Das verborgene schwache Glied bei US-Arzneimitteln: Chinas Kontrolle über Wirkstoffzutaten

Warum das jetzt wichtig ist

US-Regierungen sorgen sich seit Jahren um seltene Erden und Mikrochips. Doch im Zentrum der alltäglichen Gesundheitsversorgung gibt es eine weniger beachtete Schwachstelle: die Chemikalien, die Arzneimittel wirksam machen. China ist für diese Vorprodukte zu einem zentralen Lieferanten geworden – von wichtigen Ausgangsstoffen für die Synthese pharmazeutischer Wirkstoffe bis hin zu Lösungsmitteln und Reagenzien, die für die Produktion benötigt werden. Eine wachsende Zahl von Analysen zeigt, wie groß diese Abhängigkeit ist. Fast 700 in den USA verwendete Arzneimittel enthalten mindestens eine Chemikalie, die ausschließlich aus China bezogen wird. Dazu gehören Antibiotika wie Amoxicillin und gängige Generika gegen Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Krampfanfälle und Allergien sowie sogar einige Krebsmedikamente. Lieferengpässe würden alles betreffen – von der Behandlung gewöhnlicher Infektionen bis zur Intensivmedizin.

Die strategischen Sorgen sind mehr als abstrakt. Politiker warnen, dass ein künftiger Handelskonflikt, Sanktionen oder ein weiterer großer Ausbruch einer Krankheit die Lieferströme von Inhaltsstoffen unterbrechen könnten, auf die viele US-Arzneimittelhersteller und sogar Indiens Generikabranche angewiesen sind. Die US-China Economic and Security Review Commission hat den Kongress aufgefordert, der Arzneimittelbehörde FDA weitergehende Befugnisse einzuräumen. Sie soll Angaben zu Menge und Herkunft dieser chemischen Grundstoffe verlangen und die Beschaffung dort, wo die Risiken besonders hoch sind, auf Lieferanten außerhalb Chinas ausrichten können. Einige Vorschläge gehen über eine stärkere Kontrolle hinaus und sehen eine Förderung neuer Produktionskapazitäten vor – nach dem Vorbild von Maßnahmen zur Sicherung kritischer Mineralien. Auch Unternehmen überdenken ihre Produktionsstandorte und planen neue Anlagen in den USA. Viele dieser Vorhaben konzentrieren sich jedoch auf spätere Fertigungsschritte und nicht auf die Rohchemikalien, die weiterhin die größten Engpässe verursachen.

Wie Arzneimittel hergestellt werden und wo China dominiert

Die meisten Patienten sehen eine fertige Tablette oder Ampulle, nicht den komplexen chemischen Herstellungsprozess. Dieser beginnt häufig in großen Reaktoren, in denen Grundstoffe hergestellt und zu wichtigen Ausgangsstoffen weiterverarbeitet werden. Diese Ausgangsstoffe werden in mehreren Schritten zu Zwischenprodukten veredelt und schließlich zum pharmazeutischen Wirkstoff, dem sogenannten API. Er ist der Bestandteil, der die therapeutische Wirkung entfaltet. Erst danach wird der API mit Hilfsstoffen zu einer fertigen Dosis verarbeitet, geprüft, verpackt und versandt.

Von Chemikalien zu Tabletten

Die FDA reguliert die Produktionsstätten für APIs und die Anlagen, in denen fertige Arzneimittel hergestellt werden, streng. Für Vorprodukte wie Ausgangsstoffe, Reagenzien und Lösungsmittel gelten weniger strenge Vorgaben – obwohl diese darüber entscheiden, ob die nachgelagerten Betriebe überhaupt produzieren können. Die Größe der chinesischen Chemieindustrie, niedrigere Produktionskosten und weniger strenge Umweltauflagen verschafften chinesischen Herstellern bei diesen Grundstoffen früh einen Vorsprung. Über Jahrzehnte wurde daraus eine feste Abhängigkeit. Beschaffungsteams setzten auf zuverlässige chinesische Lieferanten, indische API-Hersteller integrierten chinesische Vorprodukte in ihre Rezepturen und globale Händler bauten ihre Netzwerke auf diesen Lieferströmen auf.

