Gefangen in langfristigen Kohleverträgen: Wie sie Asiens Umstieg auf saubere Energie ausbremsen

Verträge, die Klimaziele überdauern

In ganz Asien sind Energieversorger deutlich länger an Kohle gebunden, als es Klima- oder Markttrends erwarten ließen. Jahrzehntelange Stromabnahmeverträge halten Kohlekraftwerke am Laufen, selbst wenn günstigere Wind- und Solarenergie im Netz verfügbar ist. In Südostasien sind zwischen 50 und 100 Prozent der Kohlekraftwerkskapazität durch solche Verträge gebunden, deren Laufzeit im Durchschnitt noch etwa neun bis 18 Jahre beträgt, wie aus Daten der Powering Past Coal Alliance hervorgeht. Das Ergebnis ist paradox: Die erneuerbare Stromerzeugung wächst, doch die Kohleverstromung bleibt hartnäckig hoch, weil die Verträge Abnehmer verpflichten, Kohlekraftwerke unabhängig davon zu bezahlen, ob ihr Strom gebraucht wird.

Diese vertragliche Bindung zeigt sich auch in den regionalen Erzeugungsdaten. Der Anteil der Kohle an der Stromversorgung Südostasiens ist im vergangenen Jahrzehnt von etwa 35 auf rund 45 Prozent gestiegen, während der globale Kohleanteil an der Stromerzeugung von etwa 39 auf rund 34 Prozent gesunken ist. Saubere Energie liegt weiterhin zurück: Erneuerbare Energien decken ungefähr 26 Prozent des Strombedarfs der Region und damit deutlich weniger als im weltweiten Durchschnitt von etwa 41 Prozent. Diese Lücke bedeutet eine verpasste Chance, sowohl zur Verringerung der CO₂-Emissionen als auch zur Senkung der Systemkosten, während Solar- und Windenergie sowie Speicher weiter günstiger werden.

Die Herausforderung ist nicht nur technischer, sondern auch rechtlicher und finanzieller Art. Kohleverträge sollten den Kraftwerksbetreibern verlässliche Einnahmen und den Beschäftigten stabile Arbeitsplätze sichern. Drosseln Energieversorger die vertraglich vereinbarte Kohleverstromung, um Platz für erneuerbare Energien zu schaffen, drohen ihnen Vertragsstrafen oder sie müssen weiter feste Entgelte für stillstehende Kohlekraftwerke zahlen. Diese Verbindlichkeiten können sich für den nationalen Kraftwerkspark auf Milliardenbeträge summieren. Das erklärt, warum Netzbetreiber häufig zuerst die Einspeisung von Wind- oder Solarstrom drosseln, selbst wenn sie dadurch mehr für Strom bezahlen müssen.

So funktionieren Take-or-pay-Verträge

Die meisten Kohleprojekte in den aufstrebenden asiatischen Märkten wurden durch langfristige Stromabnahmeverträge finanziert. Viele enthalten sogenannte Take-or-pay-Klauseln, die Abnehmer verpflichten, eine Mindestmenge oder Kapazität zu bezahlen, unabhängig davon, ob das Kraftwerk läuft. Damit sollten Investitionsrisiken überwunden werden, indem über 20 bis 30 Jahre Einnahmen garantiert wurden. Diese Struktur passte zum früheren Modell, große, gleichmäßig laufende Kohlekraftwerke als Rückgrat des Netzes zu betreiben. Für ein modernes System, in dem variable erneuerbare Energien einen wachsenden Anteil des Stroms liefern und das Netz mehr Flexibilität statt konstanter Einspeisung benötigt, ist sie jedoch ungeeignet.

Solche Verträge aufzulösen oder neu auszuhandeln ist schwierig. Die Verträge unterscheiden sich stark, doch Vertragsstrafen bei Minderlieferungen sind üblich. Bei Projekten mit ausländischen Kreditgebern und Investoren können die Stromverträge durch staatliche Unterstützungsvereinbarungen ergänzt sein, die Investoren weitreichend schützen. Werden durch politische Maßnahmen vorzeitige Kraftwerksstilllegungen erzwungen, können daraus Entschädigungsforderungen entstehen. Regierungen, die Auseinandersetzungen mit Investoren scheuen, zögern oft, Stilllegungen vorzuschreiben, selbst wenn die Klimastrategie sie verlangt.

