Südkorea: Steigende Arbeitslosenzahlungen und Betrugsverdacht

Ein Sicherheitsnetz unter Druck

Südkoreas Arbeitslosenversicherung leistet genau das, wofür ein Sicherheitsnetz gedacht ist, doch die Kosten steigen rapide. Im September erreichten die monatlichen Auszahlungen rund 1,1 Billionen Won und lagen damit 10,9 Prozent über dem Vorjahreswert, wie das Ministerium für Beschäftigung und Arbeit mitteilte. Damit lagen sie den achten Monat in Folge über einer Billion Won – so lange wie noch nie. Der einzige vergleichbare Zeitraum war während der COVID-19-Pandemie im Jahr 2021. Ein schwächerer Arbeitsmarkt, die alternde Bevölkerung und die Spaltung in sichere und weniger sichere Beschäftigungsverhältnisse haben gemeinsam die Nachfrage nach Leistungen steigen lassen.

Das 1995 eingeführte System zahlt bis zu 60 Prozent des durchschnittlichen Lohns der letzten drei Beschäftigungsmonate. Es bietet vorübergehende Einkommenssicherung und Unterstützung bei der Arbeitssuche. Für viele ist es unverzichtbar. Ein 33-Jähriger, der mit dem Nachnamen Choi genannt wird, kündigte nach monatelang ausbleibenden Lohnzahlungen und stützte sich während seiner Suche auf das Programm. In einem Interview schilderte er, was das für ihn bedeutete.

Choi sagte, die Unterstützung von etwa 2 Millionen Won im Monat über sechs Monate hinweg habe ihm geholfen, wieder mit einer stabilen Grundlage in den Arbeitsmarkt einzusteigen. Er beschrieb den Freiraum, den sie ihm in einer schwierigen Zeit verschaffte.

Die Leistungen gaben mir die Möglichkeit, mir Zeit zu nehmen und meinen nächsten Schritt sorgfältig vorzubereiten.

Ökonomen des Korea Development Institute warnten, dass der Mangel an hochwertigen Arbeitsplätzen und ein polarisierter Arbeitsmarkt die Beschäftigung belasteten. Die Regierung hat ihre Ausgaben ausgeweitet, um Einstellungen zu fördern und Beschäftigte zu schützen. Die Debatte darüber, wie sich Schutz mit Anreizen zur Rückkehr in Arbeit und der finanziellen Stabilität des Fonds vereinbaren lässt, hat sich verschärft.

So funktioniert Südkoreas Arbeitslosenversicherung

In Südkorea setzt ein Leistungsanspruch in der Regel eine kürzliche Teilnahme an der Arbeitslosenversicherung, einen Nachweis über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses unter anspruchsbegründenden Umständen und eine aktive Arbeitssuche voraus. Seit diesem Jahr kann Anspruch haben, wer in den vergangenen 18 Monaten mindestens 180 Tage versichert war. Eine lebenslange Obergrenze für wiederholte Anträge gibt es nicht. Das ist ein zentraler Punkt der aktuellen Debatte. Aus offiziellen Daten geht hervor, dass die Zahl der wiederholten Leistungsempfänger – also der Personen, die innerhalb von fünf Jahren mindestens dreimal Leistungen bezogen – von 100.491 im Jahr 2021 auf 112.823 im Jahr 2024 gestiegen ist.

Auch die Ausgestaltung der Leistungen steht in der Kritik. Der Thinktank Pi Touch Institute verwies auf eine Umkehrung der Einkommensverhältnisse am unteren Ende der Lohnskala. Die monatliche Mindestleistung bei Arbeitslosigkeit beträgt 1,89 Millionen Won, während der Nettolohn einer Vollzeitkraft zum Mindestlohn bei 209 Arbeitsstunden rund 1,84 Millionen Won erreicht. Das Institut argumentierte, dass höhere Leistungen für Arbeitssuchende als für manche Vollzeitbeschäftigte das Risiko eines Fehlanreizes bergen und die Arbeitsanreize schwächen.

Der Pi Touch Institute bezeichnete die Einkommenslücke in einer Stellungnahme als ungewöhnlich für Industrieländer.

Diese Umkehrung der Einkommensverhältnisse, bei der Arbeitslose mehr erhalten als Vollzeitbeschäftigte zum Mindestlohn, ist ungewöhnlich und alarmierend. Südkorea ist das einzige OECD-Land mit einer solchen Verzerrung.

