Indiens Metro-Paradox: Milliarden investiert, doch die Fahrgäste bleiben aus

Das Syndrom des verlassenen Bahnsteigs

An einem Werktagabend im Geschäftsviertel von Mumbai ist die U-Bahn der Aqua Line Richtung Süden schon mehrere Stationen vor ihrer Endhaltestelle fast leer. Wenn sich an der Station Cuffe Parade die letzten Türen öffnen, erinnert die Szenerie eher an ein verlassenes Bauwerk aus der Sowjetzeit als an einen belebten Endbahnhof in Indiens Handelsmetropole. Das ist kein Einzelfall. Die Aqua Line, eine vollständig unterirdisch verlaufende Strecke, die das alte Geschäftsviertel mit neueren Zentren wie dem Bandra Kurla Complex und dem Flughafen verbindet, wurde im vergangenen Jahr für rund 14.000 Crore Rupien eröffnet. Sie wurde für knapp 1,5 Millionen Fahrgäste täglich ausgelegt. Tatsächlich nutzen sie kaum 150.000.

Der Mitarbeiter am Fahrkartenschalter in Cuffe Parade findet deutliche Worte. „Nicht viele Leute nutzen die Strecke. Sie ist zu teuer“, sagte er der BBC. Diese Diskrepanz zwischen den Ambitionen beim Infrastrukturausbau und der Realität für Pendler reicht weit über Mumbai hinaus. In ganz Indien steht ein Netz, das seit 2014 auf das Vierfache angewachsen ist, nun vor einer beunruhigenden Frage: Warum bringen Milliardeninvestitionen aus öffentlichen Mitteln die Massen nicht in Bewegung?

Der große Ausbau und die leeren Plätze

Seit 2014 hat die Regierung von Narendra Modi mehr als 26 Milliarden Dollar für den Bau von U-Bahn-Strecken in fast zwei Dutzend indischen Städten bereitgestellt. Das Netz ist von weniger als 300 Kilometern auf mehr als 1.000 Kilometer im Jahr 2025 angewachsen. Die Gesamtzahl der Fahrgäste hat sich von drei Millionen auf mehr als elf Millionen pro Tag vervierfacht. Diese Schlagzeilenzahlen lassen einen Erfolg vermuten. Sie verdecken jedoch ein entscheidendes Problem: Die meisten einzelnen U-Bahn-Systeme werden nur zu einem Bruchteil ihrer geplanten Kapazität genutzt.

Ein Bericht des Indian Institute of Technology Delhi aus dem Jahr 2023 zeigte, dass die Fahrgastzahlen auf den einzelnen Strecken lediglich 25 bis 35 Prozent der Prognosen erreichten. Die Observer Research Foundation (ORF), eine renommierte Denkfabrik, dokumentierte noch größere Abweichungen. In Städten der Kategorie 3 wie Kanpur lagen die Fahrgastzahlen bei gerade einmal 2 Prozent der Schätzungen, während die erste Ausbaustufe in Chennai zu 37 Prozent ausgelastet war. Daten des Institute for Transportation and Development Policy (ITDP) bestätigten Auslastungsquoten zwischen 20 und 50 Prozent in Städten wie Pune und Nagpur.

Delhi, Indiens Hauptstadt, ist die einzige Ausnahme. Die Delhi Metro Rail Corporation (DMRC) meldet eine Nutzung, die leicht über den ursprünglichen Prognosen liegt. Die Verkehrsexperten Aditya Rane vom ITDP und Ashish Verma vom Sustainable Transportation Lab am Indian Institute of Science weisen jedoch darauf hin, dass diese Zahl überhöht sein könnte, weil Umstiege als separate Fahrten gezählt werden.

