Japans Gesetzeslücken eröffnen Spielräume für die Umgehung der Nordkorea-Sanktionen

Ein Büro in Tokio legte ein umfassenderes Vollzugsproblem offen

Im Februar 2014 spürte Katsuhisa Furukawa Personen mit Verbindungen zum nordkoreanischen Waffenhandel bis zu einem Büro in einem Gebäude gegenüber dem SL Square nahe dem Tokioter Bahnhof Shinbashi auf. Einen Monat später stand das Büro leer. Die Entdeckung erfolgte ein Jahr nach dem dritten nordkoreanischen Atomtest, als Furukawa dem Sachverständigengremium des UN-Sicherheitsrats für die Sanktionen gegen Nordkorea angehörte.

Furukawa, dessen Arbeit die Überwachung der Durchsetzung von Sanktionen umfasste, erinnerte daran, wie unbehelligt Personen mit Verbindungen zu Verstößen in Japan agieren konnten:

„Personen, die an Sanktionsverstößen beteiligt waren, kamen offen nach Japan und verließen das Land wieder, und kein einziger von ihnen wurde strafrechtlich verfolgt“, erinnerte er sich.

Nordkorea führte am 9. Oktober 2006 seinen ersten Atomtest durch. Die anschließende Entwicklung von Waffen lenkte die Aufmerksamkeit häufig auf Unterstützung durch China und Russland oder eine mangelhafte Durchsetzung der Sanktionen durch diese Länder. Furukawas Bericht richtet den Blick auf einen anderen Teil des Netzwerks: Unternehmen, Schifffahrtsdienste und Vermittler, die in Ländern tätig sind, die Sanktionen öffentlich unterstützen.

Japan hat ungewöhnlich weitreichende Beschränkungen für den direkten Handel mit Nordkorea verhängt. Eine Studie von Furukawa und der Sanktionsfachfrau Maiko Takeuchi beschreibt jedoch Lücken zwischen diesen Beschränkungen und den weiter gefassten Aktivitäten, die durch UN-Resolutionen verboten sind. Dazu zählen Schifffahrtsgeschäfte im Ausland, Gemeinschaftsunternehmen und aus der Ferne erbrachte Arbeit.

Die hier erörterten rechtlichen Einschätzungen beschreiben Bedingungen, die in Studien aus den Jahren 2018 bis 2022 dokumentiert wurden. Der aktuelle Stand jeder festgestellten Lücke, jedes Unternehmens und jedes Schiffs ist nicht geklärt. Die gemeinsame Erkenntnis ist dennoch konkret: Wird nur der direkte Handel blockiert, bleiben andere Wege offen, wenn nationales Recht und Behörden die Personen und Dienstleistungen hinter einer Transaktion nicht erreichen.

Das Schifffahrtsnetzwerk mit japanischen Verbindungen

Ocean Maritime Management, kurz OMM, war ein bedeutendes nordkoreanisches Schifffahrtsunternehmen, das am Waffenhandel beteiligt war. Die UN belegten es am 28. Juli 2014 mit Sanktionen, mehrere Monate nach Furukawas Entdeckung in Shinbashi.

Furukawas Studie zu den Sanktionen in Japan, veröffentlicht vom Japan Institute of International Affairs, beschreibt einen japanischen Staatsangehörigen, der nur als X bezeichnet wird und OMM angeblich über mehrere Briefkastenfirmen in Hongkong unterstützte. Eine Briefkastenfirma gibt den Anschein eines gewöhnlichen Geschäftsbetriebs, während sie die dahinterstehenden Personen oder Aktivitäten verschleiert.

Furukawa zufolge gründete X gemeinsam mit einem chinesischen Partner Unternehmen in Ländern mit günstigen steuerlichen Regelungen. Das Netzwerk half dabei, nordkoreanische Schiffe zu verwalten, die unter ausländischer Flagge fuhren, sodass die Flotte weniger direkt mit Pjöngjang in Verbindung gebracht werden konnte.

Furukawa schrieb, Japan habe weder offiziell gegen X ermittelt noch Sanktionen gegen die Person verhängt. Dadurch sei den Ermittlern auch die Gelegenheit entgangen, mehr über die internationale Geschäftstätigkeit von OMM zu erfahren.