Abhängigkeiten bei Vorprodukten übertreffen die API-Zahlen

In Debatten über die Abhängigkeit der USA stehen oft die API-Anteile im Mittelpunkt. Je nach Berechnungsmethode reichen die Schätzungen von einstelligen Prozentwerten bis hin zu fast einem Viertel des US-Arzneimittelvolumens. Die Spannbreite hängt davon ab, ob nach Produktionsstätten oder Mengen gerechnet wird und ob indirekte Abhängigkeiten über Drittländer einbezogen werden. Bei den Vorprodukten ist die Konzentration größer. China spielt bei wichtigen Ausgangsstoffen und den Hilfschemikalien, die für die API-Synthese erforderlich sind, eine deutlich größere Rolle – insbesondere bei Antibiotika und anderen Generika mit hohem Absatz. Selbst wenn die Endproduktion in Indien, Europa oder Nordamerika stattfindet, können die Betriebe für den Produktionsstart und den laufenden Betrieb weiterhin auf Vorprodukte aus China angewiesen sein. Amoxicillin veranschaulicht das. Für die Herstellung der APIs und der fertigen Arzneimittel gibt es offenbar zahlreiche Anbieter in verschiedenen Ländern, doch mehrere wichtige Vorprodukte stammen fast ausschließlich aus China.

Was sagen die Zahlen tatsächlich aus?

Die Zahl der Produktionsstätten ist eine mögliche Betrachtungsweise. FDA-Daten zufolge befanden sich 2019 rund 28 Prozent der Produktionsstätten für APIs, die den US-Markt beliefern, im Inland und etwa 13 Prozent in China. Der Rest verteilte sich auf Europa, Indien und andere Regionen. Die Zahl der Produktionsstätten sagt jedoch nichts über die tatsächlichen Mengen aus, die in US-Arzneimitteln verwendet werden. Viele registrierte Anlagen oder FDA-Anträge beziehen sich nicht auf Produkte, die hier verkauft werden. Für die Planung im Gesundheitswesen sind mengenbasierte Messwerte am wichtigsten. Sie zeigen, dass sich die Abhängigkeit auf bestimmte Kategorien konzentriert. Handelsdaten und unabhängige Analysen weisen bei einigen weit verbreiteten Arzneimittelrohstoffen auf eine extreme Abhängigkeit von China hin: Die USA beziehen den Großteil ihres Ibuprofens und einen großen Anteil ihres Paracetamols aus China, ebenso erhebliche Mengen an Penicillin-Antibiotika. Die gemeinnützige US Pharmacopeia hat auf zwei systemische Risiken hingewiesen. Erstens stammt die Hälfte der in den USA verwendeten Wirkstoffe aus nur einer Quelle. Zweitens ist China für mindestens eine benötigte Chemikalie bei fast 700 Arzneimitteln der einzige Lieferant. Dazu gehören alltägliche Mittel wie Antihistaminika, die viele Haushalte im Arzneischrank haben, sowie preiswerte Medikamente, die Krankenhäuser für die Routineversorgung in großen Mengen einkaufen.

China ist jedoch nicht der einzige Akteur. Der Handel mit fertigen Arzneimitteln zwischen den USA und China ist in beide Richtungen gewachsen. Die USA exportieren auch moderne Biologika und immunologische Produkte nach China. Bei APIs liegt Chinas Anteil an den US-Importen ungefähr bei einem Bruchteil der Gesamtmenge, doch die Abhängigkeit unterscheidet sich stark je nach Kategorie. Am deutlichsten sind die Risiken bei Vorprodukten sowie bei Antibiotika, krebsbezogenen Arzneimitteln und anderen Generika mit hohem Absatz, bei denen geringe Gewinnspannen den globalen Wettbewerb einschränken. Entscheidend ist, das Richtige zu messen. Die Zahl der Produktionsstätten oder der Wert der Importe können Risiken unterschätzen, denn viele wichtige Generika sind billig, aber lebenswichtig. Mengenbasierte Messwerte bilden den tatsächlichen Bedarf der Patienten besser ab.

