Bhutan bereitet Bergbaugesetz für Winterdebatte nach fünf Jahren Stillstand vor

Ein neuer Anlauf zur Klärung, wer vom Bergbau profitiert

Bhutans überarbeiteter Gesetzentwurf zu Bergbau und Mineralien liegt dem Kabinett vor. Damit steht er auf der Tagesordnung der für den Zeitraum vom 12. November bis zum 28. Dezember 2026 geplanten Wintersitzung der Nationalversammlung. Zugleich wird eine Debatte wieder aufgenommen, die im Juni 2021 über Eigentumsverhältnisse, Verwaltung und die Verteilung der Bergbaugewinne ins Stocken geraten war.

Das Department of Geology and Mines hat Bestimmungen zu strategischen Mineralien überarbeitet. Sie sind Teil einer geplanten umfassenden Reform des Mines and Minerals Management Act von 1995. Wenn die Abgeordneten zusammentreten, wird dieses Gesetz 31 Jahre alt sein. Der stellvertretende Sprecher der Nationalversammlung, Sangay Khandu, sagte, die Bergbaugesetzgebung gehöre zu drei neuen Vorhaben, die voraussichtlich in der Sitzungsperiode behandelt werden sollen. Die Tagesordnung sei jedoch noch nicht endgültig festgelegt.

Auf dem Spiel steht nicht nur, welche Einnahmen dem Staat zufließen, sondern auch, wie sich der Bergbau auf Staub, Wasser und Arbeitsplätze im Umfeld einzelner Minen auswirkt. Die Körperschaftsteuer aus dem Bergbau belief sich 2025 auf Nu 1,2714 Milliarden. Zugleich erwägt die Regierung strengere Strafen, mehr Verarbeitung im Inland und neue Wege, um Gemeinden an den Vorteilen zu beteiligen.

Auch in der globalen Fertigung spielt Bhutan eine messbare Rolle. Laut dem Überblick des United States Geological Survey zu Bhutans Mineralien lag das Land 2024 bei der Ferrosiliciumproduktion weltweit auf Rang sieben und stellte schätzungsweise 2,1 Prozent der weltweiten Produktion. Ferrosilicium, eine Legierung aus Eisen und Silizium, wird bei der Stahlherstellung verwendet.

Laut der Behörde trugen mineralische Rohstoffe 2024 zwei Prozent zum Bruttoinlandsprodukt Bhutans bei. Für das Parlament geht es vor allem darum, wie sich staatliche Ressourcen in öffentliche Einnahmen und Vorteile vor Ort umwandeln lassen, ohne dabei praktikable Bedingungen für Betreiber aus dem Blick zu verlieren und die Natur zu schützen.

Wie der Gesetzentwurf erneut auf die Tagesordnung der Wintersitzung kam

Der frühere Streit zog sich über sechs Sitzungen des gemeinsamen Ausschusses hin, ohne dass sich Nationalversammlung und Nationalrat einigen konnten. Im Juni 2021 setzte der Parlamentspräsident die Beratung aus, nachdem der Ausschussvorsitzende Kinley Wangchuk berichtet hatte, die Mitglieder hätten keinen Konsens erzielt.

Während die Regierung neue Regeln und später einen überarbeiteten Gesetzentwurf ausarbeitete, galt das Gesetz von 1995 weiter. Die wichtigsten Schritte:

• 2020: Der frühere Gesetzentwurf zu Bergbau und Mineralien schlug einen neuen Rahmen für Lizenzvergabe, Regulierung und Zuteilung mineralischer Ressourcen vor.
• Juni 2021: Das Parlament vertagte den Gesetzentwurf, nachdem die beiden Kammern ihre Differenzen nicht beilegen konnten.
• 2022: Das Ministry of Economic Affairs erließ die Mines and Minerals Management Regulations.
• 15. Juni 2024: Energieminister und Minister für natürliche Ressourcen Gem Tshering skizzierte Pläne, die Regeln zu überprüfen und eine Beteiligung öffentlicher wie privater Akteure zu erwägen.
• März 2025: Eine Bewertung des IGF Mining Policy Framework stellte Schwächen bei Genehmigungsverfahren, Kontrolle, Konsultation der Gemeinden und Verteilung der Vorteile fest.
• 2026: Das Department of Geology and Mines legte dem Kabinett den überarbeiteten Gesetzentwurf vor, bevor das Parlament im Winter darüber beraten soll.

