EU verschärft Regeln für chinesische Gebote bei Häfen und Eisenbahnen

Eine neue defensive Ausrichtung bei Europas Infrastruktur

Europäische Regierungen schreiben die Regeln dafür neu, wer kritische Infrastruktur bauen, besitzen und betreiben darf. Häfen, Eisenbahnen, Stromnetze, Telekommunikationsnetze, Rechenzentren und die Software, mit der sie betrieben werden, gelten inzwischen als strategische Vermögenswerte. Ein kürzlich ergangenes Urteil eines EU-Gerichts bekräftigte, dass Anbieter aus Ländern ohne Freihandelsabkommen mit der EU nicht dieselben Zugangsrechte haben wie europäische Bieter. Schweden ist mit einem Plan vorangegangen, lokalen und regionalen Behörden die Befugnis zu geben, Angebote von Anbietern mit Verbindungen zu feindlich gesinnten Staaten auszuschließen, wenn die nationale Sicherheit auf dem Spiel steht. Der Vorschlag soll 2027 in Kraft treten. Nach Angaben von Regierungsvertretern ist China dabei ein Hauptanliegen.

Auch andere Länder richten ihre Politik neu aus. Polen berät über einen Gesetzentwurf, der die Kontrolle darüber verschärfen soll, wer Anlagen in den Häfen des Landes besitzen und betreiben darf. In Österreich hat der Einsatz in China gebauter Züge eine breitere Debatte ausgelöst. Abgeordnete und Aufsichtsbehörden fordern strengere Regeln für die Beschaffung und digitale Sicherheit. Auf EU-Ebene werden neue Instrumente und Maßnahmenpakete eingeführt, um Prüfungen zu verschärfen, Risiken zu steuern und die Praxis in den Mitgliedstaaten aufeinander abzustimmen. Die Änderungen spiegeln eine stärkere Ausrichtung auf wirtschaftliche Sicherheit wider. Angestoßen wurde sie durch die Lehren aus Russlands Krieg gegen die Ukraine und die Erkenntnis, dass Lieferketten und Infrastruktur als Druckmittel eingesetzt werden können.

Die Entwicklung bedeutet weder ein pauschales Verbot chinesischer Unternehmen noch eine hastige Abkehr vom Handel. Die EU will Risiken verringern. Ihr Ansatz verbindet einen selektiveren Marktzugang mit strengeren Prüfungen der nationalen Sicherheit und Gegenseitigkeit bei öffentlichen Ausschreibungen. Diese Haltung schlägt sich nun in Beschaffungsentscheidungen für Häfen, Eisenbahnen und andere strategische Netze nieder, bei denen Kontrolle und Datenzugang ebenso wichtig sind wie Preis und Geschwindigkeit.

Warum Häfen und Eisenbahnen zu einem Sicherheitsthema geworden sind

Häfen und Eisenbahnen transportieren mehr als Fracht. Sie übermitteln auch Daten, aus denen Handelsströme, Strukturen von Lieferketten und die Aktivitäten von Militär und Rettungsdiensten hervorgehen. Moderne Terminals arbeiten mit vernetzter Betriebstechnik, Sensoren und Software, auf die aus der Ferne zugegriffen werden kann. Eigentumsverhältnisse und Lieferantenbeziehungen können ausländischen Akteuren Einblick in Abläufe und Systeme verschaffen, die Regierungen lieber geschützt sähen. Sind Anbieter in Staatsbesitz oder stammen ihre Produkte von einem strategischen Rivalen, werden diese Risiken als größer eingeschätzt.

Von Kränen und Daten bis hin zu Energie und Logistik

Automatisierte Kräne, Dispositionsplattformen und digitale Zwillinge sind in Häfen inzwischen weit verbreitet. Fernwartung und Software-Updates gehören zum Alltag. Kann ein Anbieter auf diese Systeme zugreifen, erfährt er womöglich, wer was und wann verschifft, wie Notfallpläne funktionieren oder sogar, wie sich der Betrieb stören lässt. Bei Eisenbahnen stellen sich ähnliche Fragen. Züge, Signaltechnik, Fahrkartensysteme und Wartungsplattformen sind zunehmend vernetzt. Der Anbieter, der das System betreut, verfügt häufig über die entsprechenden Zugänge.