Warum diese Abhängigkeit fortbesteht

Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sind hartnäckig. Bei der Herstellung chemischer Ausgangsstoffe und gängiger APIs sind die Gewinne gering, während erhebliche Kosten für die Einhaltung von Umweltauflagen und ein hoher Energieverbrauch anfallen. Chinas Größe im Bereich der Grundchemikalien, integrierte Industrieparks und Kostenvorteile verlagerten die Produktion schon vor Jahrzehnten aus Ländern mit höheren Kosten. Als sich feste Beziehungen zwischen Lieferanten und Abnehmern etabliert hatten, verstärkten Netzwerkeffekte diese Entwicklung. Der Aufbau paralleler Kapazitäten in den USA oder verbündeten Ländern ist teuer und dauert lange. Führungskräfte aus der Branche schätzen, dass der Aufbau heimischer Lieferketten für bestimmte Rohstoffe die Kosten um die Hälfte erhöhen könnte. Bei Generika mit extrem geringen Gewinnspannen lässt sich dieser Aufpreis nur schwer auffangen.

Konzentrationsrisiken und Qualitätsbedenken

Die Konzentration zeigt sich darin, wie häufig APIs und Vorprodukte nur einen einzigen Lieferanten haben. Wird ein Standort wegen Wartungsarbeiten oder regulatorischer Probleme geschlossen, breiten sich Engpässe in Krankenhäusern und Apotheken aus. Die Pandemie machte diese Verwundbarkeit sichtbar, doch Versorgungsprobleme gab es schon vor 2020. Qualitätsmängel in ausländischen Produktionsstätten haben Rückrufe und vorübergehende Schließungen ausgelöst. US-Inspektoren stoßen bei häufigen, unangekündigten Kontrollen im Ausland weiterhin auf Hindernisse. Auch ethische Fragen der Beschaffung spielen eine Rolle: Menschenrechtsorganisationen bringen Teile der Chemielieferketten in Regionen wie Xinjiang mit Zwangsarbeit in Verbindung. Diese Risiken gehen über geopolitische Fragen hinaus und betreffen die tägliche Patientensicherheit, starke Preisanstiege und die Verfügbarkeit grundlegender Behandlungen.

Risiken für nationale Sicherheit und öffentliche Gesundheit

Analysten unterscheiden drei Arten von Risiken. Erstens besteht das Risiko politischer Erpressung: Eine Regierung könnte in einem Konflikt mit Exportbeschränkungen für sensible Vorprodukte drohen. Chinas Gesetze zur Exportkontrolle und Biosicherheit räumen dem Staat in diesem Bereich weitreichende Befugnisse ein. Ein vollständiger Lieferstopp wäre extrem und würde China selbst schaden, doch schon gezielter Druck könnte die Märkte verunsichern. Zweitens drohen Lieferunterbrechungen. Die Konzentration auf wenige Industriegebiete bedeutet, dass ein lokaler Lockdown, ein Brand, eine Überschwemmung oder ein Stromausfall die weltweite Versorgung einschränken kann. Als während der Pandemie ein großer Hersteller von Kontrastmitteln für diagnostische Untersuchungen in Shanghai die Produktion unterbrach, mussten Krankenhäuser weltweit monatelang Untersuchungen rationieren. Drittens droht der Verlust von Fähigkeiten. Wenn die USA und ihre Verbündeten immer mehr Vor- und Zwischenprodukte im Ausland fertigen lassen, könnten ihnen das technische Wissen und die Fachkräfte verloren gehen, die nötig sind, um die moderne Produktion neuerer Therapien auszubauen.

Auch die Verteidigungsplanung nimmt das Thema ernst. Eine aktuelle Einschätzung des Pentagons ergab, dass mehr als ein Viertel der Medikamente, die das US-Militär einkauft, in irgendeiner Form auf Lieferketten angewiesen ist, an denen China beteiligt ist. Das bedeutet nicht, dass ein Lieferstopp unmittelbar bevorsteht, erschwert aber die Notfallplanung und die Vorbereitung auf einen erhöhten Bedarf.

Leland Miller, Mitglied der US-China Economic and Security Review Commission, brachte die Sorge über die Abhängigkeit bei Vorprodukten unverblümt auf den Punkt.

Peking kontrolliert einen beunruhigend großen Teil der pharmazeutischen Wirkstoffe.