Nach Angaben des Departments orientiert sich der neue Entwurf an der Mineral Development Policy von 2017 und berücksichtigt die Mineral Exploration Guidelines von 2023 sowie die Verordnungen von 2022. Die Regierung stellt das Gesetz außerdem in den Zusammenhang mit ihrer 10X Economic Roadmap und der Diamond Strategy.

Staatliches Eigentum und das Recht auf Abbau

Der Gesetzentwurf des Department of Geology and Mines von 2020 sah vor, dass die Rechte an mineralischen Ressourcen dem Staat gehören. Nach dem Entwurf sollten nachgewiesene Mineralvorkommen durch Ausschreibungen oder an ein Staatsunternehmen vergeben werden. Über strategische Mineralien und Vorkommen sollte die Regierung gesondert entscheiden.

Eigentum und Abbau sind zwei unterschiedliche Aspekte der Debatte. Der Staat kann ein Vorkommen besitzen und einem Unternehmen über eine Konzession erlauben, die Mineralien abzubauen und zu verkaufen. Umstritten ist, wer diese Erlaubnis erhält, welche Kosten dafür anfallen und wie die daraus entstehenden Einnahmen den Bürgerinnen und Bürgern zugutekommen.

Der Nationalrat stützte seine Position auf Artikel 1 Absatz 12 der Verfassung zum staatlichen Eigentum an mineralischen Ressourcen sowie auf Artikel 9 Absatz 7 zu Armut und Vermögenskonzentration. Weitere in der Debatte angeführte Bestimmungen betreffen fairen Wettbewerb und Beschränkungen von Monopolen.

Zur Begründung seines Plädoyers für Staatsunternehmen verwies der Nationalrat auf historische Handelsdaten. Demnach erklärte das Privatunternehmen JMCL 2019 einen Exportpreis für Dolomit von Nu 520 je Tonne. Nachdem die Minen 2020 der State Mining Corporation Limited übertragen worden waren, lag der Preis bei Nu 1.150. Zudem führte der Rat für SMCL im Geschäftsjahr 2019/20 einen Gewinn nach Steuern von Nu 802 je Tonne an, gegenüber Nu 398 für die Druk Satair Corporation Limited im Jahr 2018.

Diese Zahlen erklären, warum die Vergabe von Bergbaurechten politisch umstritten wurde: Der Nationalrat argumentierte, dass ein staatlicher Betrieb mehr Wert für Bhutan sichern könne. Die Regierung erwägt nun einen Rahmen, an dem sowohl öffentliche als auch private Akteure beteiligt wären.

Warum der Rechtsrahmen wichtig ist

Das Gesetz von 1995 lässt wichtige Fragen offen oder überlässt sie Regeln und Verordnungen. Dadurch steigt der Druck, Entscheidungen parlamentarisch stärker abzusichern. Die Exekutive kann Verordnungen innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse ändern; eine Gesetzesänderung erfordert dagegen ein parlamentarisches Verfahren.

Der frühere Entwurf zeigt, wie weitreichend eine Reform des Bergbaus sein kann. Er sah vor, das Bergbaugesetz von 1995 sowie bestimmte Bestimmungen des Local Government Act von 2009, des Forest and Nature Conservation Act von 1995 und des Water Act von 2011 aufzuheben. Außerdem sollte eine autonome Bergbauaufsichtsbehörde geschaffen werden, zuständig unter anderem für Inspektionen, die Durchsetzung von Konzessionsauflagen, die Rekultivierung und die Erhebung von Abgaben.

Die Vertagung von 2021 hat auch einen Verfahrensstreit hinterlassen. Artikel 13 Absatz 8 der Verfassung sieht vor, dass ein Gesetzentwurf dem Druk Gyalpo zur Einberufung einer gemeinsamen Sitzung vorgelegt wird, wenn die Kammer, in der er eingebracht wurde, Änderungen oder Einwände der anderen Kammer zurückweist. Das Parlament vertagte den Bergbaugesetzentwurf stattdessen nach Paragraf 59(A) seiner Geschäftsordnung. Die verfassungsrechtliche Grundlage für dieses Vorgehen ist in der Debatte weiterhin strittig.

