutz- und Strafverfolgungsrahmen hat dazu geführt, dass trotz gesetzlicher Fortschritte weiterhin Vollzugslücken bestehen.

Das Fehlen eines Straftatbestands, der Menschenhandel in voller Übereinstimmung mit dem Völkerrecht definierte, führte dazu, dass Strafverfolgungsbehörden und Staatsanwaltschaften den Tatbestand unterschiedlich auslegten.

Ausbeutung in der Saisonarbeit und Seefischerei

Ausländische Arbeitskräfte im Saisonarbeitsprogramm (SWP) und im Beschäftigungsgenehmigungssystem (EPS) waren in der Landwirtschaft, der Industrie und der Fischerei Bedingungen ausgesetzt, die auf Zwangsarbeit hindeuten. Im Rahmen des Beschäftigungsgenehmigungssystems arbeiten rund 303.000 Arbeitskräfte aus 16 Ländern in der Fischerei, Landwirtschaft, Viehzucht, Gastronomie und Industrie. Viele leben in unzureichenden Unterkünften, darunter Gewächshäuser und Schiffscontainer, insbesondere in landwirtschaftlich geprägten Regionen. Das Ministerium für Beschäftigung und Arbeit untersuchte diese Wohnbedingungen 2023, veröffentlichte die Ergebnisse im März 2024 und ordnete bei Verstößen Abhilfemaßnahmen an. Nichtregierungsorganisationen berichten jedoch, dass die Vorschriften uneinheitlich durchgesetzt werden und viele Beschäftigte weiterhin unter Bedingungen leben, die grundlegende Gesundheits- und Sicherheitsstandards verletzen. Das Saisonarbeitsprogramm beruht auf Vermittlungsvereinbarungen zwischen koreanischen Kommunen und ausländischen Kommunalverwaltungen. Dadurch entstehen Aufsichtslücken, die unseriöse Vermittler ausnutzen. Im Februar 2024 untersagte die philippinische Regierung vorübergehend die Entsendung von Arbeitskräften nach Südkorea, nachdem Berichte über unsichere Bedingungen und Misshandlungen philippinischer Saisonarbeitskräfte bekannt geworden waren. Die Nationale Menschenrechtskommission Koreas dokumentierte Menschenhandel im Rahmen des Saisonarbeitsprogramms. Sie kam zu dem Schluss, dass dem Programm eine solide gesetzliche Grundlage fehlte und einige Kommunalbeamte auf Vermittler zurückgriffen, die überhöhte Gebühren verlangten und Pässe einbehielten.

Auch die Seefischerei steht vor gravierenden Herausforderungen. Fast 4.000 ausländische Arbeitskräfte, vor allem aus Indonesien, arbeiten auf südkoreanischen Hochseefischereischiffen. In dieser Branche herrscht besondere Intransparenz. Schiffe laden ihre Fänge häufig auf See auf andere Schiffe um und bleiben ein Jahr oder länger auf See, ohne Häfen anzulaufen. Dadurch haben die Beschäftigten nur wenige Möglichkeiten, Missstände zu melden. Der 2024 verabschiedete erweiterte Plan für ausländische Arbeitskräfte in der Fischerei verpflichtete die Schiffe zu jährlichen Hafenanläufen und die Fischereiunternehmen zur Übernahme sämtlicher Anwerbegebühren. Organisationen der Zivilgesellschaft wiesen jedoch darauf hin, dass diese Maßnahmen nicht rechtsverbindlich seien, was eine wirksame Durchsetzung erschwere. Besatzungsmitglieder müssen häufig 18 Stunden täglich arbeiten und sind verbaler und körperlicher Gewalt sowie dem Einbehalten ihres Lohns ausgesetzt. Vermittlungsagenturen verlangen oft Gebühren zwischen 5.500 und 15.000 US-Dollar. Dadurch entsteht eine Schuldknechtschaft, die Beschäftigte an ausbeuterische Verträge bindet. Arbeitgeber behalten häufig die ersten drei Monatslöhne als Kaution ein, auf die die Beschäftigten erst nach Vertragsende zugreifen können. Trotz dieser dokumentierten Zustände hat die Regierung noch nie ein Verfahren wegen Menschenhandels im Zusammenhang mit der Hochseefischerei angestrengt.