Drosselungen breiten sich in der Region aus

Wenn die vertraglich vereinbarte Kohleverstromung die Kapazitäten im Netz beansprucht, wird die Leistung erneuerbarer Anlagen gedrosselt. Solche gezielten Einschränkungen der erneuerbaren Stromerzeugung werden immer häufiger. In China, wo der Ausbau sauberer Energien stark zugenommen hat, stieg die Stromerzeugung aus Kohle und Gas im Oktober im Jahresvergleich dennoch um 7,3 Prozent. Analysten warnen, dass langfristige Kohleverträge zur Abregelung von Solar- und Windstrom beitragen. Wood Mackenzie prognostiziert, dass die durchschnittliche Abregelung von Solarstrom im nächsten Jahrzehnt in 21 Provinzen über fünf Prozent liegen wird. Auch große Volkswirtschaften im asiatisch-pazifischen Raum, darunter Japan, Australien und Indien, meldeten im vergangenen Jahr eine stärkere Abregelung erneuerbarer Energien.

Abregelungen verursachen direkte Kosten. Investoren in Wind- und Solarenergie erzielen geringere Einnahmen als erwartet. Das kann künftige Investitionen bremsen. Auch Verbraucher sind betroffen, denn das System zahlt am Ende für mehr Strom, als es benötigt: sowohl zur Erfüllung der Kohleverträge als auch als Ausgleich für erneuerbare Energieprojekte, die nicht ihre volle Leistung einspeisen können. Je länger unflexible Kohleverträge bestehen bleiben, desto größer ist das Risiko, dass Anlagen für saubere Energie ungenutzt bleiben und die Systemkosten steigen.

Ein Netz, ausgelegt auf unflexible Kraftwerke

Kohlekraftwerke sind dafür ausgelegt, lange Zeiträume gleichmäßig zu laufen, und lassen sich nur kostspielig hoch- und herunterfahren. Die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien schwankt dagegen. Beides miteinander in Einklang zu bringen, erfordert eine bessere Einsatzplanung, mehr Speicher und Verträge, die Flexibilität honorieren. Ohne solche Änderungen halten die Netzleitstellen Kohlekraftwerke häufig am Laufen, um Vertragsstrafen und technische Belastungen zu vermeiden, und drosseln dann zur Mittagszeit oder in windigen Nächten die Solar- und Windstromerzeugung. Ein modernes Netz braucht eine flexible Steuerung der Nachfrage, den Ausbau von Übertragungsleitungen und Netzverbindungen, bei Bedarf kurzfristig einsetzbare flexible Gaskraftwerke und zunehmend auch Batterien. Ebenso braucht es Altverträge, die eine Verringerung der Kohleverstromung ermöglichen, wenn erneuerbare Energien reichlich verfügbar sind.

Länder im Überblick

Das Problem mit den Kohleverträgen stellt sich in jedem Markt anders dar, doch bestimmte Muster wiederholen sich: lange verbleibende Vertragslaufzeiten, hohe feste Entgelte und Unsicherheit bei der Finanzierung von Stilllegungen. So ist die Lage in wichtigen Ländern.

