Pakistan Railways am Scheideweg: Veränderte Finanzierung von ML-1 stellt CPEC-Ambitionen auf die Probe

Was bei Pakistan Railways schiefgelaufen ist

Pakistan Railways hat Mühe, selbst grundlegende Aufgaben zu erfüllen. Die Organisation verzeichnet jährlich ein Defizit von rund 55 Milliarden Rupien. Zwischen 45 und 90 Prozent der Infrastruktur des Netzes sind veraltet oder unbrauchbar. Brücken stammen aus der Zeit vor fast einem Jahrhundert, Holzschwellen sind vielerorts marode, und landesweite Betriebseinstellungen gab es, wenn das System nicht mehr funktionsfähig war. Der Güterverkehr, einst das Rückgrat der Bahnfinanzen, ist stark zurückgegangen.

Bei der Unabhängigkeit 1947 erbte Pakistan ein zusammenhängendes Netz aus Straßen-, Bahn- und Hafenverbindungen. Die Eisenbahnen aus der britischen Kolonialzeit verbanden Karatschi und Lahore mit der weiteren Region, darunter Verbindungen nach Westen über Quetta und Nokkundi bis nach Zahedan. Straßen und Pässe verbanden Peschawar mit Kabul und Quetta mit Kandahar. Viele dieser Routen sind heute stillgelegt oder verfallen. Ein einst leistungsfähiges Netz wurde über Jahrzehnte vernachlässigt.

Die gesamtwirtschaftliche Lage erschwert jede Erholung. Das Wachstum lag in den vergangenen zwei Jahrzehnten im Schnitt bei 3 bis 4 Prozent. Die Inflation beträgt rund 11 Prozent. Das Leistungsbilanzdefizit bewegte sich um 2,3 Prozent des BIP. Pakistan hat häufig Kredite aufgenommen, um laufende Ausgaben zu decken. Fachkräfte sind in großer Zahl ausgewandert. Klimabedingte Schocks haben hohe Kosten verursacht: Überschwemmungen setzten Gleise unter Wasser und beschädigten Bahndämme. Der finanzielle Spielraum ist eng, sodass Instandhaltungsarbeiten immer wieder aufgeschoben werden.

Paktans Lage ist strategisch bedeutsam: Das Land bildet eine Brücke zwischen Südasien, Zentralasien und dem Nahen Osten. Geografie allein bewegt jedoch keine Güter. Ohne zuverlässige Eisenbahnen, moderne Häfen und leistungsfähige Straßen bleibt die Lage ein Punkt auf der Landkarte statt eines Vorteils.

Was ist ML-1 und warum ist das Projekt wichtig?

Main Line 1, kurz ML-1, ist die wichtigste Bahnstrecke des Landes. Sie führt von Karatschi nach Peschawar und hat einen Abzweig nach Havelian. Das geplante Projekt soll rund 1.730 Kilometer Gleise erneuern und zweigleisig ausbauen, die Betriebsgeschwindigkeit auf 120 bis 160 km/h erhöhen, Signal- und Telekommunikationssysteme modernisieren, gefährliche Bahnübergänge durch Unterführungen oder Überführungen ersetzen, die Bahntrasse einzäunen und einen Trockenhafen bei Havelian errichten. Zudem soll die Walton Training Academy modernisiert werden, damit Lokpersonal und Instandhaltungsteams für die neuen Systeme gerüstet sind. Laut der offiziellen Projektbeschreibung belaufen sich die Kosten auf rund 6,7 bis 6,8 Milliarden US-Dollar; während der Bauphase sollen etwa 24.000 Arbeitsplätze entstehen. Eine Übersicht bietet die offizielle Projektseite.

Ziele für Kapazität, Geschwindigkeit und Sicherheit

ML-1 soll die Zahl der Züge erhöhen, die die Strecke sicher bewältigen kann, zugleich die Reisezeiten verkürzen und die Sicherheit verbessern. Pakistan Railways hat sich zum Ziel gesetzt, die Streckenkapazität von rund 34 auf fast 100 Züge pro Tag zu steigern und den jährlichen Gütertransport von etwa 8,5 Millionen auf rund 30 Millionen Tonnen zu erhöhen. Der Umbau von Bahnübergängen zu kreuzungsfreien Bauwerken soll die Zahl der Zusammenstöße senken. Eine Einzäunung der Strecke soll unbefugtes Betreten und Diebstahl verhindern. Schnellere und zuverlässigere Züge würden wichtige Fahrten um Stunden verkürzen und das Vertrauen in den Bahnverkehr stärken.

Das Projekt ist in drei Pakete unterteilt. Es wurde auf höchster bilateraler Ebene zu einem strategischen Vorhaben erklärt. Rahmen- und Geschäftsverträge wurden 2017 unterzeichnet. Der Exekutivausschuss des pakistanischen Nationalen Wirtschaftsrats genehmigte 2020 ein wichtiges Planungsdokument. Ein gemeinsamer Finanzierungsausschuss soll eine vergünstigte Kreditstruktur vereinbaren.

Pakistan Railways bezeichnet ML-1 als unverzichtbar für die Erholung. Das Ministerium warnte, dass anhaltende Verluste, Sicherheitsrisiken und verfallende Anlagen am Ende mehr kosten würden, als Investitionen einsparen könnten. Es verweist zudem darauf, dass der Anteil der Schiene am Güterverkehr von rund 70 Prozent in den 1960er-Jahren auf heute nur noch 2 bis 3 Prozent gesunken ist – eine Entwicklung, die sowohl der Bahn als auch der Gesamtwirtschaft geschadet hat.

Das Ministerium formulierte es so:

ML-1 ist kein Luxus, sondern eine entscheidende Voraussetzung für den Fortschritt Pakistans.

Warum kommt ML-1 also weiterhin nicht voran?

Kosten, Planung und Finanzierung haben sich immer wieder verändert. Ursprünglich waren für das Vorhaben mehr als 9 Milliarden US-Dollar veranschlagt; später wurde der Betrag auf rund 6,7 Milliarden gesenkt. Es folgten mehrere Überarbeitungen. Jede Änderung hatte Auswirkungen auf Geschwindigkeit, Achslasten, Streckenkapazität und den Bedarf an Schienenfahrzeugen. Interne Bewertungen warnten, dass manche Kostensenkungen die Leistungsfähigkeit beeinträchtigen könnten, wenn sie nicht sorgfältig umgesetzt würden.

Die Finanzierung ist der entscheidende Engpass. China drängte auf Kostenkontrolle und zeigte Interesse an einer begrenzten ersten Bauphase in der Nähe von Karatschi, doch das Gesamtpaket blieb ungelöst. Pakistan wollte externe Kredite für bis zu 85 Prozent der Kosten aufnehmen. Kabinettsausschüsse forderten die Eisenbahnabteilung auf, vor dem nächsten Schritt tragfähige Finanzierungswege, eine straffere Aufteilung in Bauphasen und eine klarere Paketstruktur vorzulegen.

Sicherheitsprobleme und Zahlungsrückstände gegenüber chinesischen Stromerzeugern erschwerten die Verhandlungen. Wiederkehrende Finanzkrisen und Rettungspakete warfen Fragen zur Schuldendienstfähigkeit auf. Peking hat seine Risiken bei Auslandsprojekten neu bewertet und die Kreditvergabe für Großprojekte in Ländern mit Instabilität oder Rückzahlungsproblemen verlangsamt. Seit 2019 kommen wichtige CPEC-Vorhaben langsamer voran.

Da der bilaterale Fortschritt ungewiss war, öffnete Islamabad die Tür für multilaterale Partner. Ein Erkundungsteam der Asiatischen Entwicklungsbank inspizierte den Abschnitt von Karatschi nach Rohri und begann mit einer eigenen Prüfung. Sollte die Bank diesen Abschnitt finanzieren, würde die Umsetzung den Regeln multilateraler Institutionen folgen, darunter internationale Ausschreibungen und strengere Schutzauflagen. Das wäre eine Abkehr von den Direktvergaben zwischen Regierungen, die die frühen CPEC-Projekte prägten.

Weg von einem einzelnen Partner, hin zu multilateraler Finanzierung

Wenn ein multilateraler Kreditgeber einen Kernabschnitt von ML-1 finanziert, wäre das ein Bruch mit der ursprünglichen Ausrichtung des Projekts als Herzstück eines bilateralen Korridors. Pakistanische Regierungsvertreter sagen, das Ziel sei, die Zahl der Partner zu erhöhen und Klumpenrisiken zu verringern, ohne China auszuschließen. Auch chinesische Vertreter haben signalisiert, dass sie eine Beteiligung Dritter an ausgewählten Projekten zunehmend begrüßen. Dieser politische Kurs passt zu den breiteren Bemühungen, die Finanzierung in Zeiten knapper Haushalte und komplexer geopolitischer Spannungen zu stabilisieren.

Was das für Kosten und Umsetzung bedeutet

Vergünstigte chinesische Kredite waren in der Regel an günstigere Bedingungen geknüpft. Multilaterale Finanzierungen können höhere Zinsen mit sich bringen, umfassen aber oft technische Unterstützung, Umwelt- und Sozialauflagen sowie transparente Vergabeverfahren, die die Kosten über den gesamten Lebenszyklus senken können. Wettbewerbliche Ausschreibungen können Preise und Planung verbessern. Die Vorbereitung braucht Zeit, weshalb erste Bauphasen nur langsam vorankommen könnten. Mittelfristig können eine bessere Ausführungsqualität und strengere Kostenkontrolle den langsameren Start jedoch aufwiegen.

Politik kann Umsetzungsdefizite nicht überdecken

ML-1 in Abschnitte aufzuteilen ist sinnvoll, doch die Wahl des ersten Abschnitts entscheidet über die frühen Erfolge. Die Strecke von Karatschi nach Rohri verbindet Häfen, Industrie und dicht besiedelte Städte. Der Umbau von Bahnübergängen, die Einzäunung besonders gefährdeter Bereiche und die Modernisierung der Signaltechnik würden dort Verspätungen und Unfälle verringern und zugleich die Streckenkapazität erhöhen. Entscheidungen zu Achslasten und Zugsteuerungssystemen sollten sich an den Anforderungen des Schwerlastverkehrs und des Containertransports orientieren, damit später keine erneuten Umbauten nötig werden.

Was eine bessere Bahn der Wirtschaft ermöglichen könnte

Die Bahn transportiert Massengüter pro Tonnenkilometer günstiger als der Straßengüterverkehr. Würde ein Teil der Fracht wieder auf die Schiene verlagert, sänken die Logistikkosten für Exporteure und Hersteller, die Autobahnen würden entlastet, die Ölimporte gingen zurück und die Emissionen würden sinken. Der Anteil von Pakistan Railways am Güterverkehr ist auf einen einstelligen Prozentsatz geschrumpft. Schon die Rückgewinnung eines bescheidenen Anteils würde Einnahmen schaffen, mit denen sich die Instandhaltung sichern und weitere Verbesserungen finanzieren ließen.

Eine zuverlässige ML-1-Hauptstrecke würde die Häfen mit dem industriellen Kernland und dem Nordwesten verbinden. Sie könnte Kohle aus Thar effizienter transportieren, Container von und nach Karatschi und Port Qasim befördern und landwirtschaftliche Güter transportieren. Neue Mineralexporte werden auf zuverlässige Schwerlaststrecken angewiesen sein. Das Kupfer- und Goldprojekt Reko Diq in Belutschistan dürfte zu einer wichtigen Exportquelle werden; dem bestehenden Netz fehlen jedoch die Kapazität und Zuverlässigkeit für die erwarteten Transportmengen.

Bessere grenzüberschreitende Verbindungen würden diese Vorteile verstärken. Der Ausbau der Strecke Taftan–Zahedan in Richtung Iran, verbesserte Verbindungen nach Tschahbahar und Gwadar sowie Fortschritte bei der Pakistan-Afghanistan-Usbekistan-Eisenbahn könnten Pakistan auf einer tragfähigen Nord-Süd-Route positionieren. Die Wiedereröffnung etablierter Grenzübergänge wie Wagah–Attari und Khokhrapar–Munabao würde den Handel vervielfachen. Infrastruktur löst nicht jedes politische Problem, doch ohne sie lässt sich der Handel nicht ausweiten, wenn die Diplomatie Raum dafür schafft.

Ein marodes System sanieren und zugleich Neues bauen

Selbst eine erfolgreiche ML-1 wird ihre Wirkung verfehlen, wenn der Rest des Netzes weiter vernachlässigt wird. Hunderte unbesetzte oder unsichere Bahnübergänge sind ein Sicherheits- und Zuverlässigkeitsproblem. Auf vielen Streckenabschnitten ist die Signaltechnik veraltet. Daten zum Zustand der Brücken sind lückenhaft, und die Gleisgeometrie ist uneinheitlich. Unbequemlichkeit für Fahrgäste und unzuverlässige Fahrpläne untergraben das Vertrauen. Eine moderne Hauptstrecke muss mit einer Instandhaltungskultur und verlässlicher Finanzierung einhergehen.

Am Anfang sollte eine nationale Verkehrspolitik stehen, die auf transparenten Daten und messbaren Zielen beruht. Pakistan muss klare Prioritäten für Schienen-, Straßen-, Hafen- und Luftverkehr festlegen und konsequent verfolgen. Das Eisenbahnministerium, das Verkehrsministerium und das Planungsministerium sollten eine gemeinsame Umsetzungseinheit einrichten, die Meilensteine überwacht, Zuständigkeiten zuweist und dem Premierminister regelmäßig über den Fortschritt berichtet. Zweckgebundene Mittel für die Instandhaltung und ein leistungsbezogener Rahmen sollten Zuverlässigkeit und Sicherheit belohnen.

Strukturreformen können die Zuständigkeiten schärfen. Eine Trennung von Infrastrukturverwaltung und Zugbetrieb sowie eine unabhängige Sicherheitsaufsicht würden Rollen und Rechenschaftspflichten klären. Geprüften privaten Güterverkehrsbetreibern unter offenen Zugangsbedingungen den Betrieb zu ermöglichen, könnte neue Fracht anziehen, während sich Pakistan Railways auf seine Kernaufgaben konzentriert. Trockenhäfen und Terminals könnten durch transparente, wettbewerbliche Konzessionen mit klaren Leistungsstandards und Sanktionen private Investitionen anziehen.

Schnelle Fortschritte in den nächsten 24 Monaten

• Die gefährlichsten Bahnübergänge entlang der ML-1-Korridore durch Unterführungen oder Überführungen beseitigen, beginnend in der Nähe größerer Städte
• Besonders gefährdete Streckenabschnitte vollständig einzäunen und gegen unbefugtes Betreten sichern, um Unfälle und Diebstahl zu verringern
• Die Erneuerung der Gleise und die Sanierung von Brücken auf den Strecken Karatschi–Rohri und Rohri–Khanewal priorisieren, wo die größten Erträge zu erwarten sind
• Signaltechnik und Telekommunikation auf vorrangigen Streckenabschnitten modernisieren, um Fahrpläne zu stabilisieren und die Kapazität zu erhöhen
• Güterwagen für höhere Achslasten umrüsten und gezielte Transportangebote für Zement, Getreide und Container einführen
• Die Walton Training Academy modernisieren, um Lokführer, Fahrdienstleiter und Instandhaltungspersonal für neue Systeme weiterzubilden
• Vierteljährliche Leistungsübersichten zu Pünktlichkeit, Unfällen, Anlagenzustand und Gütertransport veröffentlichen

Risiken im Blick behalten

Schulden- und Währungsrisiken stehen im Mittelpunkt. ML-1 wird Einnahmen in Rupien erzielen, ein Großteil der Finanzierung wird jedoch auf Fremdwährungen lauten. Starke Abwertungen können die Finanzen belasten und höhere Fahr- oder Frachttarife erzwingen. Eine Kombination aus Absicherung gegen Währungsrisiken, einer schrittweisen Umstellung späterer Baupakete auf Finanzierungen in Landeswährung und höheren laufenden Einnahmen aus dem Güterverkehr würde die Anfälligkeit verringern.

Sicherheit und Klima setzen praktische Grenzen. Angriffe auf Beschäftigte oder Infrastruktur verzögern Projekte und treiben die Kosten in die Höhe. Der Schutz von Baustellen und Strecken sowie die Einbindung der Gemeinden entlang der Trasse müssen Teil der Bauplanung sein. Überschwemmungen haben Gleise unter Wasser gesetzt und Bahndämme weggespült. Die Planung sollte höhere Bahndämme, eine bessere Entwässerung und hitze- und wasserbeständige Materialien vorsehen.

Die betriebliche Einsatzbereitschaft wird oft unterschätzt. Neue Gleise, Brücken und Signalanlagen bringen nur dann einen Nutzen, wenn Personal und Ausrüstung sie voll ausschöpfen können. Schulungsprogramme, neue Instandhaltungsabläufe und das passende Zugmaterial müssen bereitstehen, bevor jeder Abschnitt in Betrieb geht. Die Modernisierung der Akademie im Rahmen von ML-1 ist ebenso wichtig wie Beton und Stahl, denn Menschen betreiben die Eisenbahn.

Die wichtigsten Punkte

• Pakistan Railways verzeichnet ein hohes jährliches Defizit und weitreichenden Anlagenverfall; zudem kommt es häufig zu Betriebsunterbrechungen
• ML-1 soll die Hauptstrecke von Karatschi nach Peschawar erneuern und zweigleisig ausbauen, Geschwindigkeiten von bis zu 160 km/h ermöglichen, Bahnübergänge beseitigen und einen Trockenhafen in Havelian ergänzen
• Die offiziellen Pläne sehen drei Baupakete, Kosten von rund 6,7 bis 6,8 Milliarden US-Dollar sowie erhebliche Verbesserungen bei Kapazität und Sicherheit vor
• Verzögerungen gehen auf Planungsänderungen, Kostensenkungen und ungeklärte Finanzierungsbedingungen zurück
• China hat die neue Kreditvergabe verlangsamt und auf Kostenkontrolle gedrängt; zugleich hat ein Team der Asiatischen Entwicklungsbank den Abschnitt von Karatschi nach Rohri inspiziert
• Eine multilaterale Finanzierung brächte strengere Vergabe- und Schutzauflagen, möglicherweise höhere Zinskosten und mehr Transparenz
• Eine leistungsfähigere Bahn würde die Logistikkosten senken, Projekte wie Reko Diq unterstützen und die Anbindung an Häfen und die Region verbessern
• Reformen und Instandhaltung sind unverzichtbar: Gefährliche Bahnübergänge müssen beseitigt, Signaltechnik modernisiert, Brücken saniert und Wartungsarbeiten finanziert werden
• Zu den erforderlichen Maßnahmen gehören eine nationale Verkehrspolitik mit messbaren Zielen, eine gemeinsame Umsetzungseinheit und klarere Zuständigkeiten für Infrastruktur und Betrieb
• Zu den zentralen Risiken zählen Fremdwährungsrisiken bei Auslandskrediten, Sicherheitsbedrohungen, Klimafestigkeit und die Einsatzbereitschaft von Personal und Schienenfahrzeugen