Schätzungen zu Chinas Subventionen gehen auseinander: OECD und IWF messen unterschiedliche Formen der Unterstützung

Zwei große Schätzungen, zwei unterschiedliche Bilder

Die Unterstützung für Chinas Industrie belief sich 2023 auf 4,4 % des Bruttoinlandsprodukts. Das geht aus einem Arbeitspapier des Internationalen Währungsfonds hervor, das am 8. August 2025 veröffentlicht wurde. Die Autoren stellten fest, dass die Unterstützung gemessen an der Wirtschaftsleistung weitgehend stabil geblieben war. Eine Mitteilung der OECD vom 1. Juni 2026 zeichnete ein anderes Bild: Die Industriesubventionen in 15 Branchen weltweit erreichten 2024 insgesamt 108 Milliarden US-Dollar. Chinesische Unternehmen erhielten zwischen 2005 und 2024 im Durchschnitt drei- bis achtmal so viel Unterstützung wie Unternehmen in OECD-Ländern.

Die OECD führte zudem 60 % der Zuwächse beim weltweiten Marktanteil expandierender chinesischer Unternehmen auf Subventionen zurück, verglichen mit 22 % weltweit. Damit steht staatliche Unterstützung im Mittelpunkt einer Debatte über den Wettbewerb in der Industrie, Überkapazitäten und Handelsbeschränkungen.

Die Schlagzeilenzahlen messen jedoch nicht dasselbe. Der IWF schätzt die fiskalischen Gesamtkosten für die Volkswirtschaft im Verhältnis zum BIP. Die OECD erfasst die Unterstützung von 525 großen Industrieunternehmen und setzt sie ins Verhältnis zu deren Umsatz. Stichproben, Zeiträume und Definitionen unterscheiden sich. Eine stabile IWF-Schätzung und ein steigender OECD-Wert müssen sich daher nicht widersprechen.

Eine weitere Unklarheit betrifft die Zahl von 108 Milliarden US-Dollar. In manchen Berichten wird der gesamte Betrag chinesischen Unternehmen zugeschrieben. Die OECD bezeichnet ihn in ihrer Mitteilung ausdrücklich als Gesamtsumme für die weltweit untersuchten 15 Branchen. Auch die Subventionsquote von 1,3 % des Umsatzes bezieht sich auf diese breitere Stichprobe und nicht allein auf OECD-Länder.

Die Daten stützen die Schlussfolgerung, dass Chinas Industrie erhebliche staatliche Unterstützung erhält. Sie ergeben jedoch weder eine einzige, allgemein vergleichbare Gesamtsumme noch klären sie, ob umstrittene Schätzungen eine solide Grundlage für bestimmte Handelsbeschränkungen bieten.

Was der IWF erfasste

Das Arbeitspapier zur Industriepolitik des IWF von Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari und Yifan Tao schätzt vier Instrumente: Barzuschüsse, Steuervorteile, verbilligtes Land und vergünstigte Kredite. Zusammengenommen entsprachen ihre fiskalischen Kosten 2023 4,4 % des BIP.

• Barzuschüsse: 2,0 % des BIP.
• Steuervorteile: 1,5 % des BIP.
• Landvergünstigungen: 0,5 % des BIP.
• Vergünstigte Kredite: 0,4 % des BIP.

Barzuschüsse und Steuervorteile machen zusammen 3,5 Prozentpunkte der Gesamtsumme von 4,4 % aus, also rund 80 %. Auf Kredite entfallen etwa 9 %. Diese Aufschlüsselung ist wichtig, denn Unsicherheiten bei der Berechnung von Zinsvergünstigungen betreffen nur einen Teil der IWF-Schätzung, können in anderen Analysen jedoch stärker ins Gewicht fallen.

Die Forschenden nutzten Finanzberichte aus der WIND-Datenbank zu mehr als 5.000 börsennotierten Unternehmen im Zeitraum von 2010 bis 2023. Außerdem werteten sie rund 1,6 Millionen staatliche Grundstücksverkäufe aus, die das Ministerium für natürliche Ressourcen im selben Zeitraum erfasst hatte.