Arbeitgeberverbände haben ähnliche Bedenken hinsichtlich großzügiger Anspruchsvoraussetzungen und der Bewilligungspraxis geäußert. Die Korea Enterprises Federation verwies auf Bewilligungsquoten von nahezu 99,7 Prozent. Ihrer Ansicht nach macht es das derzeitige System zu leicht, Anspruch zu erhalten, und bietet zugleich nur begrenzte Anreize für eine schnelle Rückkehr in Arbeit. Der Verband hat vorgeschlagen, die Mindestleistung zu senken, die Auszahlungen für wiederholte Leistungsempfänger zu reduzieren und die Anspruchsvoraussetzungen zu verschärfen, indem der Bezugszeitraum für die Arbeitslosenversicherung verlängert und die erforderliche Beitragszeit erhöht wird.

Aus Sicht des Verbands haben die niedrigen Hürden und die Mindestleistung ein System geschaffen, das für Antragsteller großzügig und berechenbar, angesichts einer sich abschwächenden Wirtschaft und einer alternden Bevölkerung aber schwer aufrechtzuerhalten ist.

Bei einer Bewilligungsquote von bis zu 99,7 Prozent ist das System faktisch so ausgestaltet, dass nahezu alle Antragsteller als anspruchsberechtigt gelten. Reformen sind nötig, etwa eine Senkung der übermäßig hohen Mindestleistung und geringere Zahlungen an wiederholte Leistungsempfänger, um einen vernünftigeren Rahmen mit besseren Anreizen zu schaffen. Außerdem schlug der Verband vor, den Bezugszeitraum von 18 auf 24 Monate und die erforderliche Beitragszeit von 180 Tagen auf zwölf Monate zu verlängern.

Der zentrale Zielkonflikt ist klar: Ein Sicherheitsnetz muss Menschen auffangen, wenn sie abstürzen, auch in einer breiten Konjunkturflaute. Liegt die Mindestleistung jedoch zu hoch und sind die Zugangshürden zu niedrig, steigen die Kosten und der Anreiz, schlechter bezahlte Arbeit anzunehmen, kann sinken – insbesondere in Grenzfällen.

Betrugsfälle stellen das System auf die Probe

Die verstärkte Aufmerksamkeit für Fehlanreize trifft auf einen Anstieg bestätigter Betrugsfälle. Die Behörden meldeten bis August dieses Jahres 17.246 Fälle falscher Angaben mit einem Gesamtvolumen von rund 23 Milliarden Won. Die Rückforderung bleibt eine Herausforderung: Bislang wurde etwa zwei Drittel der Summe zurückgeholt. Der Wert betrügerisch bezogener Leistungen ist in den vergangenen Jahren gestiegen: von 28,2 Milliarden Won im Jahr 2021 auf 32,2 Milliarden Won im Jahr 2024. Gleichzeitig ist nach Angaben von Behördenvertretern die Zahl der freiwilligen Selbstanzeigen durch Leistungsempfänger zurückgegangen.

Einige Fälle haben in der Öffentlichkeit für Empörung gesorgt. In Daejeon wurde eine Gruppe von Leistungsempfängern dabei erwischt, wie sie im Ausland Urlaub machten und die vorgeschriebenen Arbeitsuchendmeldungen so einreichten, als befänden sie sich in Südkorea. In sozialen Medien und auf Videoplattformen sind außerdem Anleitungen aufgetaucht, die erklären, wie man kündigt und trotzdem anspruchsberechtigt bleibt. Darin wird oft auf die niedrige Bewilligungsschwelle und die begrenzten Kontrollen bei Angaben zur Arbeitssuche verwiesen. Abgeordnete und Haushaltsverantwortliche haben eine strengere Überwachung, schnellere Rückforderungen zu Unrecht gezahlter Leistungen und Reformen gefordert, die den Anstieg wiederholter Anträge bremsen.

Den Bedarf an schneller Hilfe mit wirksamen Schutzmaßnahmen in Einklang zu bringen, ist nicht einfach. Eine zügige Auszahlung von Leistungen, besonders in Krisenzeiten, verringert die Belastung von Haushalten. Zugleich können dadurch Lücken entstehen, die falsche Anträge und die Umgehung von Regeln ermöglichen. Dieser Zielkonflikt ist in vielen Ländern zu beobachten. Für Südkorea stellt sich die Frage, welche Kombination aus Anforderungen, Prüfverfahren und Sanktionen Missbrauch eindämmen kann, ohne Menschen auszuschließen, die tatsächlich Hilfe benötigen.