Befürworter besserer Daten argumentieren, Transparenz sei der erste Schritt zum Handeln. Carrie Harney von der US Pharmacopeia erläuterte, wie mehr Transparenz gezielte Maßnahmen ermöglichen kann.

Wir hoffen, dass bessere Daten und mehr Transparenz gezielte Maßnahmen ermöglichen, um die Widerstandsfähigkeit und Sicherheit für Patienten zu stärken.

Was plant Washington?

Die kurzfristigen Pläne konzentrieren sich auf Transparenz, Diversifizierung und gezielte Industriepolitik. Im Kongress liegen Vorschläge vor, die Befugnisse der FDA auszuweiten. Unternehmen sollen dann nicht nur den Standort von API-Produktionsstätten melden müssen, sondern auch Menge und Herkunft vorgelagerter Vorprodukte wie wichtiger Ausgangsstoffe, Reagenzien und Lösungsmittel. Diese Meldungen würden den Aufsichtsbehörden und Gesundheitssystemen aktuelle Übersichten über Engpässe liefern, eine gezieltere Beschaffung ermöglichen und die Planung strategischer Vorräte an wichtigen Arzneimitteln und Vorprodukten unterstützen. Außerdem ermutigen die Behörden Hersteller, alternative Lieferanten aus vertrauenswürdigen Ländern zuzulassen und, wo möglich, Rezepturen anzupassen.

Strukturelle Probleme des Marktes lassen sich wahrscheinlich nicht allein durch Meldepflichten lösen. Einige Vorschläge orientieren sich an den Maßnahmen bei seltenen Erden. Das Verteidigungsministerium erprobte Preisstützungsvereinbarungen, die für kritische Mineralien eine Preisuntergrenze festlegen und so heimische Investitionen fördern sollen. Ähnliche Instrumente könnten den Aufbau von API- oder Ausgangsstoffkapazitäten in den USA oder verbündeten Ländern anschieben. Sie würden das Risiko mindern, dass neue Anlagen durch plötzliche Preiseinbrüche aus dem Markt gedrängt werden. Öffentliche Finanzierung, langfristige Abnahmeverträge und gemeinsame Vorräte verbündeter Länder könnten solche Bemühungen unterstützen. Zölle könnten einer weiteren Konzentration entgegenwirken, aber keine konkurrierenden Anlagen aus dem Boden stampfen, wenn es sie noch nicht gibt. Bei vielen Generika wären höhere Preise oder die Rücknahme von Produkten die Folge, nicht der Markteintritt neuer Anbieter. Die FDA fördert ihrerseits weiterhin moderne Herstellungsverfahren wie die kontinuierliche Flussproduktion, die Kosten senken, die Qualität verbessern und den Platzbedarf für die Produktion im Inland verringern kann.

Können Verbündete die Lücke schließen?

Die Diversifizierung wird auf ein Netzwerk von Partnern angewiesen sein. Indien ist weltweit der größte Lieferant fertiger Generika und APIs, doch viele indische Hersteller sind weiterhin auf chinesische Ausgangsstoffe angewiesen. Die indische Politik zielt darauf ab, die heimische Chemieproduktion wieder aufzubauen – ein Vorhaben, das Zeit braucht. Mexiko bietet sich als Standort in geografischer Nähe an: Es liegt nahe an den US-Märkten, verfügt über eine etablierte Medizintechnikproduktion und kann die Herstellung von APIs und fertigen Arzneimitteln ausweiten. Eine engere Zusammenarbeit zwischen den USA und Mexiko könnte eine Angleichung der Vorschriften, schnellere Inspektionen von Produktionsstätten und gezielte Anreize für besonders wichtige Vorprodukte umfassen. Einige US-Politiker setzen auch auf Friendshoring im Nahen Osten. Aufbauend auf jüngsten diplomatischen Abkommen sollen dort neue Produktionsstätten entstehen, die US-Krankenhäuser beliefern. Europa bleibt mit seinen hohen Qualitätsstandards und verfügbaren Industrieparks für Spezialchemikalien ein wichtiger Partner. All diese Wege können helfen, doch das Kernproblem bleibt bestehen, solange die vorgelagerte Chemieproduktion weiterhin auf chinesische Rohstoffe angewiesen ist. Jede Strategie muss die Engpässe an ihrem Ursprung beseitigen.