Die vollständigen Bestimmungen des überarbeiteten Gesetzentwurfs von 2026, darunter die endgültige Regelung strategischer Mineralien und die geplante Aufsichtsstruktur, wurden in den bislang veröffentlichten Ankündigungen nicht näher erläutert. Erst der endgültige Parlamentsentwurf wird zeigen, wie viel vom früheren Konzept erhalten bleibt.

Was Produktions- und Steuerzahlen zeigen

Die Körperschaftsteuer aus dem Bergbau in Bhutan stieg von Nu 1,1486 Milliarden im Jahr 2023 auf Nu 1,2714 Milliarden im Jahr 2025, nachdem sie 2024 auf Nu 1,1003 Milliarden gesunken war. Der Anstieg von 2024 auf 2025 betrug rund 15,6 Prozent. Hinzu kommen öffentliche Einnahmen aus Abgaben und Mineralienpachten.

Die Produktion entwickelte sich je nach Rohstoff unterschiedlich. Der US Geological Survey erfasste 2024 eine Ferrosiliciumproduktion von 151.495 Tonnen, gegenüber 127.293 Tonnen im Jahr 2023. Das entspricht einem Zuwachs von rund 19 Prozent. Die Gipsproduktion sank im selben Zeitraum von 1.098.565 auf 513.477 Tonnen, ein Rückgang um rund 53 Prozent.

Auch die Produktion von gebrochenem Dolomit ging zurück: von 2.937.930 Tonnen 2023 auf 2.760.377 Tonnen 2024. Die Zahlen aus einer Produktionstabelle mit Datenstand 15. Januar 2026 zeigen, mit welch unterschiedlichen wirtschaftlichen Bedingungen die Regierung in den einzelnen Bereichen des Sektors umgehen muss.

Der Gesetzentwurf soll die Aufbereitung mineralischer Rohstoffe regeln, also Verfahren, mit denen der nutzbare Mineralgehalt oder der Handelswert eines Materials gesteigert wird. Er soll außerdem die Nutzung von Erzen mit geringem Gehalt und von Ausschussmaterial, die Gewinnung weiterer Mineralien aus Hauptvorkommen sowie kritische Mineralien und strategische Bergbauanlagen umfassen.

Minister Gem Tshering, der das Ministry of Energy and Natural Resources leitet, stellte bei der Parlamentsdebatte im Juni 2024 einen Zusammenhang zwischen der Entwicklung des Bergbaus und Umweltauflagen her:

Sie muss mit der Umweltpolitik in Einklang stehen.

Die Regierung überprüft außerdem die Besteuerung, um die Verarbeitung in Bhutan zu fördern. Für Unternehmen könnte sich dadurch die Abwägung zwischen dem Export von Rohstoffen und Investitionen in Anlagen und Fachkenntnisse verändern, mit denen sich im Inland höherwertige Produkte herstellen lassen.

Strengere Strafen bei begrenzten Inspektionskapazitäten

Der Gesetzentwurf soll abgestufte Strafen einführen, die bei wiederholten Verstößen härtere Maßnahmen ermöglichen. Einige der derzeitigen Festbeträge liegen bei nur Nu 5.000. Das Ministerium hält diesen Betrag für zu niedrig, um Verstöße wirksam abzuschrecken.

Das Department of Geology and Mines beaufsichtigt den Betrieb über sieben Regionalbüros. Nach den Verordnungen von 2022 werden gewöhnliche Minen zweimal im Jahr kontrolliert, auch unangekündigt. Bei Standorten mit hohem Produktionsvolumen oder besonderer Umweltgefährdung finden die Kontrollen vierteljährlich oder häufiger statt.

Die Inspektoren vergleichen den Betrieb mit genehmigten Machbarkeitsstudien und gleichen die Produktionsmengen anhand von Wiegebrückenaufzeichnungen und Transportgenehmigungen ab. Um verstreut liegende Standorte besser zu überwachen, setzt das Department zunehmend Satellitenbilder und Drohnen ein. Wegen begrenzter Personal-, Transport- und technischer Kapazitäten ist eine lückenlose Kontrolle vor Ort schwierig.