Wie andere Länder Missbrauch eindämmen

Internationale Erfahrungen sprechen für eine Kombination aus strengen Anspruchsprüfungen, umfassender Identitätsprüfung, mehrstufiger Aufsicht und empfindlichen Strafen für Betrug. In den Vereinigten Staaten verlangen die Arbeitsagenturen der Bundesstaaten wöchentliche Bestätigungen, Nachweise über die Arbeitssuche und Belege zu Einkünften. Bestätigter Betrug führt in der Regel zu Rückzahlungen und Sanktionen, in schweren Fällen auch zu Strafanzeigen. Das Arbeitsministerium des Bundesstaats Washington beschreibt ein formelles Verfahren zur Meldung von Identitätsbetrug, die Ermittlungen einer Sonderabteilung und die Möglichkeit einer Strafverfolgung. Das Arbeitsministerium von Connecticut erläutert die Rückforderung zu viel gezahlter Leistungen, Bußgelder und Anspruchsausschlüsse für Personen, die falsche Angaben machen oder Löhne verschweigen. Auch Meldungen von Arbeitgebern und Prüfungen gehören zu den Kontrollen.

Die Strafverfolgungsbehörden sind auch gegen Fälle mit öffentlichen Bediensteten vorgegangen. In Los Angeles County erhoben Staatsanwälte gegen 13 Beschäftigte des Bezirks Anklage wegen schweren Diebstahls. Sie sollen während der Pandemie Arbeitslosenversicherung erschlichen und zugleich weiter Gehalt bezogen haben. Im Fall einer Verurteilung droht jedem eine Gefängnisstrafe. Ermittlungen haben für diesen Zeitraum bei öffentlichen Arbeitgebern Verluste in Millionenhöhe durch Betrug mit Arbeitslosenleistungen aufgedeckt. Diese Maßnahmen zeigen, dass die Folgen schwerwiegend und öffentlich sichtbar sein können.

Die Finanzaufsicht bildet eine weitere Kontrollschicht. Das Financial Crimes Enforcement Network der USA veröffentlicht Hinweise mit Schlüsselbegriffen, an denen Banken verdächtige Aktivitäten erkennen können, darunter Begriffe im Zusammenhang mit Betrug bei der Arbeitslosenversicherung. Wenn Finanzinstitute Meldungen mit diesen Begriffen einreichen, können Ermittler Netzwerke aufspüren, die gestohlene Leistungen oft über Grenzen hinweg verschieben. Diese Zusammenarbeit beschleunigt Rückforderungen und schreckt kriminelle Gruppen ab.

Selbst mit wirksamen Instrumenten sind Rückforderungen schwierig. Während der Pandemie schätzte das Government Accountability Office der USA die Verluste durch Betrug bei Arbeitslosenleistungen auf mehr als 100 Milliarden Dollar. Rechnungsprüfer und Generalinspektoren forderten häufigere Kontrollen, strengere Identitätsprüfungen und eine engere Zusammenarbeit zwischen Bund und Bundesstaaten. Eine weitere Lehre aus der Pandemie: Kurze Verjährungsfristen können Strafverfolgungen erschweren. Deshalb drängten einige Abgeordnete darauf, sie zu verlängern. Diese Erfahrungen zeigen, wie leicht Geld fließen kann, wenn Systeme Geschwindigkeit über Prüfung stellen, und wie schwierig es ist, die Mittel später zurückzuholen.

Schrecken Leistungen von der Arbeit ab oder erleichtern sie den Übergang?

Die Debatte in Südkorea wird oft als Wahl zwischen dem Schutz von Beschäftigten und der Vermeidung von Abhängigkeit dargestellt. Die Faktenlage ist differenzierter. Für viele Arbeitslose federn Leistungen einen vorübergehenden Schock ab, sichern den Konsum und helfen ihnen, eine besser passende Stelle zu finden. Nach dem Ende des Bezugs von Leistungen für Arbeitssuchende hat sich die Beschäftigungsquote in den vergangenen Jahren verbessert: Nach Parlamentsdaten stieg sie von 26,9 Prozent im Jahr 2021 auf 33,4 Prozent in diesem Jahr. Das ist ein positiver Trend, der allerdings mit mehr wiederholten Leistungsempfängern und einer höheren Zahl von Betrugsfällen einhergeht.