Die Studie beschreibt eine weitere Verbindung nach Japan: Ein in der Präfektur Wakayama lebender Arzt war Direktor eines Hongkonger Unternehmens, dem ein Schiff gehörte, gegen das die UN Sanktionen verhängt hatten. Diese Fälle verankerten Teile des Schifffahrtsnetzwerks in Japan, obwohl Fracht und Fahrten anderswo stattfanden.

Warum ein UN-Verbot japanisches Recht braucht

Sanktionen des UN-Sicherheitsrats begründen Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten. Polizei, Zoll und Gerichte benötigen anschließend nationale Rechtsgrundlagen, um diese Verpflichtungen umzusetzen. Ein Land kann eine Resolution international unterstützen und dennoch einige verbotene Aktivitäten außerhalb der Reichweite seines eigenen Vollzugssystems lassen.

Das japanische Ministerium für Wirtschaft, Handel und Industrie beschreibt den bestehenden Rahmen auf seiner Seite zur Exportkontrolle. Das Ministerium erklärt, die Kontrollen erfolgten auf Grundlage des Außen- und Außenhandelsgesetzes und umfassten die Prüfung von Anträgen auf Ein- und Ausfuhren, Inspektionen in Betrieben sowie Maßnahmen gegen illegale Ausfuhren.

Das Ministerium erklärt außerdem, Japan tausche Informationen mit anderen Ländern aus, sammle Erkenntnisse über Ausfuhren, die Beschränkungen umgehen, und beteilige sich an internationalen Exportkontrollvereinbarungen. Japan verfügt somit über ein etabliertes Vollzugssystem. Umstritten ist dessen Reichweite.

Takeuchi, Gastwissenschaftlerin am Forschungsinstitut für Wirtschaft, Handel und Industrie, argumentierte in einer Analyse vom September 2022, die meisten der 2016 und 2017 vom Sicherheitsrat hinzugefügten Maßnahmen seien nicht ausdrücklich in japanisches Recht übernommen worden.

Als Beispiel nannte sie das Verbot, Gemeinschaftsunternehmen mit nordkoreanischen Einrichtungen oder Einzelpersonen zu gründen, zu unterhalten oder zu betreiben, das in Resolution 2375 enthalten ist. Sie schrieb, es fehle in Japan an Gesetzen, die diese Unternehmen unmittelbar zur Schließung verpflichteten oder ihre Gründung und ihren Betrieb untersagten. Für Ermittler stellt sich damit die praktische Frage, welcher Straftatbestand nach japanischem Recht greift, wenn eine Geschäftsvereinbarung gegen eine UN-Beschränkung verstößt.

Wie die Beschränkungen im Laufe der Zeit ausgeweitet wurden

Japans Maßnahmen entwickelten sich im Zuge aufeinanderfolgender Raketenstarts, Atomtests und Resolutionen des Sicherheitsrats. Takeuchis Darstellung zeigt, wie die Beschränkungen schrittweise von Reise- und Handelsbeschränkungen auf Kontrollen von Geld und Schifffahrt ausgeweitet wurden.

• 2004: Japan verabschiedete ein Gesetz, das es dem Land ermöglichte, bestimmten Schiffen das Einlaufen in seine Häfen zu verbieten.
• 2006: Nach Raketenstarts und dem ersten Atomtest führte Japan Maßnahmen ein, darunter ein Einfuhrverbot, Einreisebeschränkungen für nordkoreanische Staatsangehörige und ein Verbot für nordkoreanische Schiffe, japanische Häfen anzulaufen.
• 2009: Nach weiteren Raketen- und Atomtests verbot Japan Ausfuhren nach Nordkorea.
• 2010: Nach Resolution 1874 des Sicherheitsrats verabschiedete Japan ein spezielles Gesetz zur Kontrolle von Fracht.
• 2016 und 2017: Die UN-Sanktionen wurden auf wichtige Devisenquellen, die Schifffahrt, Treibstofflieferungen und Beschäftigung im Ausland ausgeweitet.
• 2022: Takeuchi argumentierte, dass die japanische Gesetzgebung weiterhin erhebliche Teile dieser ausgeweiteten Verpflichtungen ungeregelt ließ.

In seiner Studie zur Anpassung an Sanktionen aus dem Jahr 2018 stellte Furukawa fest, dass Länder mit einem vollständigen Handelsverbot gegen Nordkorea, wie Japan, international eine Ausnahme darstellten. Japans strenge Beschränkungen des direkten Handels bestanden neben Schwächen bei der Kontrolle internationaler Netzwerke.