Indonesien

Indonesien ist stark von Kohle abhängig und verfügt über einen großen Kraftwerkspark, der durch langfristige Vereinbarungen abgesichert ist. Die Regierung hat Ziele für den Kohleausstieg angekündigt; eine milliardenschwere Partnerschaft für eine gerechte Energiewende (Just Energy Transition Partnership) sollte dabei helfen. Die Fortschritte sind uneinheitlich. Pläne, bis 2030 rund 6,7 Gigawatt Kraftwerkskapazität stillzulegen, sind durch die langsame Auszahlung internationaler Finanzmittel gefährdet. Der staatliche Energieversorger PLN bezahlt bei einigen Kraftwerken weiterhin ungenutzte Kapazitäten, die während des letzten Investitionszyklus übermäßig ausgebaut wurden. Diese Belastung tragen letztlich die Verbraucher und der Staat. Analysten von Ember zufolge müsste Indonesien für einen Kohleausstieg bis 2040 jährlich rund drei Gigawatt Kohlekapazität stilllegen und den Ausbau erneuerbarer Energien, insbesondere von Solarenergie in Verbindung mit Batterien, rasch vorantreiben, damit saubere Energie bis 2040 etwa 65 Prozent des Energiemixes ausmacht. Indonesien erprobt außerdem Vereinbarungen zur vorzeitigen Stilllegung, darunter ein Geschäft im Rahmen des Energy Transition Mechanism der Asiatischen Entwicklungsbank. Das Modell sieht vor, Kohlevermögen zu günstigeren Konditionen zu refinanzieren, Investoren früher auszuzahlen und Kraftwerke früher abzuschalten, als es der ursprüngliche Vertrag vorsah.

Vietnam

Vietnam hat hochrangige Zusagen zum Wechsel von Kohle zu sauberer Energie unterzeichnet und bietet vergleichsweise günstige Investitionsbedingungen. Sorgen vor Stromknappheit haben die Politik jedoch vorsichtig gemacht, Kohlekraftwerke zu schnell zu schließen. Forschern zufolge sind die praktikabelsten kurzfristigen Schritte, keine neuen Kohlekraftwerke mehr zu bauen, bestehende erneuerbare Energien besser zu nutzen und Verträge so zu reformieren, dass Kohlekraftwerke weniger Stunden laufen können, ohne Vertragsstrafen auszulösen. Ziel ist es, die Stromversorgung zu sichern und zugleich Raum für mehr Wind- und Solarenergie zu schaffen sowie das Risiko von Abregelungen zu verringern.

Philippinen

Die Philippinen untersagten 2020 neue Kohleprojekte, doch bereits geplante Kraftwerke wurden mit langfristigen Verträgen weitergebaut. Das Kraftwerk GNPower Dinginin in Bataan veranschaulicht diese Bindung. Die vorzeitige Beendigung eines großen Kohlevertrags kann Hunderte Millionen Dollar kosten, wenn ausstehende Schulden, Steuern und entgangene Gewinne eingerechnet werden. Diese Kosten werden in der Regel an die Stromkunden weitergegeben. Staatliche Unternehmen besitzen einen erheblichen Anteil der Kohlekapazitäten in Südostasien. Anders als wohlhabendere Länder, in denen öffentliche Stellen Verträge aufkaufen können, fehlt vielen Regierungen der Region dafür der finanzielle Spielraum. Deshalb sind Mischfinanzierungen und multilaterale Unterstützung für Stilllegungspläne entscheidend.

Indien

Indien baut seine Solar- und Windkraftkapazitäten rasch aus, doch staatliche Abnehmer bereiten weiterhin neue langfristige Verträge mit Kohlekraftwerken vor. Mit dem Wachstum der sauberen Stromerzeugung steigt für Stromversorger das Risiko, hohe feste Entgelte für ungenutzte Kohlekraftwerke zahlen zu müssen. Thinktanks wie Ember und Climate Trends argumentieren, dass Verteilnetzbetreiber ihre Ressourcenplanung überarbeiten und auf flexible Verträge umsteigen müssen, damit sauberer Strom bei Verfügbarkeit Vorrang erhält. Ohne diesen Wandel wachsen die Risiken durch Abregelungen und gestrandete Vermögenswerte.

Geld, Recht und die Frage, wer zahlt

Hinter jedem Kohlekraftwerk steht eine Finanzierungsstruktur. In vielen Fällen haben ausländische Investoren und Kreditgeber die Projekte unterstützt, während die Gastregierungen sie durch Verträge und Garantien absicherten. Eine Studie des World Resources Institute weist auf eine schwierige Realität hin: Viele Investitionsvereinbarungen verpflichten Gastregierungen, Investoren für politische Maßnahmen zu entschädigen, die zu einer vorzeitigen Stilllegung führen. Das ist ein starkes Hemmnis für rasches Handeln. Regierungen mit begrenztem finanziellem Spielraum werden kaum hohe Entschädigungsverpflichtungen übernehmen und scheuen Auseinandersetzungen mit Investoren vor internationalen Schiedsgerichten. Die rechtliche Ausgestaltung des früheren Investitionsregimes wurde nicht mit Blick auf Klimaziele entwickelt.