Nach Angaben des Departments wurden landesweit in den vergangenen drei Jahren keine schweren Straftaten oder gravierenden Verstöße gegen Vorschriften registriert. Zu den häufigen Problemen zählen schlecht angelegte Abbaustufen, unzureichende Staubkontrolle und der unsachgemäße Umgang mit Abraum, also dem Boden und Gestein, das beim Freilegen eines Mineralvorkommens entfernt wird.

Die widerrechtliche Ausweitung von Abbaugrenzen und als gewöhnliche Landerschließung deklarierte Ausgrabungen geben weiterhin Anlass zur Sorge. An einigen abgelegenen Steinbrüchen und Baggerstellen fehlen geeichte Wiegebrücken, sodass die Behörden die Mengen von Hand überprüfen müssen. Jährliche Schulungen sollen einem weiteren Problem entgegenwirken: Betreiber haben mitunter nicht genügend qualifiziertes Personal, um genehmigte Abbaupläne umzusetzen.

Rekultivierung und ein klarer Anteil für die Gemeinden

Betreiber müssen vor Beginn des Abbaus Umwelt- und andere Genehmigungen einholen, eine zertifizierte Betriebsleitung bestellen sowie einen Plan für Stilllegung und Rekultivierung der Mine vorlegen. Außerdem müssen sie eine Umweltsanierungsbürgschaft hinterlegen, die als Sicherheit für die Wiederherstellung des Geländes dient.

Zu den Vorgaben für die Stilllegung gehören der Rückbau der Infrastruktur, die Stabilisierung ausgehobener Hänge, das Aufbringen von Mutterboden und die Wiederherstellung der Vegetation. Die Bürgschaft wird erst zurückgezahlt, wenn die Überwachung bestätigt, dass das Gelände stabil ist und sich die Vegetation gehalten hat. Während des Betriebs zählen Sedimentbecken, Pufferzonen an Gewässern, das Bewässern von Straßen und abgedeckte Mineraltransporte zu den Schutzmaßnahmen.

Die IGF-Bewertung von März 2025 stellte fest, dass Genehmigungsverfahren zersplittert, Kontrollen schwach und Konsultationen mit Gemeinden sowie die Verteilung der Vorteile unzureichend seien. Eine Studie aus dem Jahr 2016, an der Bhutans Anti-Korruptionskommission, das Royal Institute of Management und die französische Audencia Business School beteiligt waren, hatte ebenfalls Schwächen bei Governance und Aufsicht festgestellt.

Der überarbeitete Rahmen könnte den Gemeinden über kommunale Entwicklungsfonds und Vorgaben zum lokalen Anteil am Beschaffungswesen Vorteile verschaffen. Solche Vorgaben können Beschäftigungs- und Geschäftsmöglichkeiten gezielt lokalen Arbeitskräften, Lieferanten und Unternehmen eröffnen. Bereits im früheren Entwurf war das vorgeschlagene Aufsichtsgremium dafür zuständig, die Verwendung eines kommunalen Entwicklungsfonds zu genehmigen.

Auch die Transparenz bei der Vergabe von Bergbaurechten ist weiterhin ungeklärt. Das Department und das Ministerium lehnten Anfragen nach einer Liste der Eigentümer von Minen und Steinbrüchen ab. Zugleich erklärte das Department, dass die Begrenzung auf zwei Bergbaukonzessionen für SMCL nicht gelte. Neben den Vergaberegeln stellt sich daher die Frage, wie offen diese Regeln und ihre Nutznießer dokumentiert werden.

Kosten für Landwirte und Verzögerungen im Ingenieurwesen konkurrieren um Aufmerksamkeit

Abgeordnete brachten bei einer Plenarsitzung fast 225 Anliegen aus ihren Wahlkreisen ein, darunter Zufahrtsstraßen zu landwirtschaftlichen Betrieben und die Wasserversorgung. Die Anliegen wurden geprüft und an Ministerien weitergeleitet. Zwei Punkte aus dem Bezirksrat von Pemagatshel wurden einem Ausschuss zur Beratung vorgelegt.

Beim ersten geht es um uneinheitliche Kostenbeiträge für landwirtschaftliche Betriebsmittel. Ein Vertreter der Kommunalverwaltung sagte, nach einer früheren Regelung hätten Landwirte und Regierung die Kosten je zur Hälfte getragen. Später habe sich der staatliche Anteil auf 70 oder 60 Prozent belaufen. Dennoch hätten manche Landwirte Berichten zufolge am Ende selbst 70 Prozent zahlen müssen.