Ein Schiff kann an ein Unternehmen in einem anderen Land verkauft, von einer japanischen Organisation gewartet und später für den Transport nordkoreanischer Kohle genutzt werden. Jeder Schritt betrifft eine andere Behörde, Rechtsordnung oder Geschäftsbeziehung. Eine wirksame Durchsetzung erfordert, diese Verbindungen gemeinsam zu untersuchen.

Schiffe können auch Werte transportieren, nicht nur Fracht

Ein Frachtschiff, das früher einem Unternehmen in der Präfektur Ibaraki gehörte, veranschaulicht das Problem. Furukawas Studie zufolge verkaufte das Unternehmen das Schiff im Januar 2017 an WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Nach Änderungen des Namens und der Flagge wurde das Schiff, das als XIN GUANG HAI identifiziert wurde, angeblich für den Kohleschmuggel eingesetzt.

Das US-Finanzministerium belegte das Schiff und seinen Betreiber am 23. Februar 2018 mit Sanktionen. Die UN belegten den Betreiber später, am 23. Mai desselben Jahres, mit Sanktionen. Die dauerhafte Identifikationsnummer des Schiffs, IMO 9004700, hilft dabei, seine Geschichte trotz Änderungen des Namens und der Registrierung nachzuverfolgen.

Furukawa argumentierte, der Verkauf müsse untersucht werden, weil Sanktionen auch Übertragungen von Ressourcen untersagten, die verbotene Aktivitäten unterstützen könnten. Er vermutete, der Käufer könnte ein gebrauchtes Schiff ohne bestehende Sanktionshistorie für spätere Schmuggeloperationen gesucht haben.

Seine Studie beschreibt außerdem ein Schiff, das einem Tokioter Unternehmen gehörte und im April 2017 an ein nordkoreanisches Unternehmen verkauft wurde. Resolution 2397, die im Dezember desselben Jahres verabschiedet wurde, verpflichtete die Staaten ausdrücklich dazu, die direkte oder indirekte Lieferung, den Verkauf oder die Übertragung neuer und gebrauchter Schiffe nach Nordkorea zu verhindern.

Der Zeitpunkt ist für das Verständnis des Rechtsrahmens wichtig. Furukawas Argument zu den früheren Transaktionen stützte sich auf bereits bestehende Beschränkungen für Ressourcen, die verbotene Aktivitäten unterstützten; die Resolution vom Dezember fügte ein ausdrückliches Verbot für neue und gebrauchte Schiffe hinzu.

Dienstleistungen halten Schiffe betriebsbereit

Die SEA TANKER II mit der IMO-Nummer 9664483 zeigt, wie Dienstleistungen zu einem weiteren Vollzugsproblem werden können. Furukawa schrieb, ein japanischer Verband habe weiter Klassifikationsdienstleistungen für das Schiff erbracht, nachdem ein Dokument der US-Regierung vom 21. März 2019 den Tanker mit Umladungen zwischen Schiffen in Verbindung gebracht hatte.

Klassifikationsgesellschaften prüfen Schiffe anhand technischer Standards. Ihre Arbeit unterstützt die gewöhnliche Handelsschifffahrt. Der Zugang zu diesen Dienstleistungen ist daher relevant, wenn Behörden den Betrieb eines Schiffs einschränken wollen.

Furukawa zufolge bestätigte der Verband, dass die SEA TANKER II in seinem Register geführt wurde und normalerweise einmal jährlich überprüft wurde. Laut seiner Studie wurden die Dienstleistungen zum Zeitpunkt der Abfassung weiterhin erbracht, obwohl Resolution 2397 vorsah, Schiffe aus den Registern zu streichen und ihnen Klassifikationsdienstleistungen zu entziehen, wenn der begründete Verdacht bestand, dass sie an verbotenem Transport beteiligt waren.

Resolution 2397 verpflichtet Staaten außerdem dazu, Schiffe in ihren Häfen zu beschlagnahmen, zu überprüfen und festzuhalten, wenn hinreichende Gründe für die Annahme vorliegen, dass sie an verbotenen Aktivitäten oder Frachtbewegungen beteiligt waren. Furukawa schrieb, japanische Behörden hätten verdächtige Schiffe wiederholt überprüft, Japan habe zum Zeitpunkt seiner Studie jedoch noch kein Schiff auf dieser Grundlage festgehalten.