Es gibt dennoch Wege. Regierungen können strukturierte Verhandlungen anstoßen, an denen alle Beteiligten mitwirken, darunter Kraftwerksbetreiber, Kreditgeber und Entwicklungsbanken. Die Herkunftsländer großer ausländischer Investoren wie China, Japan und Korea können helfen, zumal staatlich gestützte Banken aus diesen Ländern viele Kohlekraftwerke in Südostasien finanziert haben. Multilaterale Entwicklungsbanken können vergünstigtes Kapital, rechtliche Unterstützung und Risikoabsicherungen bereitstellen, um Blockaden zu lösen. Eine vorzeitige Stilllegung ist selten ohne Kompromisse auf allen Seiten möglich. Doch es gibt erste Beispiele, darunter Vereinbarungen in Indonesien und Chile, bei denen niedrigere Zinssätze an schnellere Emissionsminderungen geknüpft sind.

Warum vorzeitige Stilllegungen immer wieder ins Stocken geraten

Die Idee ist einfach: Kraftwerke frühzeitig abschalten und durch saubere Energie ersetzen. In der Praxis muss jedoch jemand Investoren für die entgangenen Betriebsjahre entschädigen, oder die Vertragsbedingungen müssen geändert werden. Vorgaben für öffentliche Fördermittel haben den Einsatz staatlicher Gelder zum Aufkauf von Kohlevermögen eingeschränkt. Private Kreditgeber riskieren einen Reputationsschaden, wenn sie Kohlebetreiber für die Stilllegung ihrer Kraftwerke bezahlen. Diese Einschränkungen haben Programme für vorzeitige Stilllegungen gebremst und Planer dazu gezwungen, sich auf andere Instrumente zu konzentrieren, etwa den beschleunigten Ausbau erneuerbarer Energien bei gleichzeitiger Verringerung der Laufzeiten von Kohlekraftwerken im Rahmen bestehender Verträge.

Wie sich Verträge ändern lassen, ohne Haushalte zu sprengen

Neue Finanz- und Rechtsinstrumente sollen Kohleverträge so umgestalten, dass saubere Energie zu geringeren Kosten ausgebaut werden kann. Eine Analyse von RMI skizziert drei praktikable Wege. Erstens kann ein Kohle-Stromabnahmevertrag vorzeitig beendet werden, indem das Kraftwerk refinanziert und die Investoren schneller ausgezahlt werden; das Kraftwerk wird dann Jahre früher als geplant stillgelegt. Zweitens kann der Kohlevertrag durch einen Vertrag über saubere Energie ersetzt werden, sodass Schuldendienst und Einnahmen an neue Anlagen für erneuerbare Energien und Speicher geknüpft sind, die die Versorgungslücke schließen. Drittens lässt sich der Kohlevertrag so umstrukturieren, dass die Emissionen bis zur Stilllegung sinken, etwa durch eine Verringerung der Mindestabnahme und der vorgeschriebenen Laufzeiten sowie durch Zahlungen entsprechend dem tatsächlichen Kraftwerkseinsatz bei gleichzeitig festgelegtem Stilllegungstermin.

Diese Ansätze stützen sich auf Mechanismen für den Kohleausstieg, die vergünstigte Kredite und kommerzielles Kapital kombinieren. So bleiben die Kosten für Verbraucher und Steuerzahler tragbar und Investoren werden weitgehend schadlos gehalten. Bestimmte Konstruktionen, etwa strukturierte Übergangsfonds, können mehrjährige Übergangszeiträume schaffen, in denen saubere Kapazitäten aufgebaut und die Laufzeiten von Kohlekraftwerken deutlich reduziert werden. Mit der richtigen politischen Unterstützung können solche Instrumente an einzelnen Kraftwerken Emissionsminderungen von 80 Prozent oder mehr ermöglichen, in manchen Fällen sogar von über 90 Prozent. Entscheidend ist, Finanzierungspakete zu entwickeln, die bankfähig sind und die Anreize von Energieversorgern, Kraftwerksbetreibern, Kreditgebern und Regulierungsbehörden aufeinander abstimmen.