Der praktische Unterschied ist erheblich. Wer als Landwirt 70 Prozent zahlt, trägt für einen Gegenstand mit gleichem Preis mehr als doppelt so viel wie jemand, der 30 Prozent übernimmt. Der Bezirksrat von Pemagatshel fordert ein klares, einheitliches System: entweder einen festen Beitragsanteil oder eine kostenlose Verteilung.

Untersuchungen der Regierung ergaben, dass Landwirte kostenlose Güter mitunter weniger sorgfältig behandelten. Berichten zufolge gingen Millionen verteilter Obstbäume mangels ausreichender Pflege ein. Bei der politischen Entscheidung geht es somit sowohl um Bezahlbarkeit als auch um die Verantwortung, öffentliche Investitionen langfristig zu erhalten und produktiv zu nutzen.

Das zweite Anliegen betrifft regionale Ingenieurzentren und Verzögerungen bei der lokalen Entwicklung. Von 156 genehmigten Stellen in den sieben Regional Offices for Infrastructure Development des Ministry of Infrastructure and Transport sind 83 besetzt, also rund 53 Prozent. Einige Büros haben sechs oder sieben Ingenieure, zumeist Hochschulabsolventen am Anfang ihrer Laufbahn; üblicherweise wären mehr als 15 erforderlich.

Ministeriumsvertreter hatten für das vergangene Haushaltsjahr eine effektive Erfüllungsquote von 92 Prozent gemeldet. Dazu zählten 233 Planungsleistungen, die Prüfung von 641 privaten Bauplänen und die Unterstützung bei 23 Projekten. Die Bewertung des Good Governance Committee wird zeigen, ob diese Personalengpässe und Fragen der Kostenteilung eine formelle Debatte in der Nationalversammlung erfordern.

Was sonst auf der Gesetzgebungsagenda steht

Finanzminister Lekey Dorji soll den Gesetzentwurf zur Anpassung der Bezüge vorlegen. Als Haushaltsgesetz muss er in derselben Sitzungsperiode verabschiedet werden. Sangay Khandu nannte außerdem ein Abkommen mit der Organisation erdölexportierender Länder als eines der vorläufig geplanten neuen Vorhaben. Es soll Fragen zum Erdölsektor und die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten regeln.

Die Nationalversammlung soll außerdem in dritter Lesung über den Jabmi (Amendment) Bill und den Tobacco Control (Amendment) Bill 2026 beraten, die vom Nationalrat vorgelegt wurden. Geplant ist auch, das BIMSTEC-Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen und den Insolvency and Rehabilitation Bill of Bhutan abschließend zu behandeln.

Der Bergbaugesetzentwurf kommt damit in eine Sitzungsperiode mit mehreren konkurrierenden Vorhaben. Die zentrale Aufgabe bleibt klar umrissen: einen veralteten Rechtsrahmen durch eindeutige Regelungen zum Zugang zu Bergbaurechten, zu öffentlichen Einnahmen, zu Umweltpflichten und zu den Vorteilen für die Gemeinden zu ersetzen.

Die wichtigsten Punkte

• Der überarbeitete Gesetzentwurf zum Bergbau liegt dem Kabinett vor und soll voraussichtlich in der Sitzungsperiode der Nationalversammlung vom 12. November bis zum 28. Dezember 2026 behandelt werden.
• Der frühere Gesetzentwurf wurde im Juni 2021 nach Streit über Eigentum, Verwaltung und Gewinnverteilung vertagt.
• Die Körperschaftsteuer aus dem Bergbau belief sich 2025 auf Nu 1,2714 Milliarden.
• Zu den geplanten Änderungen zählen strengere Strafen, Bestimmungen zur Verarbeitung im Inland und mögliche Modelle zur Beteiligung der Gemeinden an den Vorteilen.
• Kontrollkapazitäten, Transparenz bei Eigentumsverhältnissen und Umweltrekultivierung sind zentrale Streitpunkte der Reform.
• Die Abgeordneten befassen sich außerdem mit Kostenbeiträgen für landwirtschaftliche Betriebsmittel, dem Mangel an Ingenieurpersonal und mehreren weiteren Gesetzesvorhaben.