Staatsunternehmen und Einfluss

Besonders wichtig ist die Kontrolle, wenn ein Anbieter in Staatsbesitz ist oder den strategischen Vorgaben seiner Regierung folgen muss. Europäische Regierungsvertreter befürchten, dass Infrastrukturaufträge politischen Einfluss ermöglichen können, insbesondere in Verbindung mit Finanzierungen. Dabei geht es nicht nur um Spionage. Zu den Risiken zählen auch Datenzugriffe, die gezielten wirtschaftlichen Druck erleichtern könnten, Engpässe in Lieferketten, die in einer Krise als Druckmittel dienen, oder langfristige Abhängigkeiten, die den politischen Handlungsspielraum einschränken. Diese Risiken berücksichtigen die EU-Hauptstädte inzwischen bei Vergabeentscheidungen.

Schweden geht mit weitreichenden Ausschlussbefugnissen voran

Schweden will lokalen Behörden ausdrücklich ermöglichen, bei kritischen Projekten die Staatsangehörigkeit und Eigentümerstruktur der Bieter zu berücksichtigen. Ist ein Anbieter mit einem feindlich gesinnten Staat verbunden, könnten die Behörden ihn ausschließen, sofern hinreichende Sicherheitsbedenken bestehen. Die Regierung bezeichnet dies als pragmatischen Weg, Häfen, Eisenbahnen, IT-Systeme, Energienetze und andere wichtige Dienste zu schützen, ohne den Markt für befreundete Partner zu schließen.

Nach Angaben von Regierungsvertretern wurde die Gesetzesinitiative durch eine Gerichtsentscheidung beschleunigt, die die Rechte von Anbietern aus Drittstaaten bei öffentlichen Ausschreibungen klarstellte. Auch nationale Staatsanwälte und Ermittler haben sich für stärkere Instrumente ausgesprochen, um Anbieter mit hohem Risikoprofil von sensiblen Aufträgen fernzuhalten. Die schwedischen Regeln sollen 2027 in Kraft treten. Dadurch haben Behörden Zeit, ihre Beschaffungsverfahren, Sicherheitsprüfungen und Methoden zur Überprüfung von Anbietern anzupassen. Unternehmen können Entscheidungen weiterhin anfechten. Bei Beschaffungen, die die nationale Widerstandsfähigkeit betreffen, sollen Sicherheitskriterien jedoch klarer und ausschlaggebender werden.

Polen berät über eine strengere Kontrolle der Häfen

Polnische Regierungsvertreter haben Bedenken geäußert, wer Anlagen in den Häfen des Landes besitzt und betreibt. Diese sind für Getreideexporte, Energieimporte und die Logistik der Verteidigung von zentraler Bedeutung. Ein Gesetzentwurf sieht eine strengere Kontrolle der Eigentumsverhältnisse und Betriebskonzessionen in strategischen Terminals vor. Das derzeitige Modell stützt sich auf staatliche Hafenbehörden, die Grundstücke an private Terminalbetreiber verpachten. Politiker argumentieren, dass dieses Modell möglicherweise überarbeitet werden muss, damit der Staat in Bereichen, die für Wirtschaft und Sicherheit unverzichtbar sind, Einfluss behält.

Ob das Gesetz verabschiedet wird, ist offen. Die Koalitionspolitik und die Sensibilität gegenüber ausländischen Investitionen könnten den Prozess in Polen verlangsamen. Die Debatte dreht sich nicht nur um einen einzelnen Bieter. Polen ist an Grenzübergängen wie Malaszewicze ein wichtiger Knotenpunkt für den Schienenverkehr zwischen China und Europa, doch chinesische Investitionen in Polens Verkehrsinfrastruktur sind weiterhin überschaubar. Warschau hat kommerzielle Interessen schon lange gegen Vorsicht abgewogen. Dabei spielen die engen Beziehungen zu den Vereinigten Staaten und die Sorge eine Rolle, dass manche Infrastrukturprojekte vor allem als Verlängerung chinesischer Exportrouten dienen. Der Hafen von Gdansk entwickelt sich zu einem wichtigen Tor für den Handel zwischen Asien und Europa. Abgeordnete wollen sicherstellen, dass das Wachstum die Kontrolle über kritische Vermögenswerte nicht verwässert.