Der fehlende Schritt war Furukawas Einschätzung nach die Befugnis samt Verwaltungsverfahren, um Erkenntnisse über Aktivitäten im Ausland in Beschränkungen innerhalb Japans umzusetzen. Überwachung auf See kann einen verdächtigen Vorgang aufdecken; um seine Wiederholung zu verhindern, müssen auch Maßnahmen gegen Schiffe, Eigentümer und Dienstleister ergriffen werden.

Fernarbeit überschreitet Grenzen ohne eine Reise

Takeuchis Analyse von 2022 beschreibt einen anderen Weg zu Einkünften aus dem Ausland: Ein nordkoreanischer IT-Fachmann in China erhielt Aufträge von japanischen Unternehmen über Online-Auftragsplattformen und nutzte dabei die Identität eines in Japan lebenden Südkoreaners.

Die Zahlungen liefen Berichten zufolge über das Konto eines Angehörigen des Fachmanns in Japan. Anschließend hob dieser die Einkünfte in China mit einer Bankkarte ab. Zu den Aufträgen gehörten Arbeiten im Zusammenhang mit Anwendungen für Karten und kommunale Katastropheninformationen.

Die japanischen Behörden übergaben die beiden Personen in Japan den Staatsanwälten wegen des Verdachts auf Straftaten im Zusammenhang mit einem nicht zugelassenen Geldtransfergeschäft. Die Staatsanwaltschaft erhob keine Anklage. Takeuchi argumentierte, Japan brauche außerdem Gesetze, die die Fernarbeit und die Unterstützung hinter solchen Vereinbarungen regeln.

Ein ähnlicher Fall war 2020 auf derselben Auftragsplattform bekannt geworden. Takeuchi zufolge hätten eine umfassendere öffentliche Bekanntmachung und strengere Identitätsprüfungen nach diesem Vorfall dazu beitragen können, einen weiteren Fall zu verhindern.

Die Präfektur Hyogo, deren Anwendung für Katastropheninformationen in den späteren Fall verwickelt war, gab am 21. Juni 2022 bekannt, dass Überprüfungen weder einen Verlust personenbezogener Daten noch Schadsoftware festgestellt hätten. Takeuchi sah die Kontrolle ausgelagerter Aufträge dennoch als Sicherheitsproblem, da Auftragnehmer Zugang zu Software, Informationen oder Betriebssystemen erhalten können.

Ihr zentraler Punkt war praktischer Natur: Einreisebeschränkungen regeln, wer eine Grenze überschreitet. Ein Online-Auftragnehmer kann Geld von einem japanischen Kunden verdienen und dabei im Ausland bleiben. Identitätsprüfungen und die Kontrolle von Zahlungen werden dadurch ebenfalls Teil der Durchsetzung von Sanktionen.

Auch Europa hatte Schwierigkeiten, Regeln in die Praxis umzusetzen

Takeuchis Studie zur Wirksamkeit von Sanktionen, die sie während ihrer Tätigkeit im UN-Sachverständigengremium verfasste, beschreibt vergleichbare Probleme in Europa. In dem Papier heißt es, die Ansichten darin seien persönlich und gäben nicht die Position der Organisationen wieder, denen sie angehörte.

In Berlin befand sich in einem Gebäude der nordkoreanischen Botschaft ein Jugendhostel, das schätzungsweise rund 38.000 Euro Miete im Monat einbrachte. Die deutschen Behörden versuchten 2017, die Einhaltung der Beschränkungen für die gewerbliche Nutzung diplomatischer Liegenschaften durchzusetzen. Das Geschäft lief jedoch noch etwa drei Jahre weiter, während das Gerichtsverfahren seinen Gang nahm.

Im Januar 2020 wies ein Gericht die Klage des Betreibers gegen die Schließungsanordnung Berlins ab. Der Fall zeigt, dass die Durchsetzung selbst nach Verabschiedung der zugrunde liegenden Beschränkung Jahre dauern kann.

Takeuchi beschrieb auch, wie Italien die Rückführung zweier nordkoreanischer Fußballspieler ablehnte, weil es an einer entsprechenden nationalen Rechtsgrundlage fehlte. In Österreich wurden die Abschiebungsverfahren gegen einen weiteren Spieler durch ein Gerichtsverfahren ausgesetzt. Bei diesen Fällen ging es um Beschränkungen, die verhindern sollten, dass Einkünfte aus dem Ausland nach Nordkorea fließen.