Risiken besser messen und steuern

Um Risiken bei Arzneimitteln zu steuern, muss man zunächst die richtigen Ebenen messen. Öffentliche Datenbanken zu Produktionsstätten für APIs und fertige Arzneimittel sind für die Notfallplanung unverzichtbar, aber unvollständig. Mengenbasierte Messwerte nach Arzneimittel und Therapiegebiet vermitteln ein zutreffenderes Bild der Verwundbarkeit. Bei der Erfassung sollten auch indirekte Abhängigkeiten berücksichtigt werden, etwa wenn ein in einem Land hergestelltes Fertigarzneimittel einen API aus einem zweiten und Ausgangsstoffe aus einem dritten Land enthält. Besonders wichtig ist es, die vorgelagerten Stufen sichtbar zu machen. Listen wichtiger Arzneimittel sollten durch Listen wichtiger Vorprodukte ergänzt werden. Gesundheitssysteme und Einkaufsverbünde können dann für genau diese Punkte in der Lieferkette Verträge mit mehreren Lieferanten sowie Sicherheitspuffer bei den Lagerbeständen vereinbaren, statt sich nur auf fertige Arzneimittel zu konzentrieren.

Technologie kann die Transparenz verbessern. Digitale Systeme zur Nachverfolgung, Herkunfts- und Arbeitsrechtsnachweise von Lieferanten sowie Übersichtsplattformen, die Zolldaten mit behördlichen Meldungen verknüpfen, würden Abnehmern und Aufsichtsbehörden helfen, Engpässe vorherzusehen. Auf der Angebotsseite können öffentlich-private Partnerschaften mehrere zugelassene Lieferanten für wichtige Ausgangsstoffe fördern, regionale Vorräte besonders risikoreicher Vorprodukte aufbauen und Finanzierungen bereitstellen, die den Nachteil höherer Produktionskosten abmildern. Keine dieser Maßnahmen wird China aus der globalen Arzneimittelversorgung verdrängen, und das muss sie auch nicht. Ziel ist ein widerstandsfähiges Netzwerk, in dem kein einzelner Knotenpunkt, keine Region und kein Unternehmen die Versorgung von Millionen Patienten unterbrechen kann.

Die wichtigsten Punkte

• China spielt bei den vorgelagerten Stufen der US-Arzneimittelproduktion eine überproportional große Rolle und liefert wichtige Ausgangsstoffe, Reagenzien und Lösungsmittel, auf die viele APIs angewiesen sind.
• Die US Pharmacopeia hat fast 700 Arzneimittel ermittelt, für die mindestens eine ausschließlich aus China bezogene Chemikalie benötigt wird. Die Hälfte der US-amerikanischen APIs stammt aus nur einer Quelle.
• Je nach Methode unterscheiden sich die Schätzungen zur Abhängigkeit bei APIs; die Zahl der Produktionsstätten unterschätzt die Risiken. Mengenbasierte Messwerte zeigen eine starke Konzentration bei Antibiotika und anderen Generika mit hohem Absatz.
• Bei einigen grundlegenden Arzneimitteln sind die US-Importe stark von China abhängig. Dazu gehören der Großteil des Ibuprofens sowie große Anteile von Paracetamol und Arzneimitteln aus der Penicillin-Klasse.
• FDA-Daten zeigen, dass sich viele API-Produktionsstätten im Ausland befinden. Lücken bei den Mengendaten erschweren die Planung, und indirekte Abhängigkeiten über Drittländer verschleiern häufig das tatsächliche Risiko.
• Zu den wichtigsten Risiken zählen politischer Druck in Krisenzeiten, unbeabsichtigte Lieferunterbrechungen und der langfristige Verlust von Produktionskapazitäten und technischem Wissen.
• Zu den diskutierten politischen Maßnahmen gehören erweiterte FDA-Meldepflichten zu Herkunft und Menge der Vorprodukte, Preisstützungen und Abnahmegarantien, Vorräte sowie moderne Herstellungsverfahren.
• Eine Diversifizierung über Indien, Mexiko, Europa und Partner im Nahen Osten kann helfen. Für echte Widerstandsfähigkeit müssen die Strategien jedoch die Engpässe bei den Vorprodukten angehen.