Wenn Prognosen auf politische Realität treffen

Die Ursachen der Krise liegen teilweise in der Planungsphase. Verkehrsberater überschätzen die Nachfrage häufig, um Projektgenehmigungen und Finanzierungen zu erhalten. „Die Nachfrage zu prognostizieren ist eine komplexe Aufgabe, und die Zahlen werden manchmal übertrieben dargestellt, damit das Projekt wirtschaftlich tragfähig erscheint“, erklärt Professor Verma. Den Prognosen liegen oft optimale Bedingungen zugrunde: Neun-Wagen-Züge, die alle 90 Sekunden eintreffen – eine Taktung, die im indischen Betrieb nur selten erreicht wird.

In Bengaluru beträgt der Taktverkehr während der Hauptverkehrszeit auf der meistgenutzten Strecke bis zu fünf Minuten oder mehr, während Pendler auf neueren Strecken bis zu 25 Minuten zwischen den Zügen warten müssen. Viele Züge verkehren nur mit drei bis sechs Wagen, verglichen mit den weltweit üblichen acht oder neun Wagen in leistungsstarken Systemen. Diese betrieblichen Defizite lassen die Berechnungen für die Fahrgastprognosen sofort fragwürdig erscheinen.

Die Zentralregierung geht inzwischen gegen diese überhöhten Einschätzungen vor. Im November 2025 lehnte das Unionsministerium für Wohnungswesen und Stadtentwicklung detaillierte Projektberichte (DPRs) für U-Bahn-Systeme in Coimbatore und Madurai im Bundesstaat Tamil Nadu ab. Das Ministerium verwies auf „überhöhte Nachfrageschätzungen und unterschätzte technische Einschränkungen“. Für Coimbatore prognostizierte der DPR 590.000 Fahrgäste täglich auf einem 34 Kilometer langen Netz – mehr als auf dem etablierten, 55 Kilometer langen Streckenabschnitt Phase I in Chennai. Das Ministerium merkte an, dass die durchschnittlichen Fahrtstrecken in Coimbatore nur sechs bis acht Kilometer betragen. Damit entfalle der Zeitvorteil, der für einen Wechsel des Verkehrsmittels entscheidend sei.

Die Annahme im DPR, das Projekt könne in drei Jahren gebaut werden, wurde als unrealistisch verworfen. Auch die Berechnungen zur wirtschaftlichen und finanziellen Rendite wichen den Bewertungsrichtlinien zufolge von den Vorgaben ab.

Auch Madurai wurde genauer geprüft. Der eigene umfassende Mobilitätsplan der Stadt hatte ein Bus-Rapid-Transit-System (BRTS) statt einer U-Bahn empfohlen. Da die Einwohnerzahlen beider Städte unter der in der Metro Rail Policy von 2017 festgelegten Schwelle von zwei Millionen liegen, wurde ihnen geraten, kostengünstigere Alternativen zu verfolgen.

Die Hürde der Bezahlbarkeit

Selbst dort, wo es U-Bahnen gibt, setzt die Preissensibilität der Nachfrage eine klare Obergrenze. Eine einfache Fahrt auf Mumbais Aqua Line kostet zwischen 10 und 70 Rupien. Ein unbegrenztes Dreimonatsticket für die Vorortbahn kostet dagegen nur 590 Rupien. Diese Preisstruktur schließt einkommensschwächere Beschäftigte faktisch aus: Für sie können die Gesamtkosten der Fahrt 20 Prozent des Monatseinkommens ausmachen – deutlich mehr als der weltweite Richtwert von 10 bis 15 Prozent.

„In indischen U-Bahn-Systemen können die Gesamtkosten der Fahrt für einkommensschwächere Beschäftigte 20 Prozent ihres Einkommens ausmachen und damit den weltweiten Richtwert von 10 bis 15 Prozent übersteigen“, sagt Rane vom ITDP. Als die Namma Metro in Bengaluru im vergangenen Jahr die Fahrpreise erhöhte, gingen die Fahrgastzahlen laut Greenpeace-Daten um etwa 13 Prozent zurück. Professor Verma zufolge widerspricht die zunehmende Tendenz, Subventionen zu kürzen, den Bedürfnissen einer preissensiblen Wirtschaft. „Selbst die Londoner U-Bahn wird bis heute stark subventioniert. Denn es gibt einen Zweck: Man will nachhaltige Mobilität ermöglichen und die Stadt entlasten“, sagt er.