Internationale Kritik an Vollzugslücken

Südkorea wurde in den Berichten des US-Außenministeriums von 2023 bis 2025 durchgehend in die höchste Kategorie eingestuft. Internationale Beobachter stellten jedoch anhaltende Defizite bei der Durchsetzung der Vorschriften fest. 2024 untersuchten die Behörden 1.061 Fälle, darunter 708 Fälle von Menschenhandel zum Zweck sexueller Ausbeutung und 98 Fälle von Zwangsarbeit. Die Staatsanwaltschaft erhob jedoch nur in vier Fällen Anklage wegen Menschenhandels zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft. Die Gerichte sprachen nach Artikel 7 des Arbeitsnormengesetzes lediglich sechs entsprechende Schuldsprüche aus. Im Vorjahr waren es noch 33 gewesen. Rund 95 Prozent der Verurteilungen betrafen sexuellen Kindesmissbrauch und -handel nach dem Gesetz zum Schutz von Kindern und Jugendlichen, nicht aber Fälle der Ausbeutung Erwachsener oder der Arbeitskraft. Im Bericht von 2024 hieß es, dass trotz zunehmender Ermittlungen und Anklagen die große Mehrheit der Verurteilungen weiterhin Fälle von Menschenhandel zum Zweck sexueller Ausbeutung von Kindern und nicht Fälle der Ausbeutung Erwachsener oder der Arbeitskraft betraf. Die Gerichte verurteilten die meisten Menschenhändler zu weniger als einem Jahr Haft, zu Geldstrafen oder zu Bewährungsstrafen, was die abschreckende Wirkung gegen Ausbeutung schwächte. 2024 erhielten nur 22 Prozent der verurteilten Menschenhändler eine Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr; 2023 waren es 35 Prozent. Zum Vergleich: 39 Prozent der wegen Vergewaltigung Verurteilten erhielten eine Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr. Das zeigt erhebliche Unterschiede bei der Bestrafung von Menschenhandel im Vergleich zu anderen schweren Straftaten.

Arbeitskontrollen legten weitere Schwachstellen offen. 2024 untersuchte das Ministerium für Beschäftigung und Arbeit 80 Fälle von Zwangsarbeit, stellte jedoch in 77 Fällen das Verfahren ein, ohne einen Rechtsverstoß festzustellen. Arbeitsinspektoren für die Seefischerei kontrollierten Hochseefischereischiffe nur in begrenztem Umfang an Bord. Organisationen der Zivilgesellschaft äußerten die Sorge, dass Ausbildung und Ressourcen nicht ausreichten, um rund 60.000 Besatzungsmitglieder angemessen zu überwachen. Der im Dezember 2024 eingeführte überarbeitete Index zur Identifizierung von Opfern enthielt Indikatoren für Menschenhandel zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft. Nichtregierungsorganisationen erklärten jedoch, es fehlten weiterhin ausreichende Maßnahmen, um Zwangsarbeit unter ausländischen Arbeitskräften in der Fischerei aufzudecken. Berichten zufolge konnten Hochseefischereischiffe Hafenanläufe vermeiden, sofern keine Wartungsarbeiten erforderlich waren. Viele Schiffe blieben jeweils länger als ein Jahr auf See, wodurch das Risiko von Zwangsarbeit stieg. Beobachter stellten fest, dass Schiffe, die von ausländischen Regierungen wegen Zwangsarbeit beanstandet worden waren, ohne Kontrolle in koreanische Hoheitsgewässer einfahren konnten. Dies verdeutliche die unzureichenden Möglichkeiten zur Überwachung der Häfen.

Konkrete Reformen und Instrumente zur Umsetzung

Das neue Maßnahmenpaket führt konkrete Instrumente ein, um diese dokumentierten Versäumnisse anzugehen. Beschäftigte von Einrichtungen, die an Saisonarbeitsprogrammen beteiligt sind, werden künftig verpflichtet, Fälle von Menschenhandel zu melden und an vorgeschriebenen Schulungen teilzunehmen. Beschäftigte im öffentlichen Dienst, darunter Arbeitsinspektoren für die Seefischerei, erhalten neue Hilfsmittel zur Identifizierung von Anzeichen für Zwangsarbeit unter ausländischen Besatzungsmitgliedern. Damit sollen bisherige Einschränkungen überwunden werden, aufgrund derer Inspektoren keine konkreten Leitlinien zur Erkennung von Zwang in der Seefischerei hatten. Sobald Opfer identifiziert sind, sollen sie ohne die bisherigen bürokratischen Verzögerungen Zugang zu Unterstützungsangeboten erhalten. Die Regierung sagte zu, dringende Hilfe bereits vor Abschluss der formalen Antragsverfahren bereitzustellen. Damit reagiert sie auf frühere Kritik, wonach langwierige Antragsverfahren von bis zu vier bis sechs Monaten die Betroffenen erneut traumatisierten und ohne Unterstützung ließen. Die 2023 nach dem neuen Gesetz eingerichtete Zentrale Agentur für den Schutz der Rechte von Opfern stellte 2024 zwölf Bescheinigungen für ausländische Opfer von Menschenhandel aus. Damit konnten diese bereits vor einem Gerichtsverfahren finanzielle und aufenthaltsrechtliche Leistungen beantragen. Im Vorjahr waren es drei Bescheinigungen gewesen.