Arbeitsökonomen weisen darauf hin, dass Anreize vor allem in Grenzfällen eine Rolle spielen. Eine hohe Mindestleistung kann den Druck verringern, sofort schlecht bezahlte oder unsichere Arbeit anzunehmen. Das kann sinnvoll sein, wenn dadurch eine produktivere Passung zwischen Arbeitskraft und Stelle zustande kommt. Für manche kann es jedoch auch die Dauer der Arbeitslosigkeit verlängern, insbesondere wenn der Abstand zwischen der Leistung und dem verfügbaren Arbeitslohn gering ist. Dieser Effekt kann bei jüngeren oder weniger erfahrenen Beschäftigten stärker ausfallen, wenn ihre Qualifikationen deutlich von den Anforderungen der verfügbaren Stellen abweichen.

Der südkoreanische Arbeitsmarkt steht vor einem umfassenderen Wandel. Demografische Veränderungen, der Übergang zu wissensintensiven Dienstleistungen und die rasche Verbreitung künstlicher Intelligenz verändern die Nachfrage. Viele junge Menschen sind weder beschäftigt noch in Ausbildung und bereiten sich auf Prüfungen vor, während sie auf eine passendere Stelle warten. Kommentatoren und Fachleute aus der Politik haben sich für mehr Weiterbildung in Daten- und Automatisierungskenntnissen sowie eine engere Zusammenarbeit zwischen regionalen Hochschulen und Arbeitgebern ausgesprochen. Ziel ist es, Phasen der Arbeitssuche in strukturierte Weiterbildung umzuwandeln, damit die Leistungen nicht nur den Konsum stützen, sondern auch einen messbaren Weg zurück in Arbeit ebnen.

Eine Möglichkeit, diese Ziele miteinander zu verbinden, sind Regeln, die aktive und nachweisbare Vorbereitung auf den Wiedereinstieg fördern. So könnten Nachweise über die Arbeitssuche mit der Teilnahme an anerkannten Kursen, kurzen Ausbildungspraktika oder arbeitgebergebundenen Projekten verknüpft werden. Die Kontrollen können verschärft werden, ohne das Verfahren zu einer Bestrafung zu machen. Entscheidend ist, dort genauer hinzusehen, wo das Betrugsrisiko am höchsten ist, und zugleich Menschen mit eindeutig anspruchsbegründender Beendigung des Arbeitsverhältnisses schnell Zugang zu ermöglichen.

Diskutierte politische Maßnahmen

Politiker und Arbeitgeberverbände haben Änderungen ins Spiel gebracht, die Südkoreas System stärker an die Praxis anderer fortgeschrittener Volkswirtschaften angleichen und zugleich einen schnellen Zugang für tatsächlich Anspruchsberechtigte bewahren sollen. Zu den Vorschlägen gehören Änderungen der Anspruchsvoraussetzungen, strengere Kontrollen und bessere Anreize für die Rückkehr in Arbeit. Ein ausgewogenes Maßnahmenpaket könnte mehrere der folgenden Vorschläge verbinden.