Österreichs Züge und die Beschaffungsdebatte

Der Einsatz in China gebauter Personenzüge in Österreich hat eine Debatte über das Verhältnis von Kosten, Innovation und Sicherheit ausgelöst. Der Fall hat zwei wiederkehrende Themen in Europa deutlich gemacht. Erstens können der Zugang zu Quellcode, Ferndiagnosen und Daten Sicherheitsfragen in Verkehrssystemen aufwerfen. Zweitens argumentieren europäische Unternehmen, dass ausländische staatliche Unterstützung den Wettbewerb verzerrt und die Gegenseitigkeit fehlt, wenn europäische Bieter in China auf Hürden stoßen.

Politiker und Branchenverbände drängen nun auf strengere Regeln für digitale Sicherheit, mehr Transparenz bei Anbietern und klarere Grundlagen für den Ausschluss von Anbietern, wenn die nationale Sicherheit gefährdet ist. Ziel ist nicht, den Wettbewerb auszuschließen. Es soll vielmehr sichergestellt werden, dass der Wettbewerb nicht zulasten von Widerstandsfähigkeit, Datenschutz und fairem Zugang für europäische Unternehmen im Ausland geht.

EU-Instrumente werden schärfer

Ein kürzlich ergangenes Urteil eines EU-Gerichts hat die rechtlichen Rahmenbedingungen für die öffentliche Auftragsvergabe geprägt. Es bestätigte, dass Unternehmen aus Ländern ohne Freihandelsabkommen mit der EU nicht dieselbe Behandlung beanspruchen können wie Bieter aus der EU oder aus Ländern, mit denen ein entsprechendes Abkommen besteht. Vergabestellen verfügen über einen weiten Ermessensspielraum, solche Anbieter auszuschließen, wenn dies gerechtfertigt ist, insbesondere in sensiblen Branchen. Das hat die EU-Hauptstädte darin bestärkt, Prüfungen der nationalen Sicherheit unmittelbar in die Gestaltung von Ausschreibungen und die Auswahl von Anbietern einzubeziehen.

Brüssel verfügt bereits über mehrere Instrumente. Das Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen ermöglicht es der Kommission, Unternehmen aus Ländern, die ihre Märkte für europäische Bieter geschlossen halten, den Zugang zu öffentlichen Ausschreibungen in der EU zu beschränken. Mit der Verordnung über drittstaatliche Subventionen kann die Kommission Verzerrungen bei öffentlichen Ausschreibungen untersuchen, die durch Subventionen von Regierungen außerhalb der EU verursacht werden, und bei Bedarf Abhilfe schaffen. Der EU-Rahmen für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen koordiniert die nationalen Prüfungen ausländischer Direktinvestitionen in kritische Vermögenswerte. Viele Mitgliedstaaten haben ihre eigenen Prüfregeln verschärft und den Anwendungsbereich auf weitere Branchen ausgeweitet.

Die EU richtet ihr Augenmerk auch gezielt auf Infrastruktur, die für Verteidigung und Krisenreaktion wichtig ist. Das Maßnahmenpaket zur militärischen Mobilität fordert strengere Prüfungen der Eigentums- und Kontrollverhältnisse bei Straßen, Eisenbahnstrecken, Brücken, Tunneln, Häfen und Flughäfen, die für den Transport von Truppen und Ausrüstung benötigt würden. Eine kommende EU-Hafenstrategie soll voraussichtlich Eigentumsverhältnisse, Fernzugriffe auf Betriebssysteme und einheitliche Mindestsicherheitsstandards für Terminals behandeln. Diese Änderungen stehen im Einklang mit der Strategie der EU für wirtschaftliche Sicherheit. Sie soll gezielt eine begrenzte Zahl kritischer Risiken angehen und zugleich den Handel offenhalten.

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen brachte diesen Ansatz 2023 in einer Rede auf den Punkt, in der sie das Verhältnis zwischen Offenheit und Vorsicht beschrieb.

Wir müssen Risiken verringern, nicht uns abkoppeln.

Die Botschaft lautet, dass Europa weiterhin mit China handeln und Investitionen in vielen Bereichen begrüßen wird. Kritische Infrastruktur, sensible Technologien und strategische Lieferketten werden jedoch künftig stärker unter Sicherheitsgesichtspunkten betrachtet. Auch die Kontrolle darüber, wer sich beteiligen kann, wird verschärft.

Der Kontext der Neuen Seidenstraße und Europas strategische Antwort

Chinas Initiative „Neue Seidenstraße“ hat seit 2013 die Infrastrukturinvestitionen in ganz Eurasien verändert. Sie soll Fabriken, Häfen und Märkte durch Eisenbahnen, Autobahnen, Pipelines und Schifffahrtsrouten miteinander verbinden. In Europa stehen zwei Projekte im Mittelpunkt der Debatte. Die Mehrheitsbeteiligung der China Ocean Shipping Company am griechischen Hafen Piräus hat ihn zu einem der geschäftigsten Terminals im Mittelmeer gemacht. Die mit chinesischer Finanzierung unterstützte Bahnstrecke zwischen Budapest und Belgrad soll eine schnellere Verbindung zwischen Mitteleuropa und Piräus schaffen. Europäische Politiker führen beide Projekte häufig als Beispiele dafür an, wie Infrastrukturverbindungen zugleich die wirtschaftliche Reichweite und den politischen Einfluss vergrößern können.

Der Schienenverkehr hat sich für den Handel zwischen China und Europa zur am schnellsten wachsenden Zwischenoption zwischen See- und Luftfracht entwickelt. Trotz des Wachstums macht die Bahn gemessen am Volumen noch immer nur einen kleinen Anteil aus. Der Seeverkehr bleibt für Massengüter mit geringem Warenwert führend, während per Luftfracht besonders wertvolle Güter transportiert werden. Studien verweisen auf umfangreiche chinesische Subventionen für den Ausbau der Bahnstrecken, anhaltende Handelsungleichgewichte und Engpässe an Grenzübergängen innerhalb der älteren europäischen Netze. Dadurch bleibt die Bahn im Gesamtbild des Handels zwischen China und Europa zwar wichtig, aber eine Nische.

Die Geopolitik hat die Routen verändert. Der mittlere Korridor, der durch Kasachstan, über das Kaspische Meer und den Kaukasus bis über die Türkei in die EU führt, hat an Bedeutung gewonnen. Diese Route erhält inzwischen neue Investitionen und Aufmerksamkeit, da Verlader nach Alternativen suchen und Regierungen versuchen, ihre Abhängigkeit von Routen durch Russland zu verringern. Kasachstans Rolle als Transitknotenpunkt ist gewachsen. Geplant sind zusätzliche Grenzübergänge, mehr Schienenkapazität und ein Containerumschlagplatz in Aktau, um den Verkehr zu erleichtern.

Die EU will mit glaubwürdigen Alternativen und höheren Standards darauf reagieren. Global Gateway, der Infrastrukturplan der EU, soll öffentliche Mittel und privates Kapital für vertrauenswürdige Projekte mit Umwelt- und Sozialstandards bündeln. Der Lobito-Korridor, der Angola, die Demokratische Republik Kongo und Sambia mit dem Atlantik verbindet, ist ein Beispiel dafür, wie die EU und ihre Partner Investitionen in Eisenbahnen und Häfen unterstützen wollen, die lokale Wertschöpfungsketten fördern und nicht nur Rohstoffe abbauen. Ziel ist es, mit Qualität, Transparenz und langfristigem Nutzen zu überzeugen, ohne untragbare Schulden zu verursachen oder die Abhängigkeit von einem einzelnen Anbieter festzuschreiben.

Wirtschaftliche Abwägungen für Europa und die Industrie

Strengere Prüfungen haben auch Nachteile. Werden bestimmte Anbieter von kritischen Projekten ausgeschlossen, können die kurzfristigen Kosten steigen oder die Auswahl bei Ausschreibungen kleiner werden. Der Wechsel weg von etablierten Anbietern kostet Zeit und Geld, insbesondere wenn Ersatzteile, Softwareunterstützung und Schulungen an bestehende Verträge gebunden sind. Politiker argumentieren, die Kosten einer Betriebsunterbrechung oder eines Kontrollverlusts seien höher. Ein schrittweiser Wechsel zu vertrauenswürdigen Anbietern werde sich durch größere Widerstandsfähigkeit und eine schnellere Erholung in Krisen auszahlen.

Was Beschaffungsverantwortliche und Investoren erwarten sollten

Bei Ausschreibungen für Häfen, Eisenbahnen, Telekommunikation und Energie ist mit mehr Klauseln zur nationalen Sicherheit zu rechnen. Datenzugriff, Fernwartung und Transparenz in Lieferketten werden genauer geprüft. Behörden werden die wirtschaftlich Berechtigten, die Kontrolle durch Vorstände und Verbindungen zu staatlichen Programmen im Ausland untersuchen. Ausschlussgründe im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Sicherheit werden häufiger herangezogen. Zudem soll die Vertragsgestaltung sicherstellen, dass wichtige Systeme weiterhin der Rechtshoheit und Aufsicht der EU unterliegen.

Wie sich Unternehmen vorbereiten können

Unternehmen können Compliance-Programme aufbauen, mit denen sich Eigentumsverhältnisse und die Abhängigkeit von Subventionen entlang ihrer Lieferketten nachverfolgen lassen. Sie können sensible Daten getrennt halten, Zugriffskontrollen einführen, die nicht von Unterstützung aus dem Ausland abhängen, und Alternativen für den Fall planen, dass ein Anbieter Beschränkungen unterliegt. Bieter sollten darauf vorbereitet sein, Gegenseitigkeit nachzuweisen. Behörden werden fragen, ob europäische Unternehmen vergleichbare Aufträge im Heimatmarkt des Bieters gewinnen können. Wer diesen Nachweis im Voraus vorbereitet, kann Prüfungen beschleunigen und Unsicherheit verringern.

Was als Nächstes zu beobachten ist

Schwedens Ausschlussbefugnisse werden fertiggestellt und für die Einführung im Jahr 2027 vorbereitet. Polens Hafenregelung wird zeigen, wie weit ein Mitgliedstaat bei der Kontrolle strategischer Vermögenswerte gehen kann, ohne sich für Investitionen zu verschließen. Die Hafenstrategie der Kommission wird einen Rahmen für die Überwachung von Eigentumsverhältnissen, den Datenschutz und den Fernzugriff auf Terminals vorgeben. Es ist mit einer häufigeren Nutzung des Instruments betreffend das internationale Beschaffungswesen und der Verordnung über drittstaatliche Subventionen bei Ausschreibungen für Eisenbahnen, Häfen und Energie zu rechnen.

Die Eisenbahnkorridore werden sich weiter diversifizieren. Der mittlere Korridor durch Zentralasien und den Kaukasus erhält zusätzliche Kapazitäten. Der Seeweg wird die wichtigste Handelsroute bleiben. Doch politische Unterstützung werden auch Schienen- und Straßenverbindungen erhalten, die einzelne Engpässe umgehen. Bei all diesen Veränderungen wird die EU versuchen, das Gleichgewicht zu halten. Der Handel mit China wird fortgesetzt, während die Schutzvorkehrungen für kritische Infrastruktur verschärft und häufiger durchgesetzt werden.

Die wichtigsten Punkte

• Schweden plant ab 2027 neue Befugnisse, um Anbieter mit Verbindungen zu feindlich gesinnten Staaten von Ausschreibungen für sensible Infrastruktur auszuschließen.
• Ein Urteil eines EU-Gerichts bekräftigte, dass Anbieter aus Ländern ohne Freihandelsabkommen mit der EU nicht dieselben Rechte bei der öffentlichen Auftragsvergabe haben wie Bieter aus der EU.
• Polen berät über eine strengere Kontrolle der Eigentums- und Betriebsverhältnisse in Häfen. Politischer Widerstand könnte das Gesetz jedoch verzögern.
• Der Einsatz in China gebauter Züge in Österreich hat Forderungen nach strengeren Regeln für die Beschaffung und digitale Sicherheit bei staatlich unterstützten Bahnkäufen ausgelöst.
• Zu den Instrumenten auf EU-Ebene zählen das Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen, die Verordnung über drittstaatliche Subventionen und die koordinierte Überprüfung von Investitionen.
• Das Maßnahmenpaket zur militärischen Mobilität und eine kommende EU-Hafenstrategie befassen sich mit Eigentum, Kontrolle und Datenzugriff bei strategischer Infrastruktur.
• Chinas Beteiligung an Piräus und die Bahnstrecke zwischen Budapest und Belgrad prägen die EU-Debatte über Sicherheit und Einfluss.
• Der Schienenverkehr zwischen China und Europa wächst, macht gemessen am Volumen aber weiterhin nur einen kleinen Anteil aus. Subventionen und Engpässe begrenzen den Ausbau.
• Der mittlere Korridor über Kasachstan und den Kaukasus gewinnt an Bedeutung, da Verlader ihre Routen diversifizieren.
• Mit Global Gateway will die EU vertrauenswürdige Infrastruktur-Alternativen mit höheren Standards und lokaler Wertschöpfung schaffen.