Die Zersplitterung der indischen Zahlungssysteme im öffentlichen Nahverkehr verschärft die Kostenbelastung. Anders als in New York, Paris oder London, wo zeitlich begrenzte Umstiege zwischen Bussen und U-Bahnen ohne zusätzliche Zahlung möglich sind, werden indische U-Bahnen, Busse und Autorikschas von getrennten Behörden mit eigenen Tarifen und Fahrplänen betrieben. Wer vom Bus in die U-Bahn umsteigt, zahlt doppelt. Das schreckt von den Verkehrsmittel-Kombinationen ab, die für eine umfassende urbane Mobilität nötig sind.

Die Lücke auf der letzten Meile

Kaum ein Faktor drückt die Fahrgastzahlen so stark wie die Lücke zwischen dem Bahnhof und dem endgültigen Ziel. Eine Arbeitspapier-Studie von WRI India und der Toyota Mobility Foundation aus dem Jahr 2023 kam zu dem Ergebnis, dass eine schlechte Anbindung auf der ersten und letzten Meile dazu geführt hat, dass mehr als 25 Milliarden Dollar an Investitionen in den öffentlichen Verkehr massiv ungenutzt bleiben. Eine Befragung in Delhi, Nagpur und Bengaluru ergab, dass Pendler für Zu- und Abgang zusammen nur etwa 20 Minuten aufwenden wollen. Wird diese Schwelle überschritten, sinkt die Zahl derjenigen, die dem System treu bleiben, drastisch.

Vor den meisten indischen U-Bahn-Stationen ist dieses 20-Minuten-Fenster schnell aufgebraucht. Zubringerbusse fahren selten, Autorikschas verlangen Pauschalpreise, die kurze Strecken prohibitiv teuer machen, und Gehwege sind beschädigt oder zugestellt. Frauen sind zusätzlich mit Sicherheitsbedenken konfrontiert, die sie dazu bewegen, teurere Fahrdienste oder private Fahrzeuge zu nutzen. Chetna Yadav, eine 40-jährige Bewohnerin im Norden Delhis, beschreibt das Dilemma: „Wenn ich nach Sonnenuntergang nach Hause komme, kann ich mich nicht auf die U-Bahn verlassen. Die Station ist etwa 15 Kilometer von meinem Wohnort entfernt, und wenn ich nachts an der Endhaltestelle ankomme, ist es nahezu unmöglich, ein Taxi nach Hause zu bekommen.“

Wissenschaftliche Untersuchungen bestätigen diese Befunde. Eine auf ScienceDirect veröffentlichte Studie zum U-Bahn-System von Shanghai ergab, dass Faktoren rund um die Einrichtungen auf der letzten Meile zusammengenommen 43,57 Prozent zur Vorhersage der Fahrgastzahlen beitragen. Die Untersuchung zeigte, dass die meisten Angebote auf der letzten Meile bestimmte Schwellenwerte erreichen müssen, bevor sie die Nutzung der U-Bahn maximieren. Das veranschaulicht, dass die Qualität der Infrastruktur rund um die Stationen fast ebenso wichtig ist wie die Schienenstrecken selbst.