• Die Mindestleistung so anpassen, dass sie den üblichen Nettolohn einer Vollzeitkraft zum Mindestlohn nicht übersteigt, und die Regelung regelmäßig überprüfen, damit das Gleichgewicht erhalten bleibt.
• Eine gestaffelte Regelung für wiederholte Leistungsempfänger einführen, bei der die Ersatzquote sinkt oder die Bezugsdauer verkürzt wird, wenn eine Person innerhalb eines festgelegten Zeitraums mehrfach Leistungen beantragt. Nachweisliche Entlassungen in wirtschaftlich schwachen Branchen sollten davon ausgenommen sein.
• Den Bezugszeitraum zur Berechnung der Versicherungstage von 18 auf 24 Monate und die erforderliche Beitragszeit von 180 Tagen auf zwölf Monate verlängern, wie manche Arbeitgeberverbände vorschlagen. Ausnahmen sollten für Betreuungspflichten, Krankheit und andere nachweislich bedingte Unterbrechungen gelten.
• Die Identitätsprüfung bei der Antragstellung und bei wöchentlichen oder zweiwöchentlichen Bestätigungen verschärfen. Dazu könnten Abgleiche mit Steuer- und Lohnabrechnungsdaten, Standortprüfungen für gemeldete Aktivitäten zur Arbeitssuche und stichprobenartige Prüfungen auffälliger Anträge gehören.
• Die Strafen für bestätigten Betrug erhöhen und Geldbußen, zeitweiligen Ausschluss vom Leistungsbezug sowie Rückforderungen durch Verrechnung mit Steuererstattungen vorsehen. Dabei müssen rechtliches Gehör und klare Einspruchsmöglichkeiten gewährleistet sein.
• In Datenanalysen investieren, um verdächtige Muster aufzudecken, etwa mehrere Anträge mit demselben Bankkonto oder Gerät, wiederholte Anträge in verschiedenen Regionen oder plötzliche Häufungen bei einem Arbeitgeber.
• Arbeitgeber verpflichten, Beendigungen von Arbeitsverhältnissen und Lohndaten unverzüglich über einen vereinfachten digitalen Kanal zu melden, um das Zeitfenster für Identitätsbetrug und falsche Angaben zum Ende des Arbeitsverhältnisses zu verkleinern.
• Wiedereinstiegsprämien für Antragsteller anbieten, die rasch eine Arbeit aufnehmen und mehrere Monate beschäftigt bleiben. In anderen Arbeitsmärkten hat sich dies bewährt, um die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verkürzen.
• Den Zugang zu hochwertigen Weiterbildungen ausbauen, die direkt mit Einstellungsverfahren verknüpft sind. Die Leistungen könnten an eine nachgewiesene Teilnahme und einen erfolgreichen Abschluss geknüpft werden.
• Hinweisgeber schützen und freiwillige Korrekturen fördern, indem die Strafen reduziert werden, wenn Leistungsempfänger Fehler frühzeitig selbst melden.

Viele dieser Maßnahmen sind Behörden im Ausland vertraut, die mit starken Anstiegen betrügerischer Ansprüche konfrontiert waren. Behörden in US-Bundesstaaten verschärften beispielsweise während COVID-19 die Identitätsprüfungen, arbeiteten mit Banken bei Meldungen verdächtiger Aktivitäten zusammen und verfolgten öffentlich Bedienstete strafrechtlich, die Leistungen erschlichen hatten. Südkoreas Institutionen können diese Instrumente an die örtlichen Gegebenheiten anpassen und Partnerschaften zwischen Arbeitsministerium, Steuerbehörden, Banken und Staatsanwaltschaften aufbauen, um Lücken zu schließen.

Das Wichtigste auf einen Blick

• Die Auszahlungen der Arbeitslosenversicherung stiegen im September auf rund 1,1 Billionen Won. Damit lagen sie den achten Monat in Folge über einer Billion Won – vor dem Hintergrund eines schwachen Arbeitsmarkts und einer alternden Bevölkerung.
• Das System zahlt bis zu 60 Prozent des zuletzt bezogenen Lohns. Wiederholte Anträge sind möglich, sofern die jüngste Versicherungszeit ausreicht; die Bewilligungsquote soll bei nahezu 99,7 Prozent liegen.
• Die Mindestleistung von 1,89 Millionen Won übersteigt inzwischen den Nettolohn einer Vollzeitkraft zum Mindestlohn. Ein Thinktank warnt, dies berge das Risiko von Fehlanreizen und verzerrten Einkommensverhältnissen.
• Bis August wurden mehr als 17.000 Betrugsfälle mit einem Gesamtvolumen von rund 23 Milliarden Won bestätigt. Etwa zwei Drittel der Mittel wurden zurückgeholt; zugleich ist die Zahl freiwilliger Selbstanzeigen gesunken.
• Internationale Erfahrungen sprechen für strengere Anspruchsvoraussetzungen, bessere Identitätsprüfungen, gezielte Kontrollen und empfindliche Strafen sowie eine enge Zusammenarbeit mit Finanzaufsichtsbehörden.
• Zu den Reformvorschlägen in Südkorea gehören eine niedrigere Mindestleistung, geringere Leistungen für wiederholte Leistungsempfänger, längere Beitragszeiten und bessere Kontrollen.
• Mit Leistungen verknüpfte Weiterbildungen und Wiedereinstiegsprämien könnten die Dauer der Arbeitslosigkeit verkürzen und zugleich die Passung zwischen Beschäftigten und Stellen verbessern, besonders für junge und berufserfahrene Arbeitskräfte.
• Die Politik muss den richtigen Ausgleich finden: Haushalte in Übergangsphasen schützen und zugleich die Integrität und finanzielle Tragfähigkeit des Fonds sichern.