Zu den weiteren Schutzmaßnahmen gehört die verpflichtende Anmeldung von Saisonarbeitskräften bei der Unfallversicherung, der Lohnausfallversicherung sowie der Sicherheitsversicherung für Landwirtschaft und Fischerei. Saisonarbeitgeber müssen ihre Beschäftigten bei diesen Versicherungen anmelden, um das Risiko von Verletzungen und ausstehenden Lohnzahlungen zu senken. Für Schutzmaßnahmen zugunsten von Opfern stellte die Regierung dem Ministerium für Gleichstellung und Familie 2024 rund 67,41 Milliarden Won (45,7 Millionen US-Dollar) zur Verfügung, darunter 160 Millionen Won für die Zentrale Agentur für den Schutz der Rechte von Opfern. Weitere 88,6 Milliarden Won gingen an das Justizministerium und 658 Millionen Won an das Ministerium für Meere und Fischerei, jeweils für Schutz- und Unterstützungsprogramme. Außerdem will die Regierung Notunterkünfte für ausländische Opfer bereitstellen und spezielle Einrichtungen mit Unterkunft, Verpflegung und umfassender Unterstützung schaffen. Diese Schritte reagieren direkt auf Empfehlungen internationaler Beobachter und einheimischer Menschenrechtsgruppen, die das Fehlen spezialisierter Angebote für männliche, behinderte und ausländische Opfer kritisiert haben.

Institutionelle und gesetzliche Änderungen

Über Verbesserungen im praktischen Vollzug hinaus strukturieren die Reformen die Mechanismen zur nationalen Koordinierung neu. Ein Gesetz soll den Vorsitz im Koordinierungsausschuss für die Politik gegen Menschenhandel vom stellvertretenden Ministerpräsidenten und Bildungsminister auf die Ministerin für Gleichstellung und Familie übertragen. Der Ausschuss wird mehr zivilgesellschaftliche Sachverständige einbeziehen: Ihre Zahl steigt von vier auf zehn. Dadurch sollen fachliche Expertise und die Beteiligung der Zivilgesellschaft gestärkt werden. Mit dieser strukturellen Änderung soll der Schutz der Opfer und die Wiederherstellung ihrer Rechte ins Zentrum der nationalen Politik rücken. Die Regierung plant außerdem, das Gesetz zur Verhütung des Menschenhandels und zum Schutz der Opfer zu überarbeiten und die neuen Verfahren zur Identifizierung und Vermittlung verbindlich vorzuschreiben. Diese gesetzliche Grundlage soll verhindern, dass die Vorgaben uneinheitlich angewandt werden. In der Vergangenheit hatten einige Behörden Opfer Berichten zufolge nur in Extremfällen an Hilfsangebote verwiesen.

Polizei, Arbeitsbehörden und andere Ministerien werden ihre Zusammenarbeit verstärken und relevante Informationen austauschen, wenn Beschäftigte an vorderster Front bei Kontrollen oder Ermittlungen auf mögliche Opfer stoßen. Werden mögliche Opfer identifiziert, sollen die Behörden sie unverzüglich an das Ministerium für Gleichstellung und Familie sowie an Opferschutzeinrichtungen vermitteln. Ausländische Opfer erhalten derzeit humanitäre G-1-Aufenthaltsvisa, die ihnen während ihrer Mitwirkung an Ermittlungen für bis zu ein Jahr eine Arbeitserlaubnis gewähren. Allerdings dürfen sie nur drei Monate in Schutzunterkünften bleiben. Eine Verlängerung ist nur möglich, wenn sie in laufenden Verfahren als Zeugen aussagen. Berichten zufolge hält der Mangel an langfristigen Aufenthaltsmöglichkeiten Opfer davon ab, Ausbeutung zu melden oder als Zeugen gegen Menschenhändler auszusagen. Der neue Rahmen soll diese Hürden abbauen, indem dringende Hilfe auch dann möglich ist, wenn noch nicht alle Formalitäten abgeschlossen sind. Reformen für einen langfristigen Aufenthalt bleiben jedoch aus.

Migration und Schutzstrukturen

Die Reformen erfolgen vor dem Hintergrund eines demografisch bedingten Arbeitskräftebedarfs. Als eine der am schnellsten alternden Gesellschaften der Welt ist Südkorea mit akutem Arbeitskräftemangel konfrontiert und zunehmend auf ausländische Beschäftigte angewiesen. Lee Sung-ah, stellvertretende Generaldirektorin für Management und Reform bei der Internationalen Organisation für Migration, betonte, dass sichere, geordnete und reguläre Migrationswege sowohl den Aufnahmeländern als auch den Migranten selbst zugutekämen. Bei einem kürzlichen Besuch in Seoul hob sie hervor, dass der Ausbau der Arbeitsmigration von einem auf Schutz ausgerichteten Ansatz begleitet werden müsse. Angstschürende Narrative und Fehlinformationen untergrüben häufig eine evidenzbasierte Politikgestaltung, sagte sie. Deshalb seien eine solide Datenerhebung und auf die Opfer ausgerichtete Verfahren erforderlich.

Auch die Stadtverwaltung von Seoul hat die Unterstützungsangebote für ausländische Einwohner ausgebaut. Dazu gehören medizinische Dolmetschdienste und Foren für die Zusammenarbeit mit diplomatischen Vertretungen. Dies deutet darauf hin, dass die Behörden auf verschiedenen Ebenen die wachsende internationale Gemeinschaft stärker berücksichtigen. Die Stadt empfing kürzlich Diplomaten aus 60 Ländern, darunter 40 amtierende Botschafter, und informierte sie über Unterstützungsangebote wie die medizinische Betreuung für internationale Einwohner, die Dolmetschdienste in Krankenhäusern in zwölf Sprachen umfasst. Diese kommunalen Maßnahmen ergänzen die nationalen Reformen gegen Menschenhandel, indem sie ein umfassenderes Sicherheitsnetz für die internationale Gemeinschaft schaffen. Das Zusammenwirken lokaler und nationaler Initiativen deutet auf einen breiteren Kurswechsel hin: Schutzmechanismen werden zunehmend in die Migrationspolitik eingebunden. Dabei wird anerkannt, dass Arbeitsmigration auf Zeit auch künftig eine wichtige Rolle bei der Bewältigung des unmittelbaren Arbeitskräftemangels spielen wird und zugleich stärkere Schutzvorkehrungen erfordert.

Die wichtigsten Punkte

• Südkorea erkannte zwischen 2023 und März 2026 nur 70 Opfer von Menschenhandel an. Kritiker bemängeln, dass die amtlichen Zahlen das Ausmaß der Ausbeutung in Branchen mit vielen ausländischen Arbeitskräften erheblich unterschätzen.
• Nach den neuen Reformen müssen Beschäftigte von Saisonarbeitsprogrammen Fälle von Menschenhandel melden und verpflichtende Schulungen zur Identifizierung von Opfern absolvieren.
• Spezielle Hilfsmittel sollen Anzeichen von Zwangsarbeit unter ausländischen Besatzungsmitgliedern auf Hochseefischereischiffen erkennen helfen. Dort sind fast 4.000 indonesische Arbeitskräfte dokumentierten Ausbeutungsrisiken ausgesetzt, darunter 18-Stunden-Arbeitstage und Schuldknechtschaft.
• Die Behörden untersuchten 2024 insgesamt 1.061 Fälle von Menschenhandel, erreichten jedoch nur sechs Verurteilungen wegen Menschenhandels zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft. 95 Prozent der Verurteilungen betrafen sexuellen Kindesmissbrauch und -handel, nicht die Ausbeutung Erwachsener oder der Arbeitskraft.
• Notunterkünfte und schnellere Unterstützung für Opfer sollen die bisherigen bürokratischen Verzögerungen von bis zu sechs Monaten ersetzen. Ausländische Opfer dürfen jedoch weiterhin nur drei Monate in Schutzunterkünften bleiben, sofern sie nicht als Zeugen aussagen und dadurch eine Verlängerung erhalten.
• Gesetzesänderungen übertragen den Vorsitz im Ausschuss gegen Menschenhandel auf die Ministerin für Gleichstellung und Familie und erhöhen die Zahl der zivilgesellschaftlichen Sachverständigen von vier auf zehn, um die politische Koordinierung zu stärken.