An der Station Hauz Khas in Delhi dauert der Umstieg zwischen den Linien 15 bis 20 Minuten zu Fuß durch ein Labyrinth aus Gängen. Diese „institutionelle Zersplitterung“, bei der verschiedene Linien und Busnetze innerhalb derselben Stadt isoliert voneinander betrieben werden, schafft Reibungsverluste, die den Geschwindigkeitsvorteil des unterirdischen Verkehrs zunichtemachen. Nandan Dawda, Fellow im Programm für urbane Studien der ORF, betont: „Sie müssen betrieblich besser aufeinander abgestimmt werden.“

Das Dilemma der öffentlich-privaten Partnerschaften

Indiens Schwierigkeiten, private Investitionen in U-Bahn-Projekte zu gewinnen und zu halten, machen tiefgreifendere strukturelle Mängel deutlich. Die Hyderabad Metro, das weltweit größte öffentlich-private Partnerschaftsprojekt (PPP) im städtischen Nahverkehr, das von der L&T Metro Rail Hyderabad Ltd. entwickelt wurde, verzeichnete bis zum Geschäftsjahr 2024/25 Verluste von mehr als 625 Crore Rupien. Im September 2025 kündigte Larsen & Toubro an, bis zu 90 Prozent seiner Anteile veräußern und sich damit faktisch aus dem Projekt zurückziehen zu wollen. Das Modell stützte sich auf prognostizierte Fahrgastzahlen und Einnahmen aus Gewerbeimmobilien. Als die tatsächlichen Fahrgastzahlen deutlich hinter den Erwartungen zurückblieben, erwies es sich als nicht tragfähig.

Ähnliche Fehlschläge gibt es auch andernorts. Der Delhi Airport Express, entwickelt als Partnerschaft zwischen der DMRC und DAMEPL, einer Tochtergesellschaft von Reliance Infrastructure, wurde finanziell unrentabel, als die Fahrgastzahlen die Prognosen verfehlten. Die Fahrpreise blieben unter staatlicher Kontrolle des Fare Fixation Committee, sodass private Betreiber die Preise nicht an ihre Kosten anpassen konnten. Nach langwierigen Streitigkeiten ging der Betrieb 2013 wieder in öffentliche Hand über. Bei Mumbais Metro Line 1 kam es zu ähnlichen Konflikten zwischen Reliance Infrastructure und der Mumbai Metropolitan Region Development Authority über die Befugnis, Fahrpreise festzulegen.

Diese Fallbeispiele zeigen eine grundlegende Diskrepanz bei der Risikoverteilung. Private Konzessionäre tragen die Bau- und Betriebsrisiken, während staatliche Stellen die Fahrpreisregulierung und Kontrolle über die Einnahmen behalten. Ohne Mechanismen zur Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen oder zur Erzielung von Einnahmen außerhalb des Fahrkartenverkaufs, wie beim Modell „Rail + Property“ der Hongkonger MTR Corporation, sind die Renditeaussichten für privates Kapital bei hohen Anfangsinvestitionen unsicher.

Was sich international lernen lässt

Internationale Beispiele stehen in deutlichem Gegensatz zur Zersplitterung in Indien. Die Hongkonger MTR Corporation erzielt erhebliche Einnahmen aus der Immobilienentwicklung rund um ihre Stationen. So entsteht eine eigenständige Einnahmequelle, mit der der Netzausbau finanziert wird. Für die erste Jahreshälfte 2025 meldete MTR 2024 Gewinne aus der Immobilienentwicklung von 5,5 Milliarden Hongkong-Dollar. Damit wurden größere Neuinvestitionen finanziert, darunter das Projekt Northern Link.

Singapur setzt auf eine am öffentlichen Verkehr orientierte Stadtentwicklung (Transit-Oriented Developments, TODs) und eine integrierte Fahrradinfrastruktur. Das Radwegenetz soll bis 2030 von 525 auf 1.300 Kilometer ausgebaut werden, um Wohngebiete mit den Stationen des Mass Rapid Transit zu verbinden. Bogotá hat 593 Kilometer Radwege angelegt, die an das Bussystem TransMilenio angebunden sind. Dadurch stieg die Zahl der Radfahrenden innerhalb von vier Jahren um 40 Prozent. Solche integrierten Ansätze sorgen dafür, dass der Weg zur und von der Station ebenso nahtlos verläuft wie die Fahrt mit der Bahn selbst.

Umweltversprechen und tatsächliche Bilanz

Die umweltpolitische Begründung für den Ausbau der U-Bahnen ist überzeugend, wenn die Systeme eine ausreichende Größe erreichen. Eine Studie aus dem Jahr 2025 zu den Auswirkungen der U-Bahn in Mumbai ergab, dass neue Linien bei den Fahrgästen, die auf die U-Bahn umgestiegen waren, die Emissionen von Kohlenmonoxid, Kohlenwasserstoffen und Stickoxiden um 72,4, 74,3 beziehungsweise 15,5 Prozent senkten. Der Untersuchung zufolge fanden 63,3 Prozent der Wege zur Station und 71,5 Prozent der Wege von der Station zu Fuß statt. Das deutet darauf hin, dass sich das Verhalten ändert, wenn die Stationen sinnvoll gelegen und angebunden sind.

Die Studie verwies jedoch auch auf eine warnende Entwicklung bei früheren Ausbaustufen der U-Bahn in Delhi. Zwar gingen die direkten Emissionen des Straßenverkehrs durch den Wechsel des Verkehrsmittels bis 2011 täglich um 724 Tonnen zurück, doch die indirekten CO2-Emissionen aus dem Stromverbrauch stiegen um fast 300 Prozent auf 1.493 Tonnen pro Tag. Ohne eine Umstellung auf saubere Energie verlagert die Elektrifizierung der U-Bahn die Umweltverschmutzung lediglich von Auspuffrohren zu Kraftwerken. Der Studie zufolge lässt sich eine Verringerung der CO2-Emissionen um 63 Prozent bis 2030 nur erreichen, wenn die Fahrgastzahlen steigen und zugleich 44 Prozent der Energie aus nichtfossilen Quellen stammen.

Das Paradox der Überfüllung

Doch nicht alle Linien bleiben leer. Auf der Purple Line in Bengaluru in Richtung Whitefield zeigt sich das gegenteilige Problem: extreme Überfüllung. Innerhalb von drei Monaten zwischen August und Oktober leisteten Sicherheitskräfte fast 130 Fahrgästen, überwiegend unter 30 Jahren, Hilfe, nachdem sie wegen der Enge in den Zügen, ausgelassener Frühstücke und Schlafmangels ohnmächtig geworden waren. Dieser Gegensatz zeigt, wie ungleich die Nachfrage verteilt ist: Einige Korridore sind überlastet, während benachbarte Linien nahezu leer fahren. Das deutet auf Mängel in der Netzplanung hin und nicht auf eine grundsätzliche Ablehnung des Schienenverkehrs durch Pendler.

Auf der Suche nach Lösungen

Um die Krise bei den Fahrgastzahlen der indischen U-Bahnen zu bewältigen, sind Maßnahmen auf mehreren Ebenen nötig. Die Integration der Tarife bietet die unmittelbarste Chance. Klimafreundliche ÖPNV-Pässe nach dem Vorbild des österreichischen KlimaTickets oder der Climate Card in Seoul könnten unbegrenzte Fahrten im integrierten öffentlichen Nahverkehr ermöglichen und zugleich umweltfreundliches Pendeln gezielt fördern. In Österreich bewegte die Initiative 85 Prozent der Nutzer dazu, das Auto durch öffentliche Verkehrsmittel zu ersetzen. In Seoul sorgte das Programm in den ersten beiden Monaten dafür, dass täglich rund 11.000 Autos weniger auf den Straßen unterwegs waren.

Jahreskarten zum Preis von umgerechnet einem Euro pro Tag, wie in Wien, könnten U-Bahnen für einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen erschwinglich machen, die sich das System derzeit nicht leisten können. Gleichzeitig könnten längere Betriebszeiten am frühen Morgen und am späten Abend – wie von Verantwortlichen der Kolkata Metro nach einer Untersuchung der geringen Fahrgastzahlen auf der Green Line vorgeschlagen – Schichtarbeiter und Freizeitreisende erreichen, die derzeit wegen der begrenzten Betriebszeiten außen vor bleiben.

Bei der Infrastruktur müssen Gehwege und Zubringerbusse Vorrang haben. Die Befragung von WRI India ergab, dass zu Fuß zurückgelegte Wege und geteilte Verkehrsmittel bereits mehr als 74 Prozent der Wege auf der letzten Meile in großen Städten ausmachen. Sie finden jedoch unter gefährlichen Bedingungen statt, die von einer regelmäßigen Nutzung abhalten. Investitionen in geschützte Gehwege, eigene Radwege und häufig verkehrende Shuttlebusse würden die Qualität des Zu- und Abgangs an die der Schieneninfrastruktur angleichen.

Schließlich muss die Regulierung der Nachfrageprognosen reformiert werden. Die Ablehnung der Vorschläge für Coimbatore und Madurai zeigt, dass überhöhte Prognosen zunehmend kritisch geprüft werden. Standardisierte Methoden und unabhängige Prüfungen der DPRs bleiben jedoch nötig, um künftige Fehlallokationen von Kapital zu verhindern. Die Metro Rail Policy von 2017 schreibt strenge Einwohnergrenzen und Richtwerte für Fahrgastzahlen vor. Eine konsequente Anwendung dieser Standards in allen Bundesstaaten, unabhängig von politischen Erwägungen, würde sicherstellen, dass Stahl und Beton dem tatsächlichen Bedarf der Bevölkerung folgen und nicht politischen Wunschvorstellungen.

Die wichtigsten Punkte

• Indien hat seit 2014 mehr als 26 Milliarden Dollar in den Ausbau der U-Bahnen investiert und das Netz auf mehr als 1.000 Kilometer erweitert. Dennoch erreichen die meisten Systeme nur 25 bis 35 Prozent der prognostizierten Fahrgastzahlen.
• Mumbais Aqua Line, ausgelegt für 1,5 Millionen Fahrgäste täglich, befördert wegen hoher Fahrpreise und schlechter Anbindung auf der letzten Meile nur etwa ein Zehntel davon.
• Die Zentralregierung lehnte im November 2025 U-Bahn-Projekte für Coimbatore und Madurai ab. Sie verwies auf überhöhte Nachfrageschätzungen und darauf, dass die in der Metro Rail Policy von 2017 festgelegten Einwohnergrenzen nicht erreicht werden.
• Hohe Fahrpreise verschlingen bis zu 20 Prozent des Monatseinkommens einkommensschwächerer Beschäftigter und liegen damit weit über dem weltweiten Richtwert von 10 bis 15 Prozent. Zersplitterte Zahlungssysteme zwingen Pendler zudem, beim Umstieg zwischen Bus und U-Bahn doppelt zu zahlen.
• Lücken bei der Anbindung auf der letzten Meile – darunter beschädigte Gehwege, selten verkehrende Zubringerbusse und Sicherheitsbedenken – führen dazu, dass Pendler nach mehr als 20 Minuten auf die U-Bahn verzichten.
• Öffentlich-private Partnerschaften sind bei indischen U-Bahn-Projekten weitgehend gescheitert. Der Betreiber der Hyderabad Metro, L&T, will sich nach Verlusten von mehr als 625 Crore Rupien zurückziehen. Der Delhi Airport Express ging nach zu geringen Fahrgastzahlen wieder in öffentliche Hand über.
• Erfolgreiche internationale Modelle wie die Hongkonger MTR setzen auf die Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen und eine integrierte, am öffentlichen Verkehr orientierte Stadtentwicklung, um den Betrieb zu subventionieren. Solche Ansätze fehlen bei indischen Projekten weitgehend.
• Bei ausreichender Nutzung senken U-Bahnen die lokalen Emissionen deutlich. Indirekte Emissionen aus der Stromerzeugung machen jedoch eine Umstellung auf erneuerbare Energiequellen erforderlich, damit die Umweltbilanz insgesamt positiv ausfällt.