Der Begriff „äquivalente fiskalische Kosten“ ist mit Bedacht zu verwenden. Ein Barzuschuss ist eine verbuchte Zahlung. Eine Steuervergünstigung bedeutet nicht eingenommene Einnahmen, während der Wert einer Land- oder Kreditvergünstigung anhand eines Vergleichspreises oder Zinssatzes geschätzt wird. Zusammengenommen ergibt sich ein Maß für die Unterstützung, keine Aufstellung der vom Staat ausgestellten Schecks.

Was die OECD gemessen hat

Die Mitteilung der OECD zu Industriesubventionen beschreibt ihre Datenbank MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, kurz MAGIC. Sie erfasst von 2005 bis 2024 die 525 größten Industrieunternehmen der Welt und untersucht staatliche Zuschüsse, Steuervergünstigungen und Finanzierungen zu günstigeren als marktüblichen Konditionen.

Die 2024 erfassten 108 Milliarden US-Dollar entsprachen 1,3 % des Umsatzes der untersuchten Unternehmen. Das war der zweithöchste Wert der Zeitreihe, nach 2009. Die OECD erklärt den damaligen Anstieg mit sinkenden Umsätzen während der globalen Finanzkrise. Die Rettungsmaßnahmen für große Autohersteller in OECD-Ländern seien der Hauptgrund für den damaligen Ausschlag bei vergünstigten Krediten gewesen.

Das zeigt, warum der Nenner wichtig ist. Eine Subventionsquote gemessen am Umsatz kann steigen, weil die Unterstützung zunimmt, die Umsätze sinken oder beides eintritt. Eine Subventionsquote gemessen am BIP hängt von anderen Veränderungen ab. Ohne einen Abgleich der erfassten Bereiche lässt sich keine der beiden Kennzahlen durch die andere ersetzen.

Warum die Berechnung der Kreditkosten umstritten ist

Zinsvergünstigungen sind schwieriger zu messen als direkte Zuschüsse, weil Forschende schätzen müssen, welchen Zinssatz ein Unternehmen ohne staatliche Unterstützung gezahlt hätte. Dieser hypothetische Zinssatz dient als Vergleichswert. Die Differenz zum tatsächlich gezahlten Zins bestimmt den geschätzten Vorteil.

Der IWF identifiziert Kreditvergünstigungen, indem er die effektiven Zinssätze im verarbeitenden Gewerbe mit denen anderer Branchen vergleicht und dabei Finanzkennzahlen sowie Unternehmenstypen berücksichtigt. So soll sich bevorzugte Behandlung von Unterschieden bei Unternehmensfinanzen und Eigentumsverhältnissen trennen lassen.

Auch solche Vergleiche hängen davon ab, ob der Vergleichswert die relevanten Unterschiede zwischen den Kreditnehmern abbildet. Möglicherweise bleibt auch Unterstützung unberücksichtigt, von der sowohl die bevorzugte Branche als auch die Vergleichsgruppe profitiert. Umgekehrt könnte der geschätzte Vorteil zu hoch ausfallen, wenn gewöhnliche Unterschiede bei den Finanzierungsbedingungen als staatliche Unterstützung gewertet werden.

Die OECD-Mitteilung nennt Finanzierungen zu nicht marktüblichen Konditionen als Subventionskategorie, legt aber nicht die detaillierten Vergleichswerte für Kredite offen, die nötig wären, um diesen Einwand zu prüfen. Methodische Kritik ist daher ein Anlass für eine genauere Prüfung, aber kein Beleg dafür, dass eine bestimmte Schätzung überhöht ist.

Die Frage ist bedeutsam. Eine Bewertung vom März 2025 verweist auf frühere OECD-Forschung, der zufolge mehr als die Hälfte der gemessenen Unterstützung für die untersuchten chinesischen Unternehmen aus Krediten zu nicht marktüblichen Zinssätzen bestand. Wenn Kredite den größten Teil der Gesamtsumme ausmachen, kann die Wahl des Vergleichswerts das Ergebnis erheblich verändern.

Stabile Unterstützung kann sich trotzdem verändern

Der IWF kommt zu dem Ergebnis, dass die Gesamtförderung der Industrie im Zeitverlauf weitgehend stabil blieb, während Steuervergünstigungen nach der Pandemie an Bedeutung gewannen und andere Instrumente leicht zurückgingen. Eine stabile Gesamtsumme bedeutet nicht, dass sich alle Maßnahmen nicht verändert haben.