Furukawas Forschung benennt auch ein Verwaltungsproblem: In einem von ihm beschriebenen Fall wurden Informationen über Nordkoreaner, gegen die Finanzbeschränkungen galten, nicht an die Einwanderungsbehörden weitergegeben. Dadurch konnten sie wiederholt ein- und ausreisen. Banken, Grenzbehörden, Schifffahrtsaufsicht und Ermittler hatten jeweils nur Zugriff auf einen Teil des Gesamtbilds.

Was eine wirksamere Durchsetzung erreichen müsste

Nordkoreanische Netzwerke erzielten trotz Handelsbeschränkungen weiterhin erhebliche Einnahmen. Takeuchis Studie zur Wirksamkeit von Sanktionen zitiert eine Analyse eines UN-Mitgliedstaats, der zufolge zwischen Januar und August 2019 rund 3,7 Millionen Tonnen nordkoreanische Kohle im Wert von etwa 370 Millionen US-Dollar ausgeführt wurden.

Dieselbe Studie nennt die Schätzung, dass nach Mai 2019 mehr als eine Million Tonnen nordkoreanischen Sands im Wert von etwa 22 Millionen US-Dollar nach China verschifft wurden. Der geschätzte Wert der Kohle war fast 17-mal so hoch wie der des Sands. Das veranschaulicht sowohl das Ausmaß des etablierten Kohlehandels als auch eine weitere Quelle illegaler Einnahmen.

Netzwerke bewegten Vermögenswerte auch, bevor Beschränkungen in Kraft traten. Eine namibische Tochtergesellschaft von Mansudae Overseas Projects verkaufte am 26. Juni 2017 Fahrzeuge und andere Vermögenswerte, bevor die UN im August Sanktionen gegen den Mutterkonzern verhängten. Frühere US-Sanktionen und eine Empfehlung, den Konzern auf die UN-Sanktionsliste zu setzen, hatten das Unternehmen bereits auf mögliche Maßnahmen aufmerksam gemacht.

Für Japan schlug Furukawa erweiterte rechtliche Befugnisse zur Untersuchung von Verstößen im Ausland und ein klareres Verfahren für eigene Beschränkungen vor. Takeuchi forderte Gesetze zu verbotenen Geschäftsbeziehungen, eine bessere Veröffentlichung von Fällen und eine konsequentere Durchsetzung, statt sich auf Aufforderungen an Branchenverbände zu verlassen.

Takeuchi hob außerdem hervor, dass Geld über seinen unmittelbaren Bestimmungsort hinaus nachverfolgt werden müsse. Gelder können in einem Drittland verbleiben, um Lieferungen für Nordkorea zu kaufen. In ihrer Analyse von 2022 merkte sie an, dass die Pflicht, bei der Mitnahme von Bargeld nach Nordkorea Beträge von mehr als 100.000 Yen anzugeben, lediglich eine Meldeschwelle sei und diese Meldevorschrift keinen Höchstbetrag festlege.

Japans Herausforderung reicht vom Büro nahe dem Bahnhof Shinbashi bis zu Schiffen, Online-Aufträgen und Zahlungen im Ausland. Beide Forscher vertreten die Ansicht, dass die Durchsetzung die gesamte Geschäftsbeziehung erfassen muss. Dafür braucht es rechtliche Befugnisse und einen Informationsaustausch, der die Personen, die sie arrangieren, mit den Dienstleistungen verbindet, die sie ermöglichen.

Die wichtigsten Punkte

• Furukawa spürte im Februar 2014 Personen mit Verbindungen zum nordkoreanischen Waffenhandel bis zu einem Büro nahe dem Bahnhof Shinbashi auf.
• Seine Forschung stellte japanische Verbindungen zu OMMS Schifffahrtsnetzwerk sowie Defizite bei Ermittlungen und Sanktionen fest.
• Japans weitreichende Handelsbeschränkungen gehen mit einem gesonderten Bedarf einher, konkrete Verpflichtungen aus UN-Resolutionen in nationales Recht umzusetzen.
• Die dokumentierten Fälle betreffen Schiffsverkäufe, Klassifikationsdienstleistungen, Gemeinschaftsunternehmen und IT-Arbeit aus der Ferne.
• Auch Fälle aus Europa zeigen, dass fehlende Gesetze und Gerichtsverfahren zu Verzögerungen führen.
• Die Forscher forderten stärkere nationale Befugnisse, klarere Zuständigkeiten und einen besseren Informationsaustausch zwischen Behörden.