Verträge flexibler gestalten

Vertragsflexibilität ist ebenso wichtig wie die Finanzierung. Stromabnahmeverträge aus einer Zeit, in der Kohle das Energiesystem dominierte, setzen häufig Grundlastbetrieb und hohe Auslastungsgrade voraus. In einem System, das erneuerbare Energien priorisiert, werden diese Eigenschaften zu Belastungen. Regulierungsbehörden können in neuen und neu ausgehandelten Verträgen das Recht auf einen wirtschaftlichen Kraftwerkseinsatz, niedrigere Mindestabnahmemengen, Vergütungen für Flexibilität statt für feste Strommengen sowie die Möglichkeit vorschreiben, die Kohleverstromung bei reichlich verfügbarer erneuerbarer Energie auszusetzen. Investitionen in Übertragungsnetze und regionale Netzverbindungen können den Markt für überschüssigen Solar- und Windstrom erweitern. Speicher und eine flexible Steuerung der Nachfrage können den Verbrauch auf Zeiten verlagern, in denen erneuerbare Energien reichlich verfügbar sind.

Übergangsgutschriften und Kohlenstoffmärkte nutzen

Vereinbarungen zur vorzeitigen Stilllegung lassen sich leichter finanzieren, wenn vermiedene Emissionen einen Wert haben. Übergangsgutschriften, die an überprüfbare Stilllegungen geknüpft sind, können die Kosten für Refinanzierung und Stilllegung senken. Programme wie der Energy Transition Mechanism der Asiatischen Entwicklungsbank sollen günstigeres Kapital mit messbaren Emissionsminderungen und klaren Stilllegungsfristen verbinden. Eine sorgfältige Ausgestaltung ist entscheidend, damit die Gutschriften tatsächliche zusätzliche Emissionsminderungen abbilden und die Gemeinden rund um die Kraftwerke konkrete Vorteile sehen.

Energieversorgungssicherheit und Arbeitsplätze

Sorgen um Versorgungssicherheit und Beschäftigung spielen in der Kohledebatte eine große Rolle. Mit guter Planung lassen sich diese Probleme lösen. Versorgungssicherheit erfordert mehr als Grundlastkraftwerke. Benötigt werden Anlagen und Maßnahmen, die schnell auf Veränderungen von Angebot und Nachfrage reagieren können. Batterien, bei Bedarf als Übergangslösung flexible Gaskraftwerke, Verstärkungen des Netzes und bessere Prognosen tragen dazu bei. Die Politik kann Kohlekraftwerke kurzfristig zu einem flexibleren Betrieb verpflichten, ihre Mindestlast senken und schnelleres Hoch- und Herunterfahren ermöglichen, damit weniger Strom aus erneuerbaren Energien verloren geht.

Eine gerechte Energiewende muss Bestandteil jedes Plans sein. Kohleabhängige Provinzen und Gemeinden benötigen Investitionen in neue Branchen, Qualifizierungsangebote und gezielte Unterstützung. Stilllegungspläne können so gestaffelt werden, dass soziale Verwerfungen möglichst gering bleiben. Wo Kraftwerke erhebliche Gesundheitsrisiken vor Ort verursachen, kann ein frühzeitiges Eingreifen unmittelbar Vorteile bringen. Unterstützung für Beschäftigte und betroffene Unternehmen muss in die Finanzierung der Energiewende eingebaut sein und darf nicht erst nachträglich berücksichtigt werden.

Sind diese Kraftwerke wirklich zu jung für eine Stilllegung?