Die im Arbeitspapier untersuchte Quote für Barzuschüsse sank von 2,4 % im Jahr 2013 auf 2,0 % im Jahr 2023. Die Kennzahl für Steuervergünstigungen im Verhältnis zu den Gewinnen entwickelte sich gegenläufig und stieg von 4,4 % auf 6,3 %. Es handelt sich um unterschiedliche Kennzahlen mit unterschiedlichen Bezugsgrößen, die nicht addiert werden sollten.

Steuervergünstigungen werden anhand des chinesischen gesetzlichen Körperschaftsteuersatzes von 25 % berechnet. Die Differenz zwischen diesem Satz und den effektiven Steuersätzen der Branchen erfasst verschiedene Vergünstigungen, darunter Investitionsanreize und Nachlässe im Zusammenhang mit Sonderwirtschaftszonen. Es handelt sich um eine breite Schätzung, nicht um eine Aufstellung einzelner Programme.

Bei der Berechnung für Land kommt ein stärker lokal ausgerichteter Vergleich zum Einsatz. Der IWF vergleicht die von Industrieunternehmen gezahlten staatlichen Grundstückspreise mit den Preisen, die Unternehmen anderer Branchen im selben Jahr im Umkreis von einem Kilometer gezahlt haben. Das trägt dem Standort und dem Zeitpunkt Rechnung. Die verbleibende Preisdifferenz lässt sich dennoch nur unter Annahmen zur Vergleichbarkeit interpretieren.

Eine breitere Analyse erfasst mehr als Zuschüsse

Die am 17. März 2025 von Camille Boullenois, Agatha Kratz und Daniel H. Rosen veröffentlichte Analyse der staatlichen Unterstützung der Rhodium Group argumentiert, dass herkömmliche Subventionskennzahlen nur einen Teil der staatlichen Hilfe für Chinas Industrie erfassen. Sie berücksichtigt auch implizite staatliche Garantien, vergünstigte Einrichtungen in Industrieparks, selektive Regulierung und staatlichen Einfluss auf geschäftliche Entscheidungen.

Der Bericht bietet auch einen hilfreichen Gegencheck für Behauptungen über rasch steigende direkte Zuschüsse. Demnach nahmen die Zuschüsse an börsennotierte chinesische Unternehmen von 2016 bis 2023 um 67 % zu, das BIP wuchs im selben Zeitraum um 70 %. Die Zuschüsse stiegen also nominal, aber nicht gemessen am BIP-Anteil. Das steht im Einklang mit dem umfassenderen Befund des IWF, wonach die Unterstützung stabil blieb.

Weitere in der Analyse zusammengetragene Schätzungen zeigen die Bandbreite der Messungen. Frühere OECD-Forschung zu 13 Branchen im Zeitraum von 2005 bis 2019 bezifferte die Unterstützung auf 4,5 % des Umsatzes der untersuchten chinesischen Unternehmen, verglichen mit 0,69 % bei Unternehmen aus OECD-Ländern. Das entspricht ungefähr dem 6,5-Fachen. Eine Schätzung des CSIS bezifferte die Ausgaben für Chinas Industriepolitik 2019 auf 248 Milliarden US-Dollar oder 1,73 % des BIP.

Diese Schätzungen sind nicht austauschbar. Sie beziehen sich auf unterschiedliche Zeiträume, Instrumente und Gruppen. Eine in der Analyse angeführte Studie zu Medizintechnik schätzte die durchschnittliche Unterstützung von 2017 bis 2022 auf mindestens 5,3 % des Unternehmensumsatzes. Das ist ein branchenspezifischer Wert, keine Gesamtsumme für das Land.

Die Rhodium Group verweist außerdem auf Steuervergünstigungen in Höhe von 0,75 % des Umsatzes bei in China ansässigen Unternehmen. Bei Unternehmen aus OECD-Ländern waren es 0,32 %, bei indischen Unternehmen 0,28 % und andernorts 0,47 %. Demnach erhielten 98,58 % der chinesischen A-Aktien-Unternehmen 2020 Subventionen. Das zeigt, wie verbreitet Zuschüsse waren, sagt für sich genommen aber nichts über die Höhe der Beträge je Empfänger aus.

Marktanteil ist nicht dasselbe wie Produktivität

Die OECD führt rund 22 % der Marktanteilsgewinne expandierender Unternehmen weltweit und 60 % bei expandierenden chinesischen Unternehmen auf Subventionen zurück. Der chinesische Wert ist etwa 2,7-mal so hoch wie der globale. Das bedeutet nicht, dass Subventionen 60 % der gesamten chinesischen Exporte oder Industrieproduktion erklären.

Nach Angaben der OECD steigerten die Hilfen die Marktanteile, ohne nennenswerte Zuwächse bei Produktivität oder Rentabilität zu bewirken. Generalsekretär Mathias Cormann beschrieb die Sorge in der Mitteilung vom 1. Juni:

Große und anhaltende Industriesubventionen können die globalen Märkte verzerren, unfaire Wettbewerbsvorteile schaffen und zu Überkapazitäten beitragen.

Der IWF untersucht eine andere Frage: die Verteilung inländischer Ressourcen. Sein Modell schätzt, dass die Industriepolitik die gesamtwirtschaftliche totale Faktorproduktivität gegenüber einem Szenario ohne Industriepolitik um etwa 1,2 % verringerte. Das könnte das BIP um bis zu 2 % senken. Die totale Faktorproduktivität misst, wie effizient Arbeit und Kapital zur Produktion eingesetzt werden.

Diese Ergebnisse hängen von stärkeren Modellannahmen ab als die Berechnung der Subventionen durch den IWF. Sie beruhen auf Maßnahmen aus den Jahren 2009 bis 2018 und auf Ergebnissen zur Ressourcenverteilung im Jahr 2018, statt die Auswirkungen der Subventionen von 2023 zu messen. Das Arbeitspapier berücksichtigt zudem keine möglichen Vorteile, die durch die Behebung von Marktversagen entstehen könnten, etwa den Wissenstransfer zwischen Unternehmen, und schätzt keine internationalen Spillover-Effekte. Das Produktivitätsergebnis ist daher keine vollständige Bilanz der Industriepolitik.

Eigentumsverhältnisse und Handelsregeln erschweren die Bewertung

Beide Studien stellen einen Zusammenhang zwischen staatlichem Eigentum und stärkerer Unterstützung fest. Keine von ihnen beschränkt Industriepolitik jedoch auf Staatsunternehmen. Nach Angaben der OECD erhielten Unternehmen mit einem Staatsanteil von mehr als 25 % im Durchschnitt deutlich mehr Unterstützung als private Wettbewerber, vor allem in Form von Zuschüssen und Vorzugskrediten.

Der IWF stellt fest, dass Staatsunternehmen nach Berücksichtigung ihrer Branchen tendenziell niedrigere Zinssätze und höhere Barzuschussquoten erhalten. Der geschätzte Vorteil bei Barzuschüssen beträgt im Durchschnitt 0,7 Prozentpunkte. Private Unternehmen erhalten jedoch größere Steuervorteile und dominieren die Branchen, die von der Industriepolitik begünstigt werden.

Die Analyse der Rhodium Group argumentiert, dass Unterstützung auch über private Akteure erfolgen kann, die sich an staatlichen Prioritäten orientieren. Dieser weiter gefasste Begriff staatlicher Unterstützung entspricht nicht automatisch der rechtlichen Definition einer Subvention, die nach Handelsregeln angefochten werden kann.

Das Übereinkommen der Welthandelsorganisation über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen verlangt den Nachweis eines finanziellen Beitrags durch eine Regierung oder eine qualifizierte öffentliche Stelle, durch den ein Vorteil entsteht. Maßnahmen gegen Subventionen hängen außerdem von Anforderungen an deren Spezifität und schädliche Auswirkungen ab. Eine wirtschaftliche Schätzung der staatlichen Unterstützung eines Landes ersetzt nicht die Nachweise zu dem betreffenden Programm, Empfänger und Schaden in einem konkreten Fall.

Diese Unterscheidung wirkt in beide Richtungen. Manche Maßnahmen können den Wettbewerb beeinflussen, ohne sich eindeutig einer herkömmlichen Subventionssumme zuordnen zu lassen. Umgekehrt begründen manche in einer Wirtschaftsstudie erfassten Beträge allein noch keine rechtliche Grundlage für Zölle. Gesamtzahlen sollten Untersuchungen anleiten und nicht als automatische Rechtfertigung für Handelsbarrieren gelten.

Auf welche Daten und Belege es als Nächstes ankommt

Die zeitliche Abfolge der Forschung hilft, die Debatte einzuordnen. Die Analyse der Rhodium Group erschien vor dem IWF-Arbeitspapier, während die OECD-Mitteilung Unternehmensdaten bis 2024 einbezieht:

• 17. März 2025: Die Rhodium Group veröffentlicht ihre Analyse konventioneller Subventionen und der breiter gefassten staatlichen Unterstützung.
• 8. August 2025: Das IWF-Arbeitspapier schätzt die Unterstützung 2023 auf 4,4 % des BIP und kommt zu dem Schluss, dass sie im Zeitverlauf weitgehend stabil blieb.
• 1. Juni 2026: Die OECD veröffentlicht ihre neuesten Erkenntnisse und gibt die MAGIC-Datenbank öffentlich zugänglich.
• 3. Juni 2026: Das Treffen des OECD-Ministerrats soll beginnen. Industriepolitik gehört zu den angekündigten Themen.

Die Debatte spielt auch in europäische Handelsgespräche hinein. Bundeswirtschaftsministerin Katherina Reiche reiste in der Woche vor der OECD-Mitteilung nach China, um sich für fairen Wettbewerb einzusetzen. Chinas Rolle auf den Weltmärkten und seine Beziehungen zur Europäischen Union dürften beim G7-Gipfel Mitte Juni zur Sprache kommen. Ein genaues Gipfeldatum ist hier jedoch nicht angegeben.

Der nächste sinnvolle Schritt wäre ein Abgleich der Methoden: Welche Unternehmen werden erfasst? Welche Instrumente sind enthalten? Wie werden Vergleichswerte für Kredite ausgewählt? Und wie werden Unternehmensdaten zu nationalen Schätzungen hochgerechnet? Der öffentliche Zugang zu MAGIC ist ein konkreter Fortschritt. Er muss jedoch von ausreichenden methodischen Angaben begleitet werden, damit die Berechnungen nachvollzogen und verglichen werden können.

In diesen Darstellungen wurde weder eine abgestimmte Schätzung noch ein Zeitplan für ihre Erstellung angekündigt. Die Daten sprechen dafür, die erhebliche staatliche Unterstützung für Chinas Industrie genau zu prüfen. Ihr genaues Ausmaß und ihre Entwicklung bleiben jedoch ungeklärt. Bevor politische Entscheidungsträger solche Gesamtzahlen zur Rechtfertigung protektionistischer Maßnahmen heranziehen, sollten sie zwischen belegter Unterstützung und nachgewiesenem Schaden einerseits und unsicheren Schätzungen andererseits unterscheiden.

Die wichtigsten Punkte

• Der IWF schätzt die vier Formen der Unterstützung für Chinas Industrie 2023 auf 4,4 % des BIP; insgesamt blieb die Unterstützung im Zeitverlauf weitgehend stabil.
• Die Zahl von 108 Milliarden US-Dollar der OECD bezieht sich auf ihre weltweite Stichprobe aus 15 Branchen, nicht allein auf chinesische Unternehmen.
• Chinesische Unternehmen erhielten von 2005 bis 2024 laut OECD drei- bis achtmal so viel Unterstützung wie Unternehmen aus OECD-Ländern.
• Schätzungen im Verhältnis zum BIP und zum Umsatz lassen sich ohne Abgleich der erfassten Bereiche und Methoden nicht direkt vergleichen.
• Vergleichswerte für Zinssätze sind eine zentrale Unsicherheitsquelle, besonders wenn vergünstigte Kredite einen großen Teil der gemessenen Unterstützung ausmachen.
• Wirtschaftliche Schätzungen zu Subventionen begründen für sich genommen nicht die rechtlichen Voraussetzungen für Strafzölle.