China verhängt nach erster Umgehungsuntersuchung Antidumpingzölle auf US-Glasfasern

China weitet Handelsbeschränkungen für Glasfasern aus, nachdem Untersuchung Umgehung von Zöllen festgestellt hat

China hat hohe Antidumpingzölle auf ausgewählte US-Glasfaserprodukte verhängt. Ermittler kamen zu dem Schluss, dass US-Exporteure Versand- und Kennzeichnungspraktiken geändert hatten, um bestehende Zölle zu umgehen. Das Handelsministerium teilte mit, dass die neuen Sätze zwischen 33,3 und 78,2 Prozent liegen, sofort in Kraft treten und bis zum 21. April 2028 gelten. Der Entscheidung ging eine sechsmonatige Untersuchung zur Umgehung von Zöllen voraus, die im März auf Antrag inländischer Hersteller eingeleitet worden war. Es ist Chinas erster Fall dieser Art.

Der Beschluss richtet sich gegen mehrere bekannte US-Zulieferer. Für OFS Fitel gilt ein Zollsatz von 33,3 Prozent, für Corning 37,9 Prozent und für Draka Communications Americas 78,2 Prozent. Für andere US-Exporteure der betroffenen Produkte gilt ebenfalls der Satz von 78,2 Prozent. Nach Angaben des Ministeriums änderten die Unternehmen ihre Handelspraktiken ohne kommerzielle Rechtfertigung und unterliefen damit zuvor verhängte Antidumpingmaßnahmen.

Die Maßnahmen gelten laut Behörden für bestimmte Singlemode-Glasfasern mit verschobener Grenzwellenlänge, eine Nischenkategorie, die in der Branche als G.654.C-Faser bekannt ist. Das Produkt ist auf Langstreckennetze und Unterseekabel ausgelegt, bei denen es darauf ankommt, dass das Signal auch über sehr große Entfernungen möglichst wenig gedämpft wird. Die chinesischen Behörden werfen den USA vor, diese Fasern eingesetzt zu haben, um einen anderen Fasertyp zu ersetzen, der bereits mit Zöllen belegt war, obwohl beide ähnliche Funktionen und eng verwandte technische Eigenschaften aufweisen.

Die Ankündigung erfolgte nur wenige Stunden, nachdem das US-Finanzministerium ein in Guangzhou ansässiges Chemieunternehmen und zwei Personen im Zusammenhang mit Fentanyl sanktioniert hatte. Peking stellte keinen Zusammenhang zwischen den Maßnahmen her. Chinesische Medien und offizielle Mitteilungen bezeichneten die Entscheidung als rechtlichen Schritt, um die Wirksamkeit bestehender handelspolitischer Schutzmaßnahmen zu sichern, nicht als Vergeltung. Der Zeitpunkt verdeutlicht dennoch die angespannte Phase in den Wirtschaftsbeziehungen zwischen den USA und China, in der beide Seiten ihre handelspolitischen Instrumente in den Lieferketten für fortschrittliche Fertigung und Technologie verstärken.

Welches Produkt betroffen ist und warum es wichtig ist

Die neuen Zölle konzentrieren sich auf eine bestimmte Kategorie von Singlemode-Glasfasern, die teils als G.654.C bezeichnet wird. Singlemode-Fasern leiten Lichtsignale durch einen sehr dünnen Kern, sodass Informationen über große Entfernungen mit sehr geringer Signalabschwächung übertragen werden können. Sie bilden das Rückgrat nationaler Internet-Hauptleitungen, grenzüberschreitender Verbindungen und Unterseekabelsysteme, die Kontinente miteinander verbinden. Multimode-Fasern haben dagegen einen größeren Kern, sind auf kurze Entfernungen kostengünstiger und kommen häufig in Gebäuden und Campusnetzen zum Einsatz.