Häufig wird behauptet, der Kohlekraftwerkspark Südostasiens sei zu jung, um stillgelegt zu werden. Neue Analysen widerlegen diese Annahme. Global Energy Monitor prognostiziert, dass das Durchschnittsalter der Kohlekraftwerke in Südostasien bis 2040 etwa 28 Jahre erreichen wird. Damit liegt das Alter der meisten Kraftwerke innerhalb üblicher Stilllegungszeiträume, sofern die Politik das Energiesystem auf saubere Energie ausrichtet. Entscheidend ist, den Bau neuer Kohlekraftwerke zu stoppen. Werden keine zusätzlichen Kapazitäten geschaffen, wird 2040 nur ein kleiner Teil des Kraftwerksparks jünger als 20 Jahre sein. Finanzanalysen zeigen außerdem, dass es mit der richtigen politischen und finanziellen Unterstützung kosteneffizient sein kann, einzelne Kraftwerke bereits Mitte ihrer zweiten Betriebsdekade stillzulegen und durch erneuerbare Energien und Speicher zu ersetzen, ohne die Großhandelspreise zu erhöhen.

Christine Shearer, die bei Global Energy Monitor den Global Coal Plant Tracker betreut, widersprach der Vorstellung, das geringe Alter der Kohlekraftwerke in der Region mache ihre Stilllegung unmöglich.

Christine Shearer, Global Energy Monitor: „Die Vorstellung, dass die Kohlekraftwerke in Südostasien zu jung für eine Stilllegung seien, ist ein Irrtum.“

Diese Einschätzung deckt sich mit den Erfahrungen aus anderen Regionen, in denen der Kohleausstieg schnell vorankam, sobald Verträge und politische Rahmenbedingungen aufeinander abgestimmt waren. Für Südostasien gilt es nun, Pilotvereinbarungen in skalierbare Programme zu überführen und sicherzustellen, dass neue Verträge, ob für Kohle oder saubere Energie, von Anfang an Flexibilität vorsehen. Ohne Reformen droht der Region, Kohlekraftwerke zweimal zu bezahlen: erst über feste Entgelte und dann über den Preis ungenutzter erneuerbarer Energien. Mit Reformen kann die Region Emissionen schneller senken, Investitionen anziehen und die öffentliche Gesundheit verbessern, während die Stromversorgung gesichert bleibt.

Das Wichtigste

• Zwischen 50 und 100 Prozent der Kohlekraftwerkskapazität Südostasiens sind durch Stromabnahmeverträge gebunden, deren Laufzeit im Durchschnitt noch neun bis 18 Jahre beträgt.
• Der Kohleanteil an der Stromversorgung Südostasiens stieg im vergangenen Jahrzehnt auf etwa 45 Prozent, während der globale Kohleanteil auf rund 34 Prozent sank.
• Erneuerbare Energien decken ungefähr 26 Prozent des Strombedarfs Südostasiens, verglichen mit etwa 41 Prozent weltweit. Ein Grund dafür ist, dass Kohleverträge saubere Energie verdrängen.
• China, Japan, Australien und Indien meldeten eine stärkere Abregelung erneuerbarer Energien, weil langfristige Kohleverträge die Flexibilität der Netze einschränken.
• Die Auflösung von Kohleverträgen kann Vertragsstrafen und Entschädigungsforderungen auslösen, insbesondere wenn ausländische Investoren geschützt sind. Das bremst vorzeitige Stilllegungen.
• Indonesiens Pläne zur Verringerung der Kohleverstromung werden durch Verzögerungen bei der Finanzierung erschwert. Analysten zufolge erfordert ein Ausstieg bis 2040 jährliche Stilllegungen von etwa drei Gigawatt Kohlekapazität und einen Ausbau erneuerbarer Energien auf rund 65 Prozent des Energiemixes.
• RMI und andere Organisationen skizzieren Instrumente zur Lösung der Vertragsbindung, darunter vorzeitige Beendigungen, den Ersatz durch Verträge für saubere Energie und eine Umstrukturierung zur Verringerung der Emissionen.
• Finanzierungen für den Übergang und CO₂-Gutschriften können die Stilllegungskosten senken. Neue Vertragsregeln sollten Flexibilität und einen wirtschaftlichen Kraftwerkseinsatz priorisieren.
• Global Energy Monitor zufolge wird das Durchschnittsalter der Kohlekraftwerke Südostasiens bis 2040 an übliche Stilllegungsalter heranreichen. Mit den richtigen politischen Rahmenbedingungen sind frühere Stilllegungen damit möglich.