Geopolitischer Wandel bei kritischen Mineralien
Die Vereinigten Staaten und Indonesien haben am Donnerstag ein Handelsabkommen abgeschlossen, das US-Unternehmen uneingeschränkten Zugang zu den riesigen Nickelvorkommen und anderen Industrierohstoffen des Inselstaats gewährt. Nach Einschätzung von Analysten könnte der Schritt die globalen Lieferketten grundlegend verändern und Chinas langjährige Vormachtstellung in diesem Bereich infrage stellen. Das Abkommen sieht einen Zollsatz von 19 Prozent auf indonesische Waren vor, während Zölle auf mehr als 99 Prozent der US-Exporte in das südostasiatische Land wegfallen. Es zählt damit zu den bedeutendsten Veränderungen in der Diplomatie rund um kritische Mineralien der vergangenen Jahre.
Inhalt
Im Rahmen der nach sieben Verhandlungsrunden vereinbarten Bedingungen verpflichtete sich Indonesien, Ausfuhrbeschränkungen für Nickel, Bauxit und Kupfer mit Ziel USA aufzuheben. Zugleich sagte das Land zu, US-Waren im Wert von 38,4 Milliarden US-Dollar zu kaufen, darunter Energieträger, Flugzeuge und Agrarprodukte. Das Abkommen legt außerdem fest, dass Indonesien US-Investoren keine Beschränkungen beim Besitz einheimischer Unternehmen auferlegen wird, etwa durch Vorgaben zur Veräußerung von Beteiligungen im Bergbausektor. Diese Bestimmung soll jedoch innerhalb von zwölf Monaten überprüft werden.
Über traditionelle Handelshemmnisse hinaus befasst sich das Abkommen mit strategischen Sicherheitsinteressen. Indonesien sagte zu, seine Exportkontrollen mit denen Washingtons abzustimmen und den Transfer von Gütern einzuschränken, für die US-Technologiebeschränkungen gelten. Jakarta muss Washington zudem konsultieren, bevor es mit anderen Staaten digitale Handelsabkommen schließt, die US-Interessen gefährden könnten. Außerdem darf Indonesien keine Digitalsteuern einführen, die US-Unternehmen benachteiligen.
Im Mittelpunkt des Abkommens stehen die Bestimmungen zu kritischen Mineralien. Indonesien verpflichtete sich, die Ausfuhrbeschränkungen für rohes Nickelerz auf den US-Markt aufzuheben. Das ist ein deutlicher Kurswechsel für ein Land, das 2020 ein Exportverbot für Roherz verhängte, um die Verarbeitung im Inland zu erzwingen. Das Abkommen erleichtert außerdem US-Investitionen in den indonesischen Bergbau, die Verarbeitung und die Weiterverarbeitung, auch bei Seltenen Erden. Zugleich sollen für Industrieparks in ausländischem Besitz dieselben steuerlichen und rechtlichen Anforderungen gelten wie für andere Unternehmen.
Chinas Griff nach Indonesiens Nickel
Chinesische Unternehmen kontrollieren derzeit rund 80 Prozent der indonesischen Produktion von batteriefähigem Nickel. Im vergangenen Jahrzehnt investierten sie schätzungsweise 30 Milliarden US-Dollar in die Infrastruktur zur Verarbeitung von Mineralien im Land. Diese Vormachtstellung geht vor allem auf Indonesiens Exportverbot für rohes Nickelerz aus dem Jahr 2020 zurück. Internationale Abnehmer mussten daraufhin im Land Schmelzwerke bauen oder den Zugang zu den weltweit größten Nickelvorkommen verlieren. Nach Angaben des US Geological Survey entfallen 42,3 Prozent der weltweiten Reserven auf Indonesien.
Die Investitionen haben Indonesien vom Rohstoffexporteur zum weltweit führenden Nickelverarbeiter gemacht. Das Land stellt rund 60 Prozent des globalen Minenangebots. Chinesische Unternehmen wie die Tsingshan Holding Group, Zhejiang Huayou Cobalt und Ningbo Lygend haben mehr als 90 Prozent der indonesischen Nickelschmelzen gebaut. Häufig kommt dabei die Hochdruck-Säurelaugung (HPAL) zum Einsatz, mit der batteriefähiges Nickel und Kobalt aus minderwertigen Lateriterzen gewonnen werden, wie sie etwa auf Sulawesi vorkommen.
Die Betriebe profitieren gegenüber westlichen Konkurrenten von niedrigeren Umwelt- und Arbeitsstandards. Dadurch erreichen chinesisch finanzierte Anlagen Produktionskosten von 3,17 US-Dollar pro Pfund, gegenüber 6,56 bis 8,24 US-Dollar pro Pfund in westlich betriebenen Minen wie Sorowako und Weda Bay. Dieser Kostenvorteil hat weltweit zu einem Überangebot geführt: Die Nickelpreise brachen 2023 um 44,7 Prozent und 2024 um weitere 26,1 Prozent ein. Das zwang höherpreisige Produzenten in Australien und Neukaledonien, den Betrieb auszusetzen, während Indonesiens Marktanteil weiter stieg.
Die Konzentration chinesischen Eigentums stellt US-Politiker vor komplexe Herausforderungen. Nach den früheren Bestimmungen zu ausländischen Unternehmen aus Staaten, die als bedenklich eingestuft werden (Foreign Entities of Concern, FEOC), im Rahmen der Steuergutschriften des Inflation Reduction Act wäre ein Großteil der indonesischen Nickelproduktion wegen der chinesischen Mehrheitsbeteiligungen nicht förderfähig gewesen. Die Abschaffung der Steuergutschrift nach Abschnitt 30D für saubere Fahrzeuge durch jüngere Gesetze hat dieses konkrete Hindernis zwar beseitigt, doch Bedenken hinsichtlich der Sicherheit der Lieferketten und einer möglichen Marktmanipulation durch Peking bleiben bestehen.
Umwelt- und Arbeitsbedingungen
Der Nickelboom hat erhebliche Umweltschäden verursacht. Seit dem Jahr 2000 wurden mindestens 156.000 Hektar Wald zerstört, darunter große Flächen alten Regenwalds, der für die Bindung von Kohlendioxid wichtig ist. Bergbaubetriebe auf Inseln wie Sulawesi und Halmahera haben indigene Gemeinschaften verdrängt, darunter abgeschieden lebende Gruppen wie die Hongana Manyawa. Zugleich wurden empfindliche Riffgebiete im Korallendreieck verschmutzt.
Die Verarbeitungsanlagen sind stark auf Kohlekraftwerke angewiesen. Auf Industrieparks entfallen 15 Prozent der indonesischen Kohleverstromung; mit der Inbetriebnahme neuer Projekte dürfte der Anteil auf 24 Prozent steigen. Diese Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen verursacht erhebliche CO₂-Emissionen. Große Nickelproduzenten stießen 2023 rund 15 Millionen Tonnen Treibhausgase aus, vor allem durch den Kohleverbrauch bei der Verarbeitung von Lateriterz zu batteriefähigem Nickel der Klasse 1.
Die Arbeitsbedingungen stehen international in der Kritik. Das US-Arbeitsministerium hat indonesische Nickelprodukte wegen des Verdachts auf Zwangsarbeit besonders in chinesischen Schmelzwerken beanstandet. Bei einer Explosion eines Schmelzofens in einer chinesischen Nickelraffinerie in Morowali starben im Dezember 2023 zwanzig Arbeiter. Der Vorfall machte Sicherheitsmängel deutlich. Zivilgesellschaftliche Organisationen fordern deshalb strengere Kontrollen. Umweltverbände weisen darauf hin, dass trotz offizieller Verbote Abraum weiterhin unterseeisch entsorgt wird und so das Meer vor Morowali verschmutzt, in dem 76 Prozent der weltweiten Korallenriffe liegen.
Die US-Regierung hat Berichten zufolge über Organisationen wie China Labor Watch Programme zur Überwachung der Arbeitsbedingungen finanziert. Die Organisation erhielt Fördermittel, um indonesische Gewerkschaften zu schulen und Fälle von Zwangsarbeit zu dokumentieren. Ziel ist es, belastbare Unterlagen zu erstellen, die Arbeitsrechtsverletzungen bestimmten Unternehmen und globalen Abnehmern zuordnen. Das könnte dem Ansehen chinesisch betriebener Anlagen schaden.
Wettbewerb der Großmächte verschärft sich
Das Handelsabkommen kommt zustande, während Washington versucht, Pekings Einfluss in Südostasien einzudämmen und Lieferketten für Batterien von Elektrofahrzeugen sowie für Rüstungsanwendungen zu sichern. Indonesiens Nickelvorkommen sind zu einem zentralen Faktor im Wettbewerb um die Vorherrschaft bei der Herstellung sauberer Energietechnik geworden, zumal die weltweite Nachfrage nach Elektrofahrzeugen trotz jüngster Marktschwankungen weiter wächst.
Das Abkommen eröffnet Indonesien die Möglichkeit, seine außenpolitischen Partnerschaften über Peking hinaus zu diversifizieren. Jakarta muss jedoch die Beziehungen zu beiden Großmächten sorgfältig ausbalancieren. Präsident Prabowo Subianto, der 2024 auf Joko Widodo folgte, hält an der Ressourcenpolitik seines Vorgängers fest und bemüht sich zugleich um mehr US-Investitionen. Die chinesischen Investitionen in Indonesien sind in den vergangenen sechs Jahren jedoch um 31 Prozent gestiegen und erreichten zwischen 2020 und 2025 insgesamt 35 Milliarden US-Dollar. Mehr als 15 Milliarden davon flossen in die Metallverarbeitung.
Analysten warnen, dass das Abkommen die Beziehungen Indonesiens zu China belasten könnte, das weiterhin Jakartas größter Handelspartner ist. Verlangsamt sich Chinas Wirtschaftswachstum um einen Prozentpunkt, sinkt das Wachstum Indonesiens Schätzungen zufolge um 0,3 Prozentpunkte. Das verdeutlicht die Risiken einer Konfrontation mit Peking. China kauft den Großteil der indonesischen Palmöl-, Kohle- und Nickel-Exporte und verfügt damit über erheblichen wirtschaftlichen Einfluss auf Jakarta.
Indonesien trat im Januar 2025 dem Wirtschaftsblock BRICS bei und strebt zugleich engere Beziehungen zu Washington an. Das zeigt, wie schwierig es für Jakarta ist, die Balance zu halten. Prabowos jüngster Besuch in Moskau, bei dem er mit Wladimir Putin über eine Zusammenarbeit im Bereich der Kernenergie sprach, unterstreicht zudem Indonesiens außenpolitische Ausrichtung auf mehrere Partner. Jakarta will sich dadurch Vorteile im Wettbewerb der Großmächte sichern, statt sich ausschließlich von Washington oder Peking abhängig zu machen.
Preisschwankungen und Versorgungssicherheit
Die globalen Nickelmärkte haben in den vergangenen Monaten extreme Schwankungen erlebt. Nachdem Indonesien beschlossen hatte, die Fördermengen zu begrenzen, stiegen die Preise zwischen Mitte Dezember und Januar um mehr als 30 Prozent. Lavinia Forcellese, Rohstoffanalystin bei Goldman Sachs Research, erklärte, dass sich vergleichsweise kleine Änderungen der indonesischen Politik inzwischen überproportional auf das globale Angebot und die Preise auswirkten.
Jetzt sind Indonesiens Entscheidungen über das Angebot der Hebel, den der Markt beobachtet. Und vergleichsweise kleine Änderungen der Politik oder bei Genehmigungen können sich überproportional auf das globale Angebot und die Preise auswirken.
Der Preisanstieg spiegelte die Sorge des Marktes vor Angebotsengpässen beim führenden Produzenten wider. Indonesiens staatliches Bergbauunternehmen hat zuletzt die Kontrolle über den Sektor verschärft und mehr als vier Millionen Hektar Bergbaukonzessionen beschlagnahmt, die angeblich durch Bestechung oder unrechtmäßige Genehmigungen erlangt worden waren. Für dieses Jahr sind weitere Beschlagnahmungen von 4,5 Millionen Hektar geplant. Das Vorgehen soll die Kontrolle des Staates stärken, sorgt bei Investoren aber für neue Unsicherheit.
Marktanalysten weisen darauf hin, dass die langfristige Nachfrage nach Nickel angesichts der Weiterentwicklung der Batterietechnik ungewiss ist. Lithium-Eisenphosphat-Batterien (LFP), die kein Nickel enthalten, treiben inzwischen fast die Hälfte aller Elektrofahrzeuge weltweit an. Chinesische Autobauer setzen zunehmend auf diese Batterien auf Eisenbasis, die günstiger und stabiler sind als nickelreiche Alternativen. Sollte sich dieser Trend beschleunigen, könnte Indonesiens auf Nickel ausgerichtete Industriestrategie immer geringere Erträge abwerfen, selbst wenn das Land seine Produktionskapazitäten ausbaut, um die aktuelle Nachfrage zu bedienen.
Umsetzungsrisiken und Ressourcenpolitik
Trotz der Unterzeichnung des Abkommens bestehen erhebliche Hindernisse für eine vollständige Umsetzung. Indonesische Vertreter sind Berichten zufolge bei einigen Verhandlungszusagen zurückgerudert, vor allem bei Bestimmungen, die Jakartas Handlungsspielraum im Umgang mit China und Russland einschränken könnten. Die USA haben auf Bedingungen gedrängt, die Washington erlauben würden, das Abkommen zu kündigen, falls Indonesien Vereinbarungen eingeht, die US-Interessen gefährden. Jakarta betrachtet diese Forderung als Einmischung.
Indonesiens verpflichtende Beteiligungsübertragungsgesetze schreiben vor, dass ausländische Bergbauunternehmen im Laufe der Zeit 51 Prozent ihrer Anteile an indonesische Unternehmen übertragen müssen. Das schafft langfristige Unsicherheit für US-Investoren. Bestehende Betriebe behalten trotz der Übertragung häufig die operative Kontrolle, doch neue Marktteilnehmer haben höhere Hürden zu überwinden und wenig Verhandlungsspielraum. Die Vorgabe steht im Widerspruch zur formellen Abschaffung von Beschränkungen für ausländisches Eigentum im Abkommen. Das deutet auf mögliche Konflikte zwischen dem neuen Handelsabkommen und dem geltenden indonesischen Bergbaurecht hin.
Auch die technischen Herausforderungen bei der Verarbeitung indonesischen Nickels erschweren ein stärkeres Engagement der USA. Für die meisten Anwendungen in der Rüstungs- und Batterieindustrie ist Nickel der Klasse 1 erforderlich, während Indonesien vor allem Nickel der Klasse 2 produziert, das sich für Edelstahl eignet. Um indonesisches Nickel zu batteriefähigem Material weiterzuverarbeiten, braucht es hochentwickelte Raffineriekapazitäten, die weiterhin größtenteils unter chinesischer Kontrolle stehen.
Darüber hinaus hat die Abschaffung der Steuergutschrift nach Abschnitt 30D des Inflation Reduction Act einen wichtigen Anreiz für US-Autobauer beseitigt, Rohstoffe aus Indonesien zu beziehen. Das könnte die unmittelbaren Auswirkungen des Abkommens auf die Lieferketten für Elektrofahrzeuge begrenzen. Ohne den Steuervorteil für Mineralien aus Ländern mit Freihandelsabkommen muss indonesisches Nickel allein über Preis und Verfügbarkeit konkurrieren, nicht über regulatorische Vorzüge. Auch die Beständigkeit des Abkommens wirft in den USA rechtliche Fragen auf: Der Oberste Gerichtshof hat kürzlich Klagen gegen den Einsatz von Notstandsbefugnissen zur Durchsetzung von Zöllen durch die Regierung geprüft.
Das Wichtigste auf einen Blick
- Die USA und Indonesien haben ein Handelsabkommen abgeschlossen, das US-Unternehmen Zugang zu indonesischem Nickel und anderen kritischen Mineralien gewährt und Zölle auf 19 Prozent festsetzt.
- Chinesische Unternehmen kontrollieren rund 80 Prozent der indonesischen Produktion von batteriefähigem Nickel. Das birgt mögliche Risiken für die US-Lieferketten.
- Indonesien verpflichtete sich, US-Waren im Wert von 38,4 Milliarden US-Dollar zu kaufen und Ausfuhrbeschränkungen für kritische Mineralien aufzuheben.
- Zu den Umweltproblemen zählen die Abholzung von mehr als 156.000 Hektar Wald und die starke Abhängigkeit von Kohlekraft bei der Verarbeitung.
- Das Abkommen birgt Umsetzungsrisiken, darunter Indonesiens Ressourcenpolitik und die Vorgabe, dass lokale Unternehmen eine Mehrheitsbeteiligung an Bergwerken erhalten müssen.
- Die globalen Nickelpreise bleiben schwankungsanfällig. Indonesiens Entscheidungen über die Produktion sind inzwischen der wichtigste Hebel am Markt.
- Das Abkommen soll die Lieferketten strategisch unabhängiger von Chinas Vormachtstellung machen, doch Peking behält erheblichen wirtschaftlichen Einfluss in Indonesien.