Wie Singlemode-Fasern funktionieren

Bei jeder Glasfaserverbindung bestimmen zwei technische Herausforderungen die Leistung über große Entfernungen. Die erste ist die Dämpfung, also wie schnell das Lichtsignal auf dem Übertragungsweg schwächer wird. Die zweite ist die Dispersion, also die Ausbreitung eines Lichtimpulses über die Entfernung. Zu starke Dispersion verwischt das Signal und verringert die maximale Datenrate, sofern sie nicht mit teurer Technik ausgeglichen wird. Singlemode-Fasern verringern beide Probleme im Vergleich zu Multimode-Fasern. Deshalb setzen Telekommunikationsanbieter sie für Verbindungen zwischen Städten, nationale Netze und Unterseekabel ein.

Was G.654.C besonders macht

G.654.C-Fasern sind auf sehr geringe Dämpfung und stabile Leistung bei den für die Langstreckenübertragung verwendeten Wellenlängen ausgelegt. Dadurch eignen sie sich für Unterseerouten und abgelegene terrestrische Strecken, auf denen Repeater oder Verstärker teuer zu installieren und zu warten sind. Wie Caixin berichtete, identifizierten die chinesischen Behörden dieses Produkt als Ersatz für Fasern, die US-Exporteure anstelle eines bereits mit Antidumpingzöllen belegten Typs lieferten. Einfach gesagt handelt es sich um eine hochwertige Singlemode-Faser, deren Eigenschaften für Netze mit großer Reichweite optimiert sind. Damit nimmt sie eine besondere Rolle in der globalen Vernetzung ein.

China ist ein bedeutender Verbraucher und Hersteller von Glasfasern. Telekommunikationsanbieter bauen ihre nationalen Netze, die Verbindungen zwischen Rechenzentren und internationale Verbindungen weiter aus, während 5G und Cloud-Dienste den Datenverkehr über Glasfaser steigern. Änderungen der Zölle in dieser Nische können die Beschaffungskosten und die Wahl der Lieferanten bei Projekten beeinflussen, die Strecken mit besonders geringer Dämpfung erfordern.

Einblicke in Chinas erste Untersuchung zur Umgehung von Zöllen

Bei Untersuchungen zur Umgehung von Zöllen wird geprüft, ob Exporteure ihre Geschäftspraktiken geändert haben, um eine bestehende handelspolitische Schutzmaßnahme wie einen Zoll auf ein eng verwandtes Produkt zu umgehen. Chinas Handelsministerium leitete die Untersuchung am 4. März ein, nachdem ein inländisches Unternehmen einen entsprechenden Antrag gestellt hatte. Staatsnahe Medien berichteten, der Antragsteller habe geltend gemacht, dass die Einfuhren unter den zollpflichtigen Zolltarifnummern zurückgegangen seien, während die Lieferungen unter ähnlichen, aber nicht erfassten Zolltarifnummern stark zugenommen hätten. Dieses Muster habe der Antragsteller zufolge der chinesischen Branche geschadet und die ursprünglichen Zölle geschwächt.

Die Behörden führten Fragebogenverfahren, Anhörungen und Überprüfungen vor Ort durch. Nach Angaben des Handelsministeriums (MOFCOM) entspricht dieses Vorgehen chinesischem Recht und den Praktiken der Welthandelsorganisation. Das Ergebnis weitet den Anwendungsbereich der früheren chinesischen Antidumpingverordnung über dispersionsverschobene Singlemode-Fasern hinaus auf bestimmte Singlemode-Fasern mit verschobener Grenzwellenlänge aus. Damit die Waren einheitlich angemeldet werden, wies die chinesische Zollbehörde die Importeure an, für die betroffenen Fasern die Warennummer 90011000.01 zu verwenden.

Ein Sprecher des Referats für handelspolitische Schutzmaßnahmen im Ministerium bezeichnete das Ergebnis als notwendigen Schritt, um die Wirkung früherer Maßnahmen zu sichern und inländische Hersteller zu unterstützen. Der Beamte erläuterte, welche Praktiken die Exporteure angewandt hatten und warum diese als Untergrabung der ursprünglichen Verordnung gewertet wurden.

Das MOFCOM stellte fest, dass US-amerikanische Glasfaserhersteller und -exporteure ihre Handelspraktiken geändert hatten, um bestimmte Singlemode-Glasfasern mit verschobener Grenzwellenlänge ohne kommerzielle Rechtfertigung nach China zu liefern. Dieses Verhalten untergräbt bestehende Antidumpingmaßnahmen und stellt eine Umgehung der chinesischen Antidumpingmaßnahmen für verwandte US-Glasfaserprodukte dar.

Auch Wissenschaftler in China brachten den Schritt mit international üblichen Praktiken in Verbindung. Bao Jianyun von der Renmin-Universität sagte der Global Times, dass die erstmalige Anwendung von Instrumenten gegen die Umgehung von Zöllen die Durchsetzung wirksamer machen und den Schutz der heimischen Branche stärken werde. Die Entscheidung zeige Pekings Entschlossenheit, faire Wettbewerbsbedingungen für chinesische Unternehmen zu sichern.

Wer betroffen ist und in welcher Höhe

Offiziellen Mitteilungen sowie Berichten von SCMP, Bloomberg, Caixin und chinesischen Staatsmedien zufolge gelten die neuen Zollsätze wie folgt:

• OFS Fitel: 33,3 Prozent
• Corning: 37,9 Prozent
• Draka Communications Americas: 78,2 Prozent
• Alle weiteren von der Entscheidung erfassten US-Exporteure: 78,2 Prozent

Die Maßnahmen gelten bis zum 21. April 2028. Importeure der betroffenen Produkte müssen beim Zoll in der Regel Sicherheitsleistungen oder Zölle in Höhe des festgelegten Prozentsatzes des angegebenen Warenwerts entrichten. Chinas Handelsministerium erhebt seit 2011 Antidumpingzölle auf eine andere Kategorie von Singlemode-Fasern aus den USA und Europa und verlängerte diese Zölle im April 2023 um weitere fünf Jahre. Seeking Alpha und andere Medien weisen darauf hin, dass die Zollsätze auf einige Glasfaserimporte nach China in früheren Fällen ein ähnliches Niveau erreicht haben wie die nun festgelegten.

Wie stark die Unternehmen betroffen sind, hängt davon ab, wie präsent sie auf dem chinesischen Markt sind und wo sie außerhalb der USA produzieren. Corning, ein großer Hersteller von Fasern und Kabeln, fällt nach dem Beschluss in einen mittleren Zollbereich. OFS Fitel, ein US-amerikanischer Hersteller von Fasern und Kabeln, erhält den niedrigsten Satz. Draka Communications Americas, Teil eines globalen Konzerns mit Produktionsstätten in verschiedenen Regionen, wird für die von der Untersuchung erfassten Produkte mit dem höchsten Satz belegt. Nicht ausdrücklich genannte Unternehmen unterliegen dem Satz von 78,2 Prozent, sofern sie in späteren Verwaltungsverfahren keine abweichende Behandlung erreichen.

Für chinesische Käufer dürfte die Entscheidung dazu führen, dass sie ihre Bestellungen bei heimischen Herstellern und Lieferanten außerhalb der USA aufgeben. Zu den führenden chinesischen Glasfaserherstellern zählen YOFC und Tochtergesellschaften von FiberHome, die über große Produktionskapazitäten verfügen und bei nationalen Projekten stark vertreten sind. Die Zolländerung könnte die Wettbewerbsbedingungen bei Ausschreibungen für Langstreckennetze und internationale Kabelrouten verändern, die über chinesische Landestationen führen.

Zeitpunkt und das breitere Handelsklima zwischen den USA und China

Die Ankündigung der Zölle erfolgte kurz nachdem das US-Finanzministerium Guangzhou Tengyue Chemical und zwei Personen wegen mutmaßlicher Beteiligung an illegalen Lieferketten für Opioide sanktioniert hatte. Mehrere Medien, darunter SCMP und die Anadolu Agency, wiesen auf den zeitlichen Zusammenhang hin. Die chinesischen Behörden erklärten, die Entscheidung zur Glasfaser sei das Ergebnis eines rechtlichen Verfahrens, das Monate zuvor begonnen habe. Die zeitgleichen Maßnahmen verdeutlichen, wie eng sich die Entwicklungen bei Exportkontrollen, Sanktionen und handelspolitischen Schutzmaßnahmen inzwischen in den Wirtschaftsbeziehungen überschneiden.

Die Handelsspannungen zwischen den USA und China haben sich in fortschrittlichen Branchen wie Halbleitern, Elektrofahrzeugen, Batterien und Telekommunikation verschärft. Washington hat die Exportkontrollen für Hochleistungschips und zugehörige Ausrüstung verschärft und Zölle auf zahlreiche chinesische Waren beibehalten oder erhöht. Peking reagierte mit eigenen handelspolitischen Maßnahmen und einem wachsenden Instrumentarium, zu dem Exportgenehmigungen, Cybersicherheitsprüfungen und Antidumpinguntersuchungen gehören. Beide Seiten berufen sich zur Rechtfertigung ihrer Maßnahmen meist auf nationales Recht und WTO-Regeln. Beobachter achten derweil auf die Wechselwirkungen, um Anzeichen einer Eskalation zu erkennen.

Chinesische Rechtsexperten vertreten die Ansicht, dass der Glasfaserfall etablierten Rahmenbedingungen folgt. Shi Xiaoli, Leiterin des Forschungszentrums für WTO-Recht an der China University of Political Science and Law, bezeichnete Maßnahmen gegen die Umgehung von Zöllen als anerkannten Mechanismus, um die Wirksamkeit handelspolitischer Schutzmaßnahmen zu sichern.

Die Untersuchung steht im Einklang mit chinesischem Recht und den Praktiken der WTO. Wird eine Umgehung bestätigt, können die Behörden den Anwendungsbereich der Besteuerung ausweiten, um Schlupflöcher zu schließen und die Wirksamkeit früherer Maßnahmen zu sichern.

Was das für Telekommunikationsanbieter und Rechenzentren bedeutet

Für Telekommunikationsanbieter, Cloud-Plattformen und Betreiberkonsortien von Unterseekabeln ist die Beschaffung die unmittelbare Herausforderung. Die betroffenen Fasern kommen auf den längsten Strecken zum Einsatz. Chinesische Hersteller können vergleichbare Qualitäten in großem Umfang produzieren. Das senkt das Risiko von Projektverzögerungen. Kurzfristig könnten die Beschaffungskosten dennoch steigen, weil ein Lieferantenwechsel Verhandlungen mit sich bringt und der Wettbewerb bei der betroffenen Produktqualität begrenzt ist.

Für US-Lieferanten schränkt der Beschluss den Zugang zu einem wichtigen Markt für dieses spezielle Produkt ein. Unternehmen könnten sich auf Projekte außerhalb Chinas konzentrieren oder über ausländische Produktionsstätten liefern, sofern diese nicht unter die für den Beschluss geltenden Ursprungsregeln fallen. Bei mehrjährigen Telekommunikationsprojekten kommen häufig Lieferantenverträge zum Einsatz, die mehrere Regionen umfassen. Daher lassen sich manche Bestellungen umleiten. Das hängt jedoch vom genauen Anwendungsbereich der Maßnahme und davon ab, wie die Zollbehörden die Produktdefinition an den Häfen durchsetzen.

Für Projektverantwortliche bleiben die Gesamtbetriebskosten entscheidend. Die Glasfaser macht nur einen Teil der Gesamtausgaben aus, zu denen auch Kabelherstellung, Installation, Wegerechte, Verstärker, Repeater und Netzausrüstung gehören. Wo die höherwertige Faser für die erforderliche Leistung unerlässlich ist, dürften Käufer der Versorgungskontinuität und der Einhaltung der technischen Spezifikationen Vorrang geben, statt auf eine niedrigere Qualität auszuweichen, um Zölle zu vermeiden.

Wie Antidumping- und Umgehungsmaßnahmen funktionieren

In Antidumpingverfahren lautet der Vorwurf, ausländische Exporteure verkauften Produkte zu unfair niedrigen Preisen und schadeten damit heimischen Herstellern. Bestätigt eine Regierung Dumping und eine Schädigung, legt sie Zollsätze für die genannten Unternehmen sowie einen Satz für alle übrigen fest. In solchen Verfahren werden häufig Kosten detailliert analysiert und Exportpreise mit rechnerisch ermittelten Normalwerten verglichen. Nach der Einführung von Zöllen ändern Unternehmen mitunter Produkte oder Versandwege, um nicht unter die Maßnahmen zu fallen. Hier kommen Untersuchungen zur Umgehung von Zöllen ins Spiel.

Bei solchen Untersuchungen wird geprüft, ob Änderungen der Handelsmuster, der Produkteigenschaften oder der Versandwege über Drittländer als Versuche zu werten sind, die ursprüngliche Verordnung zu umgehen. Wird dies bestätigt, können die Behörden den Anwendungsbereich auf die neu verwendete Produktkategorie ausweiten, in manchen Rechtsordnungen rückwirkend Zölle erheben oder die Zolltarifregeln verschärfen. Viele WTO-Mitglieder nutzen solche Instrumente. Mit Chinas erster Untersuchung zur Umgehung von Zöllen deutet sich an, dass das Land die Grenzen früherer Antidumpingentscheidungen künftig genauer überwachen will.

China überwacht Einfuhren von Singlemode-Fasern aus den USA und Europa seit 2011 auf Grundlage einer separaten Antidumpingverordnung für dispersionsverschobene Singlemode-Fasern. Im April 2023 verlängerte Peking diese Verordnung um weitere fünf Jahre. Der neue Beschluss nimmt bestimmte Singlemode-Fasern mit verschobener Grenzwellenlänge zusätzlich in den Anwendungsbereich auf. Deshalb konzentrierten sich die Ermittlungen darauf, ob US-Exporteure auf ein technisch ähnliches, austauschbares Produkt umgestiegen waren, um ihre Verkäufe fortzusetzen und zugleich den Anwendungsbereich der früheren Entscheidung zu umgehen.

Die wichtigsten Punkte

• China hat neue Antidumpingzölle von 33,3 bis 78,2 Prozent auf bestimmte US-amerikanische Singlemode-Glasfasern verhängt. Sie gelten ab sofort bis zum 21. April 2028.
• Für OFS Fitel gilt ein Satz von 33,3 Prozent, für Corning 37,9 Prozent und für Draka Communications Americas 78,2 Prozent. Andere US-Exporteure unterliegen ebenfalls einem Satz von 78,2 Prozent.
• Der Beschluss betrifft bestimmte Singlemode-Fasern mit verschobener Grenzwellenlänge, die oft als G.654.C bezeichnet werden und in Langstrecken- und Unterseenetzen zum Einsatz kommen.
• Das MOFCOM kam zu dem Schluss, dass US-Exporteure Handelspraktiken und Warenanmeldungen geändert hatten, um bestehende Glasfaserzölle zu umgehen, die seit 2011 gelten und 2023 verlängert wurden.
• Die am 4. März auf Antrag eines chinesischen Unternehmens eingeleitete Untersuchung ist Chinas erster Fall zur Umgehung von Zöllen. Sie umfasste Fragebogenverfahren, Anhörungen und Überprüfungen vor Ort.
• Die Zollbehörden wiesen Importeure an, die betroffenen Fasern unter der Warennummer 90011000.01 anzumelden.
• Die Ankündigung erfolgte wenige Stunden nach US-Sanktionen gegen ein Chemieunternehmen in Guangzhou im Zusammenhang mit Fentanyl und verdeutlicht das angespannte Handelsklima.
• Chinesische Behörden erklären, die Entscheidung stehe im Einklang mit nationalem Recht und den Praktiken der WTO und solle die Wirksamkeit bestehender handelspolitischer Schutzmaßnahmen sowie die heimische